金東日

（南開大學，天津 300350）

論非責任政府及其向責任政府過渡的前提*

金東日

（南開大學，天津 300350）

與責任政府相對的非責任政府，是缺乏能夠問政府責任的社會實體，即除了體制內(nèi)的主體之外，實際上不存在以和平的方式能夠?qū)φ捌湫袨閱栘煹闹黧w，這是非責任政府的本質(zhì)特征。對于現(xiàn)實中的責任政府來說，負責對象的“上下”兩個主體、官僚體系外的廣泛參與、不同系列官員之間的制衡等是必要的條件，而英、美、法等國家的經(jīng)驗和一些歷史表明，迫使政府接受負責制的社會力量的存在，是向負責制政府過渡的一個前提條件。

非責任政府；責任政府；合法性的來源

那么，何謂非責任政府？非責任政府是不是意味著不管政府行為的結(jié)果如何都不負任何責任？與責任政府相對的非責任政府如果能夠存在，那么這種非責任政府得以存在的原因是什么，非責任政府的后果又如何呢？這些問題將有助于理解責任政府的本質(zhì)特征。這里主要以中國皇權(quán)體制及其下的傳統(tǒng)官僚制來考察這些問題③。

二、非責任政府的實質(zhì)與特征

在古代中國的政治和社會中，是通過以天子為頂點并以綱常教義為內(nèi)容的等級制（包括古代官僚制在內(nèi)）來實現(xiàn)統(tǒng)治秩序的。正如湯森所指出的那樣，少數(shù)握有權(quán)柄的精英與無權(quán)無勢的民眾之間的截然分明的界限，是傳統(tǒng)中國政治的一個明顯特征，與此相應的是全社會的權(quán)威等級結(jié)構(gòu)，它構(gòu)造了尊卑關(guān)系的復雜網(wǎng)絡(luò),而這一權(quán)威結(jié)構(gòu)與政治和經(jīng)濟的其他因素相結(jié)合，產(chǎn)生了比較復雜的社會分層體系，這一體系彌合了精英與大眾的界限，并在兩大社會集團中規(guī)定政治關(guān)系的方式。④

具體地說，中國傳統(tǒng)社會是以“君君、臣臣、父父、子子”的等級秩序為前提，以萬變不離其宗的儒教為意識形態(tài)的基本內(nèi)容（從實際運作來講，又有很多法家內(nèi)容），通過向一般百姓（原則上）都開放仕途之路的科舉制來建設(shè)官員隊伍（即從上而下的官僚制），來實現(xiàn)一統(tǒng)天下的穩(wěn)定秩序。應該從這個意義上去理解杜贊奇所說：統(tǒng)治人民的系統(tǒng)不是源于上界或俗世，而是源于天人合一的官僚體系⑤。這種統(tǒng)治的合法性來源于“天”而不是法（即皇帝在“替天行道”）⑥，但這種假托于“天”的合法性是靠實力（包括武力在內(nèi)）來證明的，因此有了無數(shù)王朝的更迭。這種缺“法”的體制（即它的建立機制與運行方式主要不是“依法”，而這里所說的“法”就是韋伯所說的“理性的客觀化⑦”），只能靠“人”（實際上就是皇帝及各級“官員”）才能實現(xiàn)，這就導致人們所熟悉的“人治”狀態(tài)。這是導致官僚制運行的“精神”在中國與西方之間根本區(qū)別的主要原因，即在中國缺乏“理性的客觀化”——法制，而理性主義在中國是“政治的理性主義”（韋伯之語），而在西方主要是工具理性和程序理性。在基督教西方、伊斯蘭教、印度（這幾個文明的共同點是，法律并不來自政治權(quán)力，它的源泉既獨立于統(tǒng)治者，又比統(tǒng)治者更為崇高）等世界中，法律的守護者都是與政治當局截然分開的社會群體，而法律對統(tǒng)治者專制權(quán)力的限制，取決于法律宗教等級和政治等級在制度上的分離以及兩個集團自身統(tǒng)一或分裂的程度⑧。在中國，法律只是國家的工具而已，而且法律和其他的強制性工具一起是由缺乏法律知識的官員（即非專業(yè)人員）去執(zhí)行⑨。中國社會的中心沒有出現(xiàn)政教分離的局面，而且中國社會沒有任何一個進入國家或中央的自主權(quán)，更沒有社會和地方及公民（根本沒有此概念）的參與權(quán)⑩。人治和法治的區(qū)別，就已注定這兩種狀態(tài)下政府“負責制”的截然不同走向。

