董曉云

（江蘇財(cái)會(huì)職業(yè)學(xué)院公共管理系 江蘇 連云港 222003）

蘇北城鎮(zhèn)化的路徑研究
——基于結(jié)構(gòu)功能理論的分析視角

董曉云

（江蘇財(cái)會(huì)職業(yè)學(xué)院公共管理系 江蘇 連云港 222003）

蘇北城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)江蘇整體進(jìn)入小康社會(huì)的重要舉措?；诮Y(jié)構(gòu)功能理論視角，探討蘇北城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，從經(jīng)濟(jì)、政治、制度和價(jià)值四個(gè)層面尋求蘇北城鎮(zhèn)化過(guò)程中的“空間城鎮(zhèn)化”和“人的城鎮(zhèn)化”協(xié)同發(fā)展路徑，即通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高居民的生活水平；通過(guò)政策扶持保障居民的福利需求；通過(guò)制度改革進(jìn)一步維護(hù)居民的合法權(quán)益；通過(guò)農(nóng)民市民化提高進(jìn)城農(nóng)民的城市歸屬感。

蘇北城鎮(zhèn)化 適應(yīng)功能 目標(biāo)獲取功能 整合功能 模式維護(hù)功能

2013年12月12日至13日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京召開。會(huì)議把“以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”作為首要任務(wù)。蘇北在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)嚴(yán)格貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，轉(zhuǎn)變思路，有的放矢，尋找新的突破口，集中精力，對(duì)重點(diǎn)城鎮(zhèn)進(jìn)行集中開發(fā)建設(shè)。

一、蘇北城鎮(zhèn)化研究的理論基礎(chǔ)

美國(guó)社會(huì)學(xué)家塔爾科特·帕森斯作為功能學(xué)派的創(chuàng)始人，他終其一生都在努力創(chuàng)建一種所謂的“巨型理論”，試圖運(yùn)用這種宏觀理論來(lái)解釋所有社會(huì)現(xiàn)象，并構(gòu)建一種整合型社會(huì)，規(guī)避社會(huì)沖突。在帕森斯的功能理論中，他提出整合社會(huì)需要四種功能，即適應(yīng)（A）、目標(biāo)獲?。℅）、整合（I）、模式維持（L）?！斑m應(yīng)”指合理分配各種資源以適應(yīng)環(huán)境，以經(jīng)濟(jì)及其功能為中心；“目標(biāo)獲取”指將目標(biāo)進(jìn)行細(xì)分，并運(yùn)用所擁有資源逐步實(shí)現(xiàn)各個(gè)目標(biāo)，以政治及其功能為中心；“整合”指協(xié)調(diào)社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)部門，達(dá)到協(xié)調(diào)一致的總體目標(biāo)，以制度及規(guī)范為中心；“模式維持”指維持系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致，以價(jià)值為中心。

實(shí)現(xiàn)蘇北城鎮(zhèn)化是我國(guó)全面城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然趨勢(shì)，也是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。因此，需要綜合考慮蘇北地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，合理利用資源以順利實(shí)現(xiàn)蘇北城鎮(zhèn)化。借鑒蘇南以及其他發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗(yàn)，蘇北城鎮(zhèn)化過(guò)程中要處理好空間城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，即在空間轉(zhuǎn)型過(guò)程中也面臨著提升農(nóng)民市民化的困境。在當(dāng)前一帶一路時(shí)代背景下，蘇北地區(qū)需結(jié)合自身區(qū)域、人文資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)蘇北區(qū)域整合、均衡的發(fā)展目標(biāo)。只有農(nóng)民市民化才能保證蘇北城鎮(zhèn)化模式得以可持續(xù)的維護(hù)，即實(shí)現(xiàn)文化自覺(jué)。著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通曾說(shuō)：“文化自覺(jué)是一個(gè)艱巨的過(guò)程，只有在認(rèn)識(shí)自己的文化，理解并接觸到多種文化的基礎(chǔ)上，才有條件在這個(gè)正在形成的多元文化的世界里確立自己的位置，然后經(jīng)過(guò)自主的適應(yīng)，和其他文化一起，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同建立一個(gè)有共同認(rèn)可的基本秩序和一套多種文化都能和平共處、各抒所長(zhǎng)、連手發(fā)展的共處原則。”因此，蘇北城鎮(zhèn)化要達(dá)到一種：“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”的戰(zhàn)略目標(biāo)，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就是合理解決空間城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題。

二、蘇北城鎮(zhèn)化過(guò)程中的功能失調(diào)

