連怡婷

(內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)內(nèi)蒙古商貿(mào)職業(yè)學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010080)

政策工具視角下我國草原碳匯政策研究

連怡婷

(內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)內(nèi)蒙古商貿(mào)職業(yè)學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010080)

草原、森林、海洋是地球上的三大碳匯。相對(duì)森林而言，草原的碳匯功能一直沒有受到重視，但其固碳能力不容忽視。本文基于政策工具視角，首先對(duì)我國近年來出臺(tái)的草原碳匯相關(guān)政策進(jìn)行梳理和分析，并采用政策文本分析法對(duì)我國中央政府頒布的有關(guān)草原碳匯政策所采用的政策工具進(jìn)行計(jì)量和分析。從基本政策工具和碳匯產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力兩個(gè)維度對(duì)我國草原碳匯政策存在的問題進(jìn)行了深入剖析，并對(duì)未來相關(guān)政策制定和應(yīng)用提出了科學(xué)合理、符合實(shí)際的政策建議，以期為我國草原碳匯政策發(fā)展提供借鑒。

草原碳匯；公共政策；政策工具；頻數(shù)分析

1 引言

政策工具是政府治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要手段和有效途徑，是政策目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果之間的橋梁和紐帶，科學(xué)、合理地制定低碳政策工具，對(duì)于我國草原碳匯發(fā)展具有非常重要的意義。政策工具是指被為實(shí)現(xiàn)一定政策目標(biāo)的各種措施、策略、方法、技術(shù)、機(jī)制、行動(dòng)、作為以及人力、資金、設(shè)備、資源等手段?！?〕政策本身也是政策工具，所以對(duì)于政策工具的研究從某種意義上講也是對(duì)政策內(nèi)容的研究。草原碳匯公共政策是政府有關(guān)部門為規(guī)范、引導(dǎo)草原碳匯活動(dòng)，推進(jìn)草原碳匯發(fā)展，協(xié)調(diào)草原碳匯活動(dòng)中產(chǎn)生的各種關(guān)系而制定的一系列政策的總稱。

本文按照文本分析法的研究步驟，首先選取我國中央政府草原碳匯相關(guān)政策文本作為內(nèi)容分析樣本；其次，根據(jù)政策工具理論制定分析框架，設(shè)計(jì)基本分析維度體系，然后對(duì)基本政策維度的每個(gè)要素進(jìn)行政策文本中的政策工具內(nèi)容的系統(tǒng)分析；再次，將符合框架的草原碳匯相關(guān)政策歸入二維分析框架進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)；最后，根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析現(xiàn)有草原碳匯政策體系是否合理，并以此為依據(jù)為未來草原碳匯政策的優(yōu)化和改善提供有效的政策建議。

2 草原碳匯政策文本樣本選擇

本文以2006-2016年草原碳匯相關(guān)政策文本進(jìn)行分析，鑒于草原具有很強(qiáng)的地域特點(diǎn)，所以本研究將對(duì)2006年至今我國所有涉及碳匯的政策進(jìn)行文本分析。

在政策文本的選取上遵循了以下步驟：首先，明確我國草原碳匯管理的行政部門，從而獲得樣本數(shù)據(jù)的來源渠道。我國管理草原碳匯的部門主要有發(fā)改委、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部以及一些相關(guān)部委，本文不再將“相關(guān)部委”納入研究。此外,考慮到草原碳匯剛剛興起，相關(guān)的政策文本多見于發(fā)改委和環(huán)保部，因此，本研究將發(fā)改委和環(huán)保部作為文本信息的重要來源渠道。其次，鑒于當(dāng)前我國政府電子政務(wù)化的發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)研究的相關(guān)政策通過主管部門官網(wǎng)以及百度、中國知網(wǎng)等搜索引擎獲取所需政策數(shù)據(jù)。第三，確定檢索關(guān)鍵詞。對(duì)“草原碳匯”、“碳匯”、“低碳”、“草原環(huán)境”、“草原保護(hù)”以及“建議”、“意見”、“條例”、“辦法”、“細(xì)則”、“規(guī)定”、“決定”、“公告”、“通知”進(jìn)行檢索，為避免政策遺漏，對(duì)已匯總的政策文本進(jìn)行反復(fù)核查。