由于上述中國以皇權(quán)為頂點的等級安排和缺乏法治以及由此導致的人治特征等，如果最高統(tǒng)治者胡作非為或在重大問題上的錯誤抉擇而即便導致災難性的后果，也難以問其責。因此，在與負責制相關(guān)的問題上如果要以和平方式解決問題，只剩下一條路，即道德教化最高統(tǒng)治者牢固樹立“愛民如子”的觀念。好人，而不是制度化的限制，才是好政府的保證，或者說，為官者的個人素質(zhì)而不是規(guī)則或體制結(jié)構(gòu)，才是確保政治決策的公正和明智的可靠指望?。正如福山指出，在中國制度中確有負責制，這就是通過皇帝接受教育來深感對人民的責任，即儒家試圖教育君主，緩和他的激情，使他深感對人民的責任，換言之，這種負責制不是正式或程序上的，而是基于皇帝自己的道德觀念?。如果最高統(tǒng)治者做到了這一點，算百姓的幸運，但從統(tǒng)治者的角度上看，即便做到這一點，也主要是為了維護或鞏固自己統(tǒng)治地位而為之的，因為“民可載舟，亦可覆舟”。出發(fā)點不同，其結(jié)果（更不必說過程）可能會有很大差異。

福山認為，中國歷代皇朝并不以嚴酷統(tǒng)治著稱?；实凼艿教烀?，其權(quán)力實際上是無限的，因此暴政永遠可能，但往往不是現(xiàn)實。福山舉出以下三點限制：第一，缺乏誘因來設(shè)置龐大的行政機關(guān)以執(zhí)行命令，尤其是征收較高的稅賦；第二，如果沒有如戰(zhàn)爭所引起的急需，僅僅征收可應付正常需要的稅賦；第三個限制是權(quán)威的轉(zhuǎn)授，而這種轉(zhuǎn)授帶來的是代理人以專門的知識（是關(guān)于行業(yè)上的或地方實情的知識）向委托人反制的權(quán)威?。令人疑惑的是，福山為什么不指出任何皇朝如果實施嚴酷統(tǒng)治將給統(tǒng)治帶來的危險。而且，我們不知道福山是否考慮過皇帝及其政府大興土木、通過各種途徑掠奪百姓、老百姓的實際生活狀況或百姓對官方征稅及徭役的應承能力等問題。但在這里可以撇開嚴酷統(tǒng)治與否的史實情況如何等問題，卻可以引申兩個可供討論的重要問題：其一，支撐這種皇權(quán)政治的官僚制能否成為負責任的政府，如果可以，那么這又是一個什么樣的狀態(tài)呢？其二，防止地方政府官員濫用權(quán)力和腐化墮落的責任究竟在哪里，又如何追究這一責任？

關(guān)于皇帝權(quán)力的限制，從君權(quán)與相權(quán)關(guān)系的角度所做的說明給我們提供另外一個思路，而且與福山的觀點相比深刻得多。在中國，對君權(quán)雖無形式化或制度化的限制，但仍有無形的、精神上的限制?。其一，儒家一直想抬出更高的力量來約束君權(quán)，漢儒的“天”和宋儒的“理”都顯然具有這樣的含義，而且儒家又不斷企圖用教育的辦法來塑造皇帝于一定的模型之中。其二，自秦漢一統(tǒng)帝國建立以后，君權(quán)本身逐漸凝成一個獨特的傳統(tǒng)，因而對后世的君主多少有些拘束力?，當然變法的一個阻力也來自于此。其三，傳統(tǒng)的官僚制，這一限制是最大的。在中國傳統(tǒng)政治實踐中，君權(quán)和官僚制的關(guān)系更是一部不斷摩擦、不斷調(diào)整的歷史。相權(quán)問題必須當作整個官僚制的一個樞紐部分來處理，而在歷史上君主必須一再重復地起用私臣、近臣來取代品位高的相權(quán)，這正說明官僚制本身具有相當強韌的客觀化傾向。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，應該將君權(quán)和官僚制區(qū)別開來。這一區(qū)別非常重要，因為以反智而論，君權(quán)的傳統(tǒng)才是反智政治的最后泉源，而官僚制的傳統(tǒng)中倒反而不乏智性的成分。其實相權(quán)原由君授，君權(quán)擴大在制度史上的含義便是破壞官僚制的自主性和客觀性，而相權(quán)從低落到消失則反映的，就是反智政治發(fā)展的最清楚的指標。官僚制癱瘓于君權(quán)的巨大壓力之下，政治不能走上合理的軌道是必然的結(jié)局。

請注意，這里已經(jīng)涉及政治與行政的關(guān)系。有必要指出，由私臣轉(zhuǎn)化為公職是歷史上官僚制度發(fā)展的型態(tài)之一，這一點在中國的秦漢為止和英國都基本相同。但是，與中國不同的是，英國的相權(quán)獨立之后便沒有受到王權(quán)的干擾，這是由于英國的王權(quán)遭到封建貴族的對抗，封建貴族要求與英王有同樣控制政府的權(quán)力??？梢?，政治與行政的關(guān)系，是國家構(gòu)建上的核心內(nèi)容之一。在這里，我們可以部分回答上面提出的問題，即在皇權(quán)政治下，防止地方政府官員濫用權(quán)力和腐化墮落的責任就在于皇帝那里（中國皇帝不僅是至高無上的統(tǒng)治者、首席大法官、最高祭司，還是政治統(tǒng)治的真正體現(xiàn)?），但其根源卻在政治與行政的關(guān)系上，這是個體制問題。因此，歷史上的任何皇帝及任何朝代都沒有、也不可能盡到這一責任。因為，以皇帝為首的政權(quán)體制，將宰相及傳統(tǒng)官僚制置于工具的地位（即皇帝手中的工具），而這些行動者又是這一體制的主要承載者，而且古代王朝整個體系是以“社稷”為核心建構(gòu)的。根本的問題在于，如何將這種"社稷"和百姓利益聯(lián)系起來，而真正的困難在于，龐大的官僚制能否將承擔協(xié)調(diào)或聯(lián)系“社稷”與百姓利益的功能，而且自己還能恪守廉潔有效的要求，并且通過何種現(xiàn)實途徑才能保證這一要求？看來，通過這種體制的承載者來解決這一體制所固有的本質(zhì)問題，實際上是不太可能的。