（一）過(guò)于追求空間城鎮(zhèn)化，忽略人的城鎮(zhèn)化

“空間城鎮(zhèn)化”指城鎮(zhèn)化的工作重心聚焦于經(jīng)營(yíng)土地和開發(fā)房地產(chǎn)，使得土地開發(fā)粗放低效。蘇北地區(qū)過(guò)于注重“空間城鎮(zhèn)化”，從而導(dǎo)致蘇北城鎮(zhèn)化的片面發(fā)展，農(nóng)民市民化即人的城鎮(zhèn)化難以實(shí)現(xiàn)。

由于土地安置政策而被迫城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，生活方式難以融入城鎮(zhèn)，又由于空間城鎮(zhèn)化的發(fā)展并沒(méi)有帶來(lái)相應(yīng)政策制度的改革，使得入城農(nóng)民不能及時(shí)享有城市居民同樣的公共服務(wù)。這種城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期存在，使得人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程難以同空間城鎮(zhèn)化同步，農(nóng)民的城鎮(zhèn)歸屬感不高。

（二）土地流失導(dǎo)致農(nóng)民被迫外出打工

以連云港為例，連云港市凈流入人口規(guī)模由2006年的11.12萬(wàn)減少到2013年的7.05萬(wàn)，累計(jì)人口凈流出規(guī)模則從2006年的28.90萬(wàn)增加到2013年的77.35萬(wàn)。[1]在蘇北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，部分農(nóng)民失去土地，又無(wú)法在本地找到合適工作，導(dǎo)致他們被迫外出打工，從而出現(xiàn)所謂的“空城”。

清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)李強(qiáng)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的核心在于人的城鎮(zhèn)化。而農(nóng)民外出打工，并長(zhǎng)期居住在外市，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，導(dǎo)致這部分農(nóng)民不愿回家，這實(shí)際上也是空間城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化的分離。十八屆三中全會(huì)提出“新型城鎮(zhèn)化”，“就是要以人為核心，以質(zhì)量為關(guān)鍵，以改革為動(dòng)力，使城鎮(zhèn)真正成為人們的安居之處、樂(lè)業(yè)之地”。蘇北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需解決如何吸引農(nóng)民回城就業(yè)問(wèn)題。

（三）缺乏產(chǎn)業(yè)支撐導(dǎo)致資源浪費(fèi)

江蘇省先后出臺(tái)《蘇北地區(qū)工業(yè)發(fā)展綱要》（2008-2012）、第二個(gè)《蘇北地區(qū)工業(yè)發(fā)展綱要》（2013-2017）、《關(guān)于加快推動(dòng)科技資源向蘇北集聚的意見》、《加快蘇北振興推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的若干政策意見》等若干文件，有效緩解地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，結(jié)構(gòu)不合理、高新技術(shù)企業(yè)較少、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問(wèn)題。與蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)比較，蘇北地區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐力量仍較薄弱，必然導(dǎo)致勞動(dòng)力吸納能力較弱，失地農(nóng)民仍然難以就業(yè)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，進(jìn)一步阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、蘇北城鎮(zhèn)化的功能一體化分析

（一）蘇北城鎮(zhèn)化的適應(yīng)功能

1.構(gòu)建徐州都市圈

徐州都市圈是江蘇三大都市圈之一，而徐州憑借其所處重要地理位置和綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，成為徐州都市圈的中心城市。因此，蘇北城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要積極接收徐州的城市輻射作用。

構(gòu)建徐州都市圈，有利于蘇北城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間聯(lián)動(dòng)和產(chǎn)城融合發(fā)展。同時(shí)，充分發(fā)揮徐州交通樞紐、物流、金融等方面功能，形成統(tǒng)一市場(chǎng)體系，避免城鎮(zhèn)化過(guò)程中的惡性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促使新型城鎮(zhèn)化集約高效發(fā)展。利用徐州對(duì)蘇北地區(qū)的“外在帶動(dòng)力”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐力量

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡是蘇北地區(qū)長(zhǎng)期面臨的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也較蘇南地區(qū)落后。一方面，失地農(nóng)民就業(yè)需求無(wú)法滿足；另一方面，蘇北地區(qū)居民生活水平較蘇南地區(qū)差距較大，失地農(nóng)民更愿意背井離鄉(xiāng)，外出打工。

（二）蘇北城鎮(zhèn)化的目標(biāo)獲取功能

1.合理規(guī)劃，分級(jí)分類發(fā)展

科學(xué)規(guī)劃是城鎮(zhèn)化良性發(fā)展的保障力量。合理規(guī)劃蘇北地區(qū)特色新型城鎮(zhèn)化的評(píng)價(jià)體系，避免因盲目照抄其他地區(qū)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)而出現(xiàn)“空間城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

立足于蘇北地區(qū)現(xiàn)狀，制定和完善該地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)完善鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。在蘇北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需要運(yùn)用個(gè)別化視角，重點(diǎn)培育縣域經(jīng)濟(jì)，優(yōu)先扶持重點(diǎn)城鎮(zhèn)發(fā)展。