本文按照政策文本分析法的研究步驟，首先對(duì)草原碳匯相關(guān)政策文本進(jìn)行數(shù)據(jù)分析的樣本選擇。所選擇的草原碳匯相關(guān)文本均來源于近十年由國務(wù)院相關(guān)部委及其直屬機(jī)構(gòu)公開頒布的關(guān)于碳匯發(fā)展及草原生態(tài)治理的法律法規(guī)、規(guī)劃、通知、公告、意見、辦法等體現(xiàn)政府政策目的的文件。鑒于“草原碳匯”作為一個(gè)新興項(xiàng)目，專門性政策文本有限，本文將鎖定“碳匯”、“低碳”、“草原生態(tài)保護(hù)”、“草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)”為關(guān)鍵詞，擴(kuò)大檢索范圍。為了對(duì)現(xiàn)行政策現(xiàn)狀進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的把握，本文梳理了2006-2016年相關(guān)政策情況，首先對(duì)2004年至今我國草原碳匯相關(guān)政策進(jìn)行檢索，檢索結(jié)果顯示2004-2009相關(guān)政策為零，其次檢索到2010年至今草原碳匯我國相關(guān)政策30項(xiàng)，如表(1)所示，本文共匯總了30部我國有關(guān)草原碳匯的政策文本樣本，具體政策文本的內(nèi)容分析過程如下。

表1 2010年以來我國草原碳匯相關(guān)政策索引表

3 政策分析框架構(gòu)建

本文把政策結(jié)構(gòu)性作為基本立論基礎(chǔ)是本文對(duì)于政策工具分析的基本思路，政策是由一系列基本單元工具合理組織、協(xié)調(diào)、搭配而構(gòu)建的，為了突出政策的結(jié)構(gòu)性特征，并由此來評(píng)判政策的可操作性，同時(shí)還可以體現(xiàn)政策決策層的公共政策價(jià)值和政策實(shí)施理念?！?〕

本文根據(jù)Rothwell和Zegveld的觀點(diǎn)，將基本政策工具分為環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具，如圖(1)所示。

3.1 X維度：基本政策工具維度

環(huán)境型政策工具。包括政府通過一系列的政策進(jìn)行調(diào)控，如目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、法規(guī)管制、監(jiān)督檢查、制定與完善相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、制定與完善相應(yīng)政策，為草原碳匯提供有力的政策環(huán)境和發(fā)展空間，同時(shí)可以促進(jìn)碳匯產(chǎn)品的研究與開發(fā)。環(huán)境型政策工具包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制與知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面。

供給型政策工具是指政府給予的資金、技術(shù)、人才、信息等相關(guān)要素的供給。其目的是體現(xiàn)國家出臺(tái)的碳匯相關(guān)政策對(duì)于草原碳匯的推動(dòng)力。供給型政策工具主要包括草原碳匯資金投入、人才培養(yǎng)、科技與信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等方面。

需求型政策工具是指政府主要通過采取公共技術(shù)采購、貿(mào)易管制、外包和海外機(jī)構(gòu)管理等相應(yīng)措施，削弱市場(chǎng)的不確定性，同時(shí)積極開展對(duì)碳匯技術(shù)的研發(fā)和新產(chǎn)品開發(fā)，從而帶動(dòng)相關(guān)碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其目的是體現(xiàn)國家層面碳匯相關(guān)政策對(duì)于草原碳匯的拉動(dòng)力。