如果支撐皇權(quán)政治的官僚制是負責任的政府，那么可以指望這種政府能夠帶來其時代所要求的某種社會秩序，這也可以稱為對皇權(quán)政治及黎民百姓負責任的政府。如果按原來的“設(shè)計”，即所有的人都 “安分守己”（尤其是官員等職業(yè)崗位上的角色和道德要求），那么使百姓安居樂業(yè)應該是可以的，而統(tǒng)治者的地位由此更加有保障。但問題在于，這是一種將所有的身份（尤其是統(tǒng)治勢力的地位和身份）予以固化在這一秩序上，因而只有利于既得權(quán)益者卻愈加僵化的體制。而且，這種體制下的秩序維系只能依靠道德自律，以及從上而下的監(jiān)控方式（也有“依法”，這當然與今天的“法治”有本質(zhì)區(qū)別）?！鞍卜质丶骸笔沁@種秩序的基本保障，但這是以等級制為前提，越是上層其所占資源越多，因此人人都要往上走。即便有比較公正（至少表面上向社會開放的科舉考試或選拔人才等機制）的社會流動機制，但這只有在公開、透明及技術(shù)性較強的行業(yè)等情況下才行得通。還有，在這種官僚體系下，越是高層，所要具備的并不是行政能力或技術(shù)水平，而是對統(tǒng)治者或上級的忠誠。這是中國官場上盛行排隊及由此導致黨派之爭或關(guān)系網(wǎng)等官場文化的重要原因。實際上，僵化、腐化、內(nèi)耗、停滯不前，是這一體制注定難以克服的問題。正是由于以上原因，這種狀態(tài)下的官僚制即便有某種負責任的政府味道，也只是向上而最終向皇帝負責的，而給百姓帶來的某種“好處”也不是出于責任，相反，充其量只是為保住“社稷”而必要的“副產(chǎn)品”。更為根本的問題是，百姓和社會被排除在問責體系之外。

由于皇帝是這一體制的“總負責人”，防止地方政府官員濫用和腐化墮落的責任理應歸皇帝，但沒有一個皇帝自己能夠承擔國家的統(tǒng)治和管理行為，他必須“轉(zhuǎn)授權(quán)力”。由此又產(chǎn)生一系列的問題。中國漫長的封建社會中，政治體制根本上是以某一家族勢力為核心構(gòu)筑的。在中國，自商湯革命（即“易姓革命”）以來基本重復著如下模式：當前朝腐敗無能或秩序混亂時，以某一領(lǐng)袖（開國君主）為核心的政治勢力推翻前朝統(tǒng)治或攫取政權(quán)來建立和鞏固自家政權(quán)?。由此不可避免地產(chǎn)生每一代王朝的腐敗，因為為鞏固皇權(quán)只能任人唯親并強調(diào)“效忠”（從異族統(tǒng)治者——元朝和清朝抬高孔子的地位中可以看出“忠孝”的真正價值），而能力（這主要是指管理能力，而不是統(tǒng)治能力）和清廉與否則不可能成為任官或選官的主要標準，或者說，選官的主要標準就是對統(tǒng)治者地位有用與否。這里，皇帝負責的是所謂“宗廟社稷”，這實際上就是家族政權(quán)的鞏固和延續(xù)的問題。其負責的方式有如發(fā)生某種自然災害時發(fā)布“罪己詔”，或問罪相關(guān)大臣或?qū)ふ姨孀镅蛞云较⒚駪?。大臣則負有輔佐皇帝，并制定（當然要得到皇帝的最終裁決）和執(zhí)行及監(jiān)督法律和政策的落實。大臣中自然有對自己的職務(wù)負責的，也有一些冒死進諫者，但納諫與否則取決于皇帝，而且大臣沒有進諫的義務(wù)，皇帝也沒有必須納諫的限制，進諫與納諫從來都沒有制度化?。這種模式一直復制到每一行政層級，只是將皇帝向“宗廟社稷”負責改為下級向上級負責，最底層的百姓即“治于人”者只能盼著“明官”或“清官”的出現(xiàn)。也就是說，整個政府組織下級向上級負責，而社會或老百姓則沒有問其統(tǒng)治和管理行為（此時當然沒有明確地區(qū)分政治與行政）的責任的正當權(quán)利。即便某一統(tǒng)治或政權(quán)再怎么暴斂、無能、腐敗，也只能盼望“真龍?zhí)熳印背鰜砀某瘬Q代。正如阿克頓所說，不負責任的權(quán)力也要付出代價?。這時所問的責任是有沒有資格統(tǒng)治的責任，這實際上就是政治責任問題。