2.提高居民社會(huì)管理的參與能力

城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，在蘇北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，離不開居民的積極參與。為實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”目標(biāo)，提高農(nóng)村居民的城市歸屬感，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的城市融入，應(yīng)提高居民積極參與城市社會(huì)管理意識(shí)和能力。一方面，以社區(qū)為單位，以網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒介，運(yùn)用社區(qū)宣傳或教育等方式，讓農(nóng)村居民意識(shí)自身的主人公身份，并參與社會(huì)管理。另一方面，政府部門應(yīng)通過(guò)多種渠道征求民意，及時(shí)掌握居民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)需求，尤其是在公共服務(wù)設(shè)施、城市融入等方面的需求。

（三）蘇北城鎮(zhèn)化的整合功能

1.推動(dòng)制度改革

一是，改革戶籍制度。由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的限制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展落差較大，戶籍制度是城市居民的制度保障，而農(nóng)村居民卻難以享受同等福利待遇，因而，在蘇北城鎮(zhèn)化過(guò)程中，應(yīng)積極改革戶籍制度，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化。

二是，改革土地制度。土地制度作為我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)積極進(jìn)行土地制度改革，特別是針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征用、補(bǔ)償?shù)确矫?，合理滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地需求，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.提高公共服務(wù)水平

失地農(nóng)民進(jìn)城之后，需要同城市居民享有平等的社會(huì)發(fā)展成果。因而，在加大公共服務(wù)水平的投入同時(shí)，要有針對(duì)性的加大對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的服務(wù)投入，如教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)。完善的公共服務(wù)增強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民留在所在城市的意愿，促進(jìn)農(nóng)村居民城市融入，順利實(shí)現(xiàn)“空間城鎮(zhèn)化”和“人的城鎮(zhèn)化”協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)蘇北地區(qū)的整合均衡發(fā)展。

（四）蘇北城鎮(zhèn)化的模式維護(hù)功能

帕森斯在討論人格系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)保持一致性時(shí)使用了“內(nèi)化”一詞，即公民將社會(huì)的制度規(guī)范自覺(jué)地變?yōu)樾袨榈囊徊糠帧Ｔ谔K北城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了居民的生活水平；政策扶持保障了居民的福利需求；制度改革進(jìn)一步維護(hù)了居民的合法權(quán)益。城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級(jí)階段是“人的城鎮(zhèn)化”，即要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、生活方式等方面與城市居民保持一致，進(jìn)城農(nóng)民的城市歸屬感增強(qiáng)并自覺(jué)遵守相應(yīng)制度規(guī)范。

一是，建立和完善家庭、學(xué)校和社會(huì)相融合的系統(tǒng)教育體制。如免費(fèi)為進(jìn)城農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)、進(jìn)行公民教育等。二是，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，“堅(jiān)持以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化，走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮”的新型工業(yè)化道路；在政治方面，以社區(qū)為單位，通過(guò)宣傳教育等方式提高居民的公民意識(shí)，增強(qiáng)積極參與社會(huì)管理的能力。

蘇北城鎮(zhèn)化的過(guò)程需要實(shí)現(xiàn)AGIL功能一體化的目標(biāo)?！翱臻g城鎮(zhèn)化”和“人的城鎮(zhèn)化”協(xié)同發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，是社會(huì)整合均衡發(fā)展的保證。

［1］陳雯.立足蘇北人口實(shí)際 確定新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)［J］.江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2015（1）：4-5.

［2］張潔.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問(wèn)題與對(duì)策研究［J］.產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2015（24）：23-26.

［3］沈正平.打造淮海城市群 優(yōu)化區(qū)域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局［J］.江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2015（1）：9.

［4］陳學(xué)法.蘇北城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展：政策路徑與創(chuàng)新［J］.江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（2）：114-115.

［5］張可元，沈正平，歐向軍.蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化歷程、問(wèn)題及對(duì)策研究［J］.江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2014（4）：17-21.

［6］胡小武，趙紅月.新型城鎮(zhèn)化中人的現(xiàn)代化發(fā)展批判——以江蘇淮安為例［J］.中國(guó)名城，2014（4）：28-32.

［7］宋林飛.西方社會(huì)學(xué)理論［M］.南京大學(xué)出版社，103-110

［8］費(fèi)宗惠，張榮華.費(fèi)孝通論文化自覺(jué)［M］.內(nèi)蒙古人民出版社.

F292

A

1007-9106（2017）07-0067-03

* 本文獲江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)界第九屆學(xué)術(shù)大會(huì)優(yōu)秀論文三等獎(jiǎng)，獲獎(jiǎng)編號(hào)：JSSKL2015 SBO58。

董曉云（1985—），女，江蘇財(cái)會(huì)職業(yè)學(xué)院講師，研究方向?yàn)閼?yīng)用社會(huì)學(xué)方向。