圖1 草原碳匯相關(guān)政策的基本政策工具

3.2 Y維度：產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力維度

基本政策工具維度劃分主要是從政府角度研究我國草原碳匯政策對(duì)草原碳匯發(fā)展的影響，草原碳匯及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，其內(nèi)在組織、運(yùn)行規(guī)律及生產(chǎn)活動(dòng)也必須加以考慮，這種內(nèi)在的組織活動(dòng)和運(yùn)行規(guī)律主要體現(xiàn)在草原碳匯及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)自身競(jìng)爭(zhēng)力上。要想在碳匯市場(chǎng)上獲得更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，除由外部碳匯政策的支持與引導(dǎo)外，內(nèi)部系統(tǒng)自我生存、自我繁衍能力的不斷提高也是獲得持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力的重要方面。草原碳匯及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力主要體現(xiàn)在資源要素配置能力、組織生產(chǎn)能力和碳匯技術(shù)創(chuàng)新能力三個(gè)方面。本文將草原碳匯競(jìng)爭(zhēng)力要素歸納為碳匯生產(chǎn)、碳匯研發(fā)和投資力度，并以此來構(gòu)架我國草原碳匯相關(guān)政策分析框架的Y維度。

3.3 碳匯政策二維分析構(gòu)架

如圖(2)所示，本文通過對(duì)基本政策工具和草原碳匯競(jìng)爭(zhēng)力兩個(gè)維度劃分的，最終構(gòu)建了草原碳匯相關(guān)政策的政策工具二維分析框架圖。

圖2 草原碳匯相關(guān)政策的政策工具二維分析框架圖

基于政策工具的我國的草原碳匯相關(guān)政策文本內(nèi)容分析如下：

4 頻數(shù)統(tǒng)計(jì)與維度分析

首先，對(duì)草原碳匯政策文本在基本政策工具維度下的進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析，如表(2)所示，環(huán)境型政策工具占基本政策工具總體數(shù)量的36.67%，供給型政策工具約占63.33%，需求型政策工具僅占10%。對(duì)具體政策工具深入分析發(fā)現(xiàn)，如圖(3)所示，在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃在環(huán)境型政策工具中約占81.82%，金融支持和稅收優(yōu)惠僅占9.09%，目標(biāo)規(guī)劃工具利用相對(duì)較多，這些政策工具為我國相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展起到了方向指引和目標(biāo)設(shè)立的作用，但是缺乏具體實(shí)施細(xì)則，可操作性不強(qiáng)。這說明我國已經(jīng)對(duì)草原碳匯總體目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，支持和鼓勵(lì)性政策還未大量配套，也并未出臺(tái)相關(guān)的法律、法規(guī)類政策措施，由此給相關(guān)職能部門帶來監(jiān)管困難。

圖3 相關(guān)政策工具使用百分比

供給型政策工具對(duì)于草原碳匯的發(fā)展起重要的推動(dòng)作用。在供給型政策工具中，科技信息支持(23.33%)和公共服務(wù)(20%)顯著凸顯，資金投入(3.33%)和基礎(chǔ)設(shè)施(6.67%)建設(shè)較為薄弱，這說明國家非常重視草原碳匯及其相關(guān)領(lǐng)域的開發(fā)利用，并且對(duì)于草原碳匯的科技信息支持力度很大，在逐步加大資金投入同時(shí)進(jìn)行配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在需求型政策工具中，政策工具應(yīng)用相對(duì)較少，需求型政策工具對(duì)于草原碳匯的發(fā)展起拉動(dòng)作用。只有公共技術(shù)采購占10%，其他政策工具并未涉及，由此可見，需求型政策工具應(yīng)用頻度較低，這也為后續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策預(yù)留了空間。

碳匯生產(chǎn)技術(shù)開發(fā)投資力度000269110000007000000030001000000000000資金投入科技信息支持人才培養(yǎng)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)目標(biāo)規(guī)劃金融支持稅收優(yōu)惠法規(guī)管制公共技術(shù)采購?fù)獍?wù)貿(mào)易管制海外機(jī)構(gòu)管理