這里有必要說明，艾森斯塔德所說的中國社會精英（儒士們）掌握和行使一種超越中央的“專斷權(quán)”，應該被理解為奠定政府運行的基本原則的意義上的。這就是說，儒教教理及歷史上逐漸形成的慣例和道德是傳統(tǒng)中國政府運行方式的依據(jù)，因此也要對上述“中國式負責制”及由此帶來的弊端予以“負責”。但這些是比較“虛”的，因為沒有現(xiàn)實的守護機制安排。稍有中國歷代王朝相關(guān)知識的人都知道，大部分皇帝和權(quán)力斗爭中的“大臣”們都把這里的教理和道德規(guī)范隨意踐踏，對于掌權(quán)或登基過程中的不道德行為，誰曾在正常程序的范圍內(nèi)負責過或被問過其責任？這就是說，依靠赤裸裸的權(quán)力來維持某種統(tǒng)治地位及與此相關(guān)的秩序就是非責任政府的核心，這也是非責任政府得以維持的根本原因。由于傳統(tǒng)中國缺乏地方和社會的自主性，更沒有公民的概念及其參與等權(quán)利上的觀念突破，始終沒有創(chuàng)造出有關(guān)統(tǒng)治者的責任機制?。

綜上，與責任政府相對的非責任政府并不是不負任何責任的政府狀態(tài)，而是以皇權(quán)為頂點并下級對上級負責，又是社會實體（百姓及民間組織）沒有具備正當權(quán)利和途徑可以問政府責任的狀態(tài)。如果說中國古代政府是與現(xiàn)代責任政府相對的非責任政府，那么這種政府得以存在的原因就在于權(quán)力，而儒教教理和道德及慣例只是這種責任制的輔助基礎(chǔ)。缺乏能夠問政府責任的社會實體，即除了體制內(nèi)的主體之外，實際上不存在以和平的方式能夠?qū)φ捌湫袨閱栘煹闹黧w，這是非責任政府的本質(zhì)特征?？梢姡魏握拇嬖诤瓦\行意味著履行某種責任，當然也實行與此相應的問責制。問題在于政府履行的是什么責任，由誰來并以何種方式追究這種責任。

上述非責任政府的后果極為嚴重。站在功能性的角度上看，不負責任的權(quán)力根本上的不足是存在犯不必要的錯誤的可能性?。從政府組織整體的角度上看，由于這種狀態(tài)下的問責體系是以從上而下的方式來構(gòu)建，任何下級都是被動和消極的，因而不可避免地帶上封閉、保守的特征，并隨著時間的推移必然走上僵化狀態(tài)?；蛟S這就是“設(shè)計”這一制度的“社會精英”所期待的，也是統(tǒng)治者所盼望的。由此導致普遍的“唯官”“唯上”，而“愚民政策”（即余英時所說的“反智政治”）恰好符合這一體制的需要。與此相關(guān)，這種狀態(tài)下的官場只能是腐敗的，因為決定問責與否及其程度的是上級或皇帝，而這種決定主要是政治性的。政治性的判斷除了統(tǒng)治或“社稷”及為此所必需的“效忠”這一絕對標準之外，再沒有其他客觀而社會普遍接受的價值標準，因此其“隨意性”很大。由此產(chǎn)生“官官相護”“權(quán)權(quán)交易”“權(quán)錢交易”“一人得道，雞犬升天”等見怪不怪的“慣例”和官場文化。

三、向責任政府過渡的邏輯

錢乘旦指出，在歐洲（尤其西歐）的中世紀，國家的概念是很模糊的，社會的基本單元是領(lǐng)地。在領(lǐng)地上，一國的貴族可以在另一國里擁有土地，領(lǐng)主不講究國籍。歐洲大地因此被分割得支離破碎，基督教是把西歐連接起來的唯一力量。在這個基督教的世界里“國家”并沒有實質(zhì)性意義，它更多地只是一種地理概念，而很少表現(xiàn)為政治實體?。而吉登斯認為，傳統(tǒng)國家的本質(zhì)特性是它的裂變性，其政治中心的行政控制能力有限，以至于政治機構(gòu)中的成員并不進行現(xiàn)代意義上的“統(tǒng)治”，傳統(tǒng)國家有邊陲(frontiers)而無國界（borders），而民族國家是擁有邊界的，而且是現(xiàn)代時期的最杰出的權(quán)力集裝器，他甚至把民族國家與“社會”都劃等號了?。實際上，這里所說的國家是作為替代教會勢力而成為統(tǒng)治勢力的主體（在文化層面上也是替代僧侶文化的世俗文化），即為國家?。這當然主要是根據(jù)歐洲的情況而言的，我們不能由此理解為所有傳統(tǒng)國家都具備這些特征，也難以由此推理出現(xiàn)代國家的本質(zhì)特征。阿倫特甚至否定美國和歐洲“民族國家”間的同質(zhì)性，“美國現(xiàn)在不是歐洲意義上的民族國家，并且它從來都不是”?。而且，于十九世紀發(fā)展到頂峰的民族國家政府，在世紀演變過程中使民族性成為公民的先決條件（法律上的平等觀念也由此成立），使全體居民的同質(zhì)性成為政體的顯著特點?。

隨著商品經(jīng)濟發(fā)展，特別是海路的開通，西歐逐步出現(xiàn)了一些實力日益強大的王朝。這些王朝為了擴大領(lǐng)土，發(fā)動了持續(xù)不斷的戰(zhàn)爭，由此產(chǎn)生了民族國家?。

與中國等東方的國家不同，歐洲國家有其重要特征，這就是政教分離。政教分離的標識性事件就是圍繞敘任權(quán)而展開的斗爭，這為后來世俗國家的興起打下了基礎(chǔ)?。所謂敘任權(quán)斗爭是指，從十一世紀晚期開始，主要以格里高利及其繼承者為首的天主教和羅馬皇帝（亨利三世、亨利四世、亨利五世）之間展開的權(quán)力斗爭。這一斗爭最后雙方達成了協(xié)議（1122年的沃爾姆斯宗教協(xié)定），即皇帝基本上放棄敘任權(quán)，而教皇承認皇帝世俗事務(wù)上的權(quán)力。其結(jié)果對歐洲后續(xù)發(fā)展影響重大：它允許天主教會進化成現(xiàn)代的、等級制的、官僚化的、依法而治的機構(gòu)；精神領(lǐng)域和塵俗領(lǐng)域明確分離，從而為現(xiàn)代世俗國家鋪平道路；教會在闡述系統(tǒng)性的教會法規(guī)方面取得了合法性，而且創(chuàng)造了建制化的精神權(quán)威的單獨領(lǐng)域。這里的重要意義在于，在政治秩序之外，公正法律的最顯著來源就是宗教，所謂“法治”也以此來得到解釋，即法治就是社會產(chǎn)生共識，其法律是公正和既存的，能夠約束其時統(tǒng)治者的行為，而且享有主權(quán)的不是統(tǒng)治者，而是法律，統(tǒng)治者的正當權(quán)力只能來自法律，方才享有合法性?。不僅如此，即便是絕對主義國家時期，國王仍不得不定期既同牧師集會，又同地方王國的精英進行磋商。無論上面的教會還是這里的集會或磋商?，意味著歐洲的“絕對主義國家”并不是像中國那樣的絕對王權(quán)。實際上，根據(jù)吉登斯的說明，絕對主義國家與（歐洲）傳統(tǒng)國家的斷裂，并形成與非個人的行政權(quán)力觀念相聯(lián)系的主權(quán)概念以及一系列與之相關(guān)的政治理念，就已逐步成為現(xiàn)代國家的組成部分，是從傳統(tǒng)國家向民族國家的過渡性的，即歐洲所謂的絕對主義國家被看成是權(quán)力向君主手里的集中過程（即專制王權(quán)的形成過程）?，因此與“完成型”的中國傳統(tǒng)國家有區(qū)別是肯定的。有必要說明，這里所說的絕對主義國家和“民族國家”，是以清晰邊界為標志和行政管理權(quán)力在這一邊界內(nèi)的有效管轄而言的，因此從“斷代”的意義上是“近代”的，而不是現(xiàn)代國家。

在歐洲“民族國家”或絕對主義國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型過程中，三大“歷史事件”具有決定性的重要意義，這就是英國的“光榮革命”、美國的創(chuàng)建、法國的“大革命”。

17世紀的“光榮革命”推翻了專制統(tǒng)治，并通過《權(quán)利法案》對王權(quán)進行了限制，使英國建立起了真正的君主立憲制，為英國資本主義道路掃清了障礙，在政治制度領(lǐng)域推動了傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變的進程。美國和法國緊跟其后，也用不同的方式實現(xiàn)了政治變革。美國獨立戰(zhàn)爭催生出一個新的國家，并首次以成文憲法的形式限定立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并使之制度化（還有縱向的分權(quán)及公民的各種自由和權(quán)利），實現(xiàn)了人民主權(quán)理論。此后的法國大革命摧毀了法國君主的專制統(tǒng)治，使自由民主的進步思想廣為傳播，并在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了深遠影響，所有這些都為一種新的文明創(chuàng)造了前提。舊的觀念逐漸被主權(quán)在民、權(quán)力分立與制衡等思想所取代，自由、平等、民主的信念從此開始深入人心。

至此，以民族國家和民主政治為根基的現(xiàn)代國家開始以越來越清晰的面貌出現(xiàn)在了世人面前，在這一過程中，西方國家走在了國家構(gòu)建之路上的前列，經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，逐漸形成了以公民自由和權(quán)利為核心，以法治和民主問責為基礎(chǔ)的現(xiàn)代政治體制。