另外，在基本政策工具維度分析的基礎(chǔ)上，引入產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力維度影響因素，得到草原碳匯政策工具在相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力上的數(shù)據(jù)分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果。如圖(4)所示，通過我國30部草原碳匯相關(guān)政策文本樣本對(duì)我國碳匯產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，碳匯生產(chǎn)所占比例為63.33%，由此說明我國非常重視草原碳匯發(fā)展。投資力度與技術(shù)研發(fā)所占比例分別為33.33%和3.33%，表明我國在不斷加大對(duì)于草原碳匯新技術(shù)的開發(fā)力度，只有廣泛采用新技術(shù)才能推進(jìn)我國草原碳匯及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力維度來看，相關(guān)配套政策制定尚不完善。目前，我國草原碳匯并未真正開展起來，草原碳匯政策實(shí)行方法仍以節(jié)能減排為主，且大部分都單純依靠政府行政力量推行，缺乏公眾、企業(yè)和社會(huì)環(huán)保組織參與。缺乏相應(yīng)的配套激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)忽視了市場(chǎng)作用。在碳匯生產(chǎn)中占據(jù)絕大比例的是目標(biāo)規(guī)劃項(xiàng)，公共服務(wù)6項(xiàng)，基礎(chǔ)設(shè)施只有2項(xiàng)，這表明我國在引導(dǎo)草原碳匯發(fā)展、研發(fā)碳匯技術(shù)方面目前還停留在制定政策、法規(guī)和規(guī)劃層面，尚缺乏具體可操作的激勵(lì)性、保障性、針對(duì)性政策工具。

5 政策建議

5.1 調(diào)整環(huán)境型政策工具使用頻率，實(shí)現(xiàn)政策的可操作性

草原碳匯政策制定中適度降低環(huán)境型政策工具的使用頻率，落實(shí)和監(jiān)督已出臺(tái)的目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠等政策工具的運(yùn)用，建立配套的實(shí)施細(xì)則與指導(dǎo)意見，健全相應(yīng)的配套法律法規(guī)管制規(guī)定，從而提高政策的適用性和可操作性。

5.2 重視使用供給型和需求型政策工具

重視供給型和需求型政策工具對(duì)草原碳匯發(fā)展的推動(dòng)和拉動(dòng)作用，在政策制定過程中增加供給與需求兩類政策工具的使用頻率。在供給型政策工具的運(yùn)用中，要加強(qiáng)重視對(duì)科技信息支持、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策，政府科學(xué)決策以信息為依據(jù)，信息化與科技化二者的結(jié)合是未來的發(fā)展趨勢(shì)。同時(shí)加大對(duì)碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資力度，建立草原碳匯數(shù)據(jù)庫、信息管理系統(tǒng)、信息披露制度以及相關(guān)測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，為草原碳匯發(fā)展提供資金、信息和技術(shù)基礎(chǔ)。在需求型政策工具運(yùn)用中，要加強(qiáng)外包等政策工具的運(yùn)用，政府可減輕在財(cái)政、技術(shù)、人員等方面壓力，為我國草原碳匯提供廣闊的市場(chǎng)發(fā)展空間，使我國草原碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具市場(chǎng)化、更具競(jìng)爭(zhēng)力。

5.3 制定科學(xué)的草原碳匯科技發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)展政策

草原碳匯技術(shù)是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心。目前我國碳匯技術(shù)和碳匯科技創(chuàng)新能力不足，同時(shí)也缺乏科學(xué)、合理的政策保障。政府應(yīng)盡快制定出臺(tái)科學(xué)有效的草原碳匯科技與草原碳匯市場(chǎng)發(fā)展戰(zhàn)略相配套政策措施。在政策制定時(shí)，對(duì)于不同地區(qū)政府及相關(guān)行政主管部門要區(qū)分指導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同發(fā)展，建立草原碳匯政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與政策實(shí)施績(jī)效考核體系，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行情況的評(píng)估和監(jiān)督，保證草原碳匯公共政策的執(zhí)行效果，為政策制定提供科學(xué)的引導(dǎo)和借鑒。

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S812

A

2095—5952(2017)01—0013—05

2017-01-18

連怡婷(1983-)，女，蒙古族，碩士研究生，講師，研究方向生態(tài)經(jīng)濟(jì)與行政管理。