四、結(jié)語

前述敘任權(quán)斗爭是政教兩個世界的權(quán)力斗爭，其結(jié)果是專制王權(quán)之外還有與其并行不悖的“精神世界”及其權(quán)力體系，而且其又是世俗王權(quán)合法性的主要來源。這里，王權(quán)不可能像中國皇帝那樣擁有至少“理論上”的絕對性。這種限制的來源是政府之外的，而且是實實在在的力量。因此，政府的權(quán)力不能膨脹到“無所不能”的程度，由此才能獲得其存在的價值，至少要得到這一限制“主體”的認可（即為合法性）才能維持其地位，這就根本上限制了成為“非責任政府”的可能性。因此可以認為，統(tǒng)治者（王權(quán)）的權(quán)力受限制（不管來源是教會的還是議會的）是負責制政府的關(guān)鍵。我們很難想象沒有法治或其他合法性來源的負責制政府。因為，在沒有法治的情況下政府權(quán)力不受任何限制，即便這種政府深感對百姓和“社稷”的責任，也是以自己權(quán)力地位為前提考慮所面臨問題（而且只能如此，因為保不住自己的地位在很大程度上意味著沒有守護好“社稷”，而孟子的“民為貴，社稷次之，君為輕”則從來沒有一個皇帝真正追求過，更不必提朱元璋是從《孟子》中把這句至關(guān)重要的話干脆就給刪了?），更沒有現(xiàn)實途徑對其“非責任”行為予以追究。而這里所說的合法性來源是指，可說明某種政府的存在和行為的正當性根據(jù)，而這種正當性根據(jù)必須是以“治于人”者的廣泛共識為基礎(chǔ)，而不是虛無縹緲的“天”當作最后依據(jù)。如果存在著沒有現(xiàn)實政治勢力制約的“獨占”國家權(quán)力的政治勢力，那么在有關(guān)公共事務(wù)或國家的問題上不僅排除其他政治勢力上場的可能性，更有可能產(chǎn)生“非我有誰”的傲慢和無所顧忌并為維持和延續(xù)自己政權(quán)采取不擇手段的專橫，由此將導致以和平方式問政府責任的可能性近乎等于零的狀況。如上所述，無論是敘任權(quán)還是英國的“光榮革命”以及后來的“法國大革命”，都表明向負責制的過渡是以廣大教眾的支撐或?qū)嶋H力量為基礎(chǔ)。看似例外的美國實際上也不例外，因為美國正是根據(jù)廣泛存在著的社會權(quán)力為基礎(chǔ)，并以其時盛興流傳的公民自由與權(quán)利為核心設(shè)計了縱橫兩個方面的分權(quán)為主要內(nèi)容的國家體制?？梢?，迫使政府接受負責制的社會力量的存在，是向負責制政府過渡的一個前提條件。這種力量深藏于神圣不可侵犯的宗教信條或法律條款（或啟蒙時期的“天賦權(quán)利”）中，而在后者基礎(chǔ)上建立起來的就是在“法國大革命”中牢固樹立的“公民國家”?！俺济瘛笔歉綄僬?，又不具有法律賦予的獨立人格，故不可能自主地問政府責任，而公民是自立者和具有被法律賦予的獨立人格，就可以憑借自己的當然之權(quán)利來問政府責任。

當然，只有“公民”及其國家還不夠，尚需建立這種公民權(quán)利得以實現(xiàn)的途徑。這方面，我們有必要認真考慮福山關(guān)于英國負責制政府的如下說明：英國的縣法庭由國王所創(chuàng)建，受由國王任命并對國王負責的治安官統(tǒng)轄。但它又以全體地主（這也是當時英國的“人民”）的廣泛參與為基礎(chǔ)，不受世襲等級和封建地位的限制。治安官反過來又受地方民選督察官的制衡，民選督查官應代表縣民利益的觀念因此而獲得了合法性。既有對國王的向上負責，又有對縣民的向下負責，兩者日益趨于平衡?。雖然因國情不同會有不同的表現(xiàn)形式，而且此三點也不是充分條件，但如果要真正實現(xiàn)責任政府，此三條是必不可少的，即它們是問責制的必要條件。

我們知道，在古代中國“一統(tǒng)天下”的狀態(tài)中，不可能有“上下”兩個負責對象及其現(xiàn)實的相關(guān)機制，相反，只有“下”對“上”的負責體系；體制外的（其他主體如“地主”或民間組織等）任何主體也不可能廣泛參與（包括下級對上一層的和社會對“官方”的，這里并不奢望百姓參與中央核心層及其決策等問題）公共事務(wù)，尤其是百姓只有“喊冤”的份；雖有一些不同官員之間制衡味道的安排（如分割相權(quán)），但我們知道這是為強化皇權(quán)而做出的安排，因此與治安官和督察官的制衡等相比，是有本質(zhì)的區(qū)別。

注釋：

①[英]羅素著：《西方哲學史》（下卷），北京：商務(wù)印書館，1988年，第133頁。

②[英]洛克著：《政府論》（下篇），第82-98頁，北京：商務(wù)印書館，1986年。

③有關(guān)“非責任政府及其實質(zhì)”的內(nèi)容，主要來自筆者的《三三問責制：責任政府的實現(xiàn)途徑》（《學習與探索》2008年第1期），但在此有重要補充和修改。

④[美]詹姆斯·R.湯森、布萊特利·沃馬克著：《中國政治》，南京：江蘇人民出版社，2010年，第26頁。

⑤[美]杜贊奇著：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，2010年，第106頁。

⑥王亞南著：《中國官僚政治研究》，北京：中國社會科學出版社，1981年，第54-56頁、第24頁。

⑦[德]馬克斯·韋伯著：《儒教與道教》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第44頁、第72頁、第181-197頁。

⑧[美]弗朗西斯·福山著：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，桂林：廣西師范大學出版社，2015年，第326頁、第147-148頁。

⑨[美]吉爾本特·羅茲曼主編：《中國的現(xiàn)代化》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第86頁。

⑩[以]S.N.艾森斯塔德著：《大革命與現(xiàn)代文明》，上海：上海人民出版社，2012年，第73-75頁。

?[美]詹姆斯·R.湯森、布萊特利·沃馬克著：《中國政治》，南京：江蘇人民出版社，2010年，第32頁。

?[美]弗朗西斯·福山著：《政治秩序的起源：從前人類的時代到法國大革命》，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，第113頁、第123頁、第284頁。

?以下有關(guān)弗朗西斯·福山觀點，見其著《政治秩序的起源：從前人類的時代到法國大革命》，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，第262-263頁、第274頁、第277-279頁。

?以下關(guān)于君權(quán)與相權(quán)的關(guān)系，見【美】余英時著：《中國思想傳統(tǒng)的現(xiàn)代詮釋》，南京：江蘇人民出版社，2006年，第80-93頁。

?這一點應該理解為正反兩個方面的鏡鑒效應，如《春秋》、《史記》等“史官”的記述及堯舜等賢明君王之楷模和“昏君”、“暴君”等負面形象。所謂“孔子成《春秋》而亂臣賊子懼”，即歷史或后人的評價對皇帝的影響。關(guān)于這一點，孟子說得更清楚：“世衰道微，邪說暴行有作，臣弒其君者有之?？鬃討?，作春秋”（《孟子·滕文公下》）。

?[美]余英時著：《中國思想傳統(tǒng)的現(xiàn)代詮釋》，南京：江蘇人民出版社，2006年，第86頁。

?[美]陸威儀著：《哈佛中國史：秦與漢》，北京：中信出版社，2016年，第3頁。

?所謂“易姓”革命屬于一種政治勢力征服原有政權(quán)，但也有一些在宮廷政變或禁軍反戈的基礎(chǔ)上建立自家政權(quán)的。從這里所講的政權(quán)性質(zhì)的角度上看，政權(quán)交替的這幾種模式間的這些差異倒可以予以忽略。

?劉澤華著：《洗耳齋文稿》，北京：中華書局，2003年，第28-29頁。

?轉(zhuǎn)引自[美]肯尼斯·阿羅著：《組織的極限》，北京：華夏出版社，2006年，第77頁。

?[以]S.N.艾森斯塔德著：《大革命與現(xiàn)代文明》，上海：上海人民出版社，2012年，第74-75頁。

?[美]肯尼斯·阿羅著：《組織的極限》，北京：華夏出版社，2006年，第78頁。

?錢乘旦：《世界近現(xiàn)代史的主線是現(xiàn)代化》，《歷史教學》，2001年第2期。

?[英]安東尼·吉登斯著：《民族-國家與暴力》，第4頁，第145頁，第213頁，北京：三聯(lián)書店，1998年。還需要附帶說明，吉登斯所認為的民族同我們通常理解的民族概念有很大差別。他在該書的第141-144頁中說，“民族”是指，居于擁有明確邊界的領(lǐng)土上的集體，此集體隸屬于統(tǒng)一的行政機構(gòu)，其反思監(jiān)控的源泉既有國內(nèi)的國家機構(gòu)又有國外的國家機構(gòu)。而他將“民族主義”這個詞看成是心理學的現(xiàn)象，即個人在心理上從屬于那些強調(diào)政治秩序中人們的共同性的符號和信仰。由此看來，他的“民族主義”概念更接近于我們所理解的“民族”概念。吉登斯關(guān)于“民族國家”和“民族主義”的概念界定，還可以參見[英]安東尼·吉登斯著：《批判的社會學導論》，第118頁，上海：上海譯文出版社，2007年。在吉登斯看來，“民族”是當國家對其主權(quán)范圍內(nèi)的領(lǐng)土實施統(tǒng)一的行政控制時，才得以存在。吉登斯的這種認識可能是由于從歐洲“民族國家”出發(fā)而產(chǎn)生的。在此我們不必深入討論民族的概念，但必須指出，吉登斯的這種認識有一個明顯的缺陷，即它難以回答如下問題：以色列人（即建立以色列國家之前散居在歐洲的一群人）是否排除在了“民族”范圍之外，那么這一人群又應該稱為什么呢？

?[英]羅素著：《西方哲學史》（下卷），第3頁，北京：商務(wù)印書館，1988年。羅素在同一本書寫了一段有趣的觀點（第287頁）：在羅馬帝國，皇帝被神圣化了，國家因此也獲得了神圣性質(zhì)；但是中世紀的哲學家除少數(shù)而外全是教士，所以把教會擺在國家上面。但自近代以來，頌揚國家是從宗教改革開始的。由此我們既可以看出所謂“民族國家”的歐洲性，也可以理解國家性質(zhì)的時代性。

?[美]漢娜·阿倫特著：《責任與判斷》，第163頁，上海：上海人民出版社，2011年。還有，杜贊奇認為，“現(xiàn)代民族國家的領(lǐng)土性的主權(quán)形式是由全球性的民族國家體系及其話語所塑造的”。見[美]杜贊奇著：《從民族國家拯救歷史：民族主義話語與中國現(xiàn)代史研究》，第81頁，南京：江蘇人民出版社，2009年。雖然有很多進一步討論的余地，但僅在主權(quán)國家體系的意義上，應該將這里的“民族國家”理解為現(xiàn)代國家體系的范疇之內(nèi)（即前者是后者的雛形的意義上）。因為，現(xiàn)代的主權(quán)國家體系雖然是民族國家的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，但兩者之間存在著一定的距離。

?[美]漢娜·鄂蘭（即阿倫特的不同譯名）著：《極權(quán)主義的起源》，臺北：時報出版，1995年，第55-56頁。

?關(guān)于戰(zhàn)爭與民族國家（尤其是歐洲的民族國家）之間關(guān)系的了解，可以通過查爾斯·蒂利的《發(fā)動戰(zhàn)爭與締造國家類似于有組織的犯罪》（[美]彼得·埃文斯、迪特里?！斒┻~耶、西達·斯考克波著：《找回國家》第五章，北京：三聯(lián)書店，2009年）來加以深化。

?有關(guān)這一時期敘任權(quán)斗爭的內(nèi)容，見【美】弗朗西斯·福山著：《政治秩序的起源：從前人類的時代到法國大革命》，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，第239-242頁。

?[美]弗朗西斯·福山著：《政治秩序的起源：從前人類的時代到法國大革命》，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，第237頁。

?[英]安東尼·吉登斯著：《民族-國家與暴力》，北京：三聯(lián)書店，1998年，第119頁。

?[英]安東尼·吉登斯著：《民族-國家與暴力》，北京：三聯(lián)書店，1998年，第4-5頁、第122頁。

?朱元璋到了孔廟見到孟子像，就要拆掉，因為孟子說“君為輕”。在朱元璋時代，《孟子》被刪改有近百條之多。[美]余英時著：《中國思想傳統(tǒng)的現(xiàn)代詮釋》，南京：江蘇人民出版社，2006年，第104頁。

?[美]弗朗西斯·福山著：《政治秩序的起源：從前人類的時代到法國大革命》，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，第367頁。

Irresponsible Government and the Precondition of its Transition to Responsible Government

Kim Dongri

Irresponsible government is in contrast to responsible government.It is lack of social entity which can supervise the accountability of the government.To be more specific,the government is supervised by itself other than external agencies.This is also the primary characteristic of irresponsible government.In reality,two supervised subjects-higher government and the people,external participation of the bureaucratic system,counterbalance between different types of bureaucrats are the pre-requisitions of responsible government.Historical experience from UK,USA and France indicates social force which can make government take responsibility is the precondition of its transition to responsible government.

Irresponsible Government;Responsible Government;Source of Legitimacy

一、導言

眾所周知，現(xiàn)代國家意義上的責任政府是從英國開始的。羅素認為，洛克是最溫和又最成功的英國“光榮革命”的倡導者①。因此，這里主要根據(jù)洛克的觀點來說明現(xiàn)代責任政府原型的英國負責制。在洛克看來，國家有立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、對外權(quán)。其中，立法權(quán)當然是最高權(quán)力，其余一切權(quán)力都是而且必須處于從屬地位。但是，立法機關(guān)是由公眾選舉和委派的，立法機關(guān)及其任何部分都是由人民選出的代表組成。如果人民發(fā)現(xiàn)立法行為與他們的委托相抵觸，人民享有最高的權(quán)力來罷免或更換立法機關(guān)，因此人民始終保留著最高權(quán)力②。從負責制的角度上看，除立法機關(guān)以外的任何國家權(quán)力和機關(guān)都向立法機關(guān)負責，而立法機關(guān)最終向人民負責。后來英國的負責制定型為，通過選舉產(chǎn)生議會下議院，由在下議院中占多數(shù)的政黨組成內(nèi)閣即政府，政府對議會負責；而在美國，實行的是總統(tǒng)制，因此公民分別選出國會議員和總統(tǒng)，但均對選民（即被法律賦予“天賦人權(quán)”的自由和權(quán)利的公民）負責。實際上，當今世界上絕大部分國家基本采取以上兩種形制，當然在是否將其核心內(nèi)容落到實處上有很大區(qū)別，以至于有些國家接近非責任政府，而有些國家接近較為典型的責任政府。導致這種差異*本文系教育部項目“地方政府責任與問責制研究：組織和政策過程視角”（13YTA810005）的階段性成果

2017-3-5

金東日 男（1959-）南開大學周恩來政府管理學院教授 博士生導師的主要原因，就在于問責制的不同，而問責制的不同則根源于關(guān)于國家政府的定性或根本理念。

（責任編輯 方卿）

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