羅平

城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設背景下，一方面推動和加速農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉；另一方面，因利益主體利益最大化的追求，“非糧化”問題開始出現(xiàn)，嚴重影響著我國糧食安全?，F(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要是我國土地制度、政策內(nèi)在缺陷帶來的必然風險。因此，本文在清晰界定我國糧食安全內(nèi)涵基礎上，分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉給糧食安全帶來的危害，并提出相應對策。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉糧食安全

一、土地承包經(jīng)營權流轉背景下對糧食安全的正確認識

國家糧食安全是國家長遠戰(zhàn)略規(guī)劃中的重大命題，是社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和民族復興的基礎要素。什么是國家糧食安全，如何度量和界定安全邊界，這絕不僅僅是一個技術問題。從理論角度分析，國家糧食安全在先行階段僅僅是一個假設性問題，因為當前我國完全具備糧食自給的能力，但若是從長遠看，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對耕地的占用、土地流轉中土地用途的轉變以及人口的增長都將對我國糧食安全帶來威脅，因此糧食安全問題就必須得到高度重視。

國家糧食安全，就是在未來很長一段時間內(nèi)，考慮技術進步的因素和人口增長對糧食需求的增加，存量耕地能夠滿足我國人口糧食需求的狀態(tài)。理論和實證分析認為，“試圖根據(jù)人均糧食可供量來理解饑荒，會導致無可救藥的誤解”，之所以出現(xiàn)饑荒和危機，是由于“一部分人口突然意外地失去了他們的經(jīng)濟權益”。另外，在看待糧食安全問題時，還要用發(fā)展的眼光來分析，即一方面要看到提高單位糧食產(chǎn)量的技術進步以及減少糧食生產(chǎn)載體——耕地的壓力。另外，還需要防止對國家糧食安全理解的另一個誤區(qū)，對于國家糧食安全我們還進入一個思維誤區(qū)，就是企圖實現(xiàn)糧食的自給自足來確保糧食安全，以糧食能否自給自足來判定糧食安全。在當前階段，我國應當適當進口糧食。畢竟我國人多地少，要自給自足是不切實際的。國家糧食安全，是要求我們具備滿足正常及階段性特殊時期糧食自給自足的能力。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉背景下的“非糧化”傾向

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的制度安排

伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和新農(nóng)村建設，我國農(nóng)村經(jīng)濟基礎已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，為了適應這種變化，并進一步推動生產(chǎn)力的發(fā)展，作為我國農(nóng)村土地制度重要組成部分的土地承包經(jīng)營權制度也在不斷演變?？傮w趨勢是對土地承包經(jīng)營權流轉逐步明確、肯定和支持。自1984年中央一號文件提出允許土地承包經(jīng)營權流轉，到新世紀第一年發(fā)布《關于土地承包經(jīng)營權流轉的規(guī)定》，提出了在依法、有償、自愿原則下的承包經(jīng)營權流轉，將農(nóng)戶明確為流轉的主體?！锻恋爻邪ā返?2條，法律條文規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。具體解讀需要注意的是，一方面要堅持“平等協(xié)商、自愿、有償”原則，即必須以承包方的自愿為前提，任何組織和個人不得采取任何方式強迫或者阻礙流轉行為；另一方面，為了確保土地用途的合理性和全國土地利用科學規(guī)劃和布局，規(guī)定土地所有權性質(zhì)不得改變且流轉的土地必須用于農(nóng)業(yè)用途，即用途不得改變。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉影響國家糧食安全

三權分置背景下，土地承包經(jīng)營權流轉加速的趨勢已不可逆，且流轉形式多樣化、流轉主體多元化必將是伴隨土地承包經(jīng)營權的顯著特征。第一，經(jīng)濟利益最大化。土地流轉的接收主體在當前我國主要是新型農(nóng)戶或者農(nóng)場主，作為資本的化身，代表的不是自然人而是資本，資本的天性是追求利潤，并且是追求最大化的利潤。第二，土地的肥力并不是源源不斷，也不是天然的。在有限的合同期內(nèi)，受轉者會盡可能的少投資土地本身從而減少支出增加利潤，結果是損害土地肥力。第三，種植作物的收益存在差異化。顯見的現(xiàn)實情況是，種植糧食作物和種植經(jīng)濟作物對投資者而言收益是不一樣的，在算上國家糧食補貼的前提下，糧食作物的收益都遠遠低于經(jīng)濟作物，更低于養(yǎng)殖業(yè)。為此，在沒有相關種植內(nèi)容規(guī)定的前提下，土地流轉呈現(xiàn) “非糧化”“非農(nóng)化”。 “非糧化”的趨向的問題不在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的可以流轉，甚至也不能歸罪于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的不規(guī)范，其所反映的是我國土地制度、土地政策的不合理。當前有缺陷的土地制度和土地政策不能夠保障我國的國家糧食安全。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉背景下保障我國糧食安全的建議

1.采取市場手段和政府手段相結合的方式

在市場手段方面，要順應我國經(jīng)濟體制轉型，建立和完善社會主義體制的方向，發(fā)展土地市場，放開土地流轉；利用經(jīng)濟手段誘導農(nóng)民種糧，提高農(nóng)民種糧的收入和積極性。在政府方面，要消除地方政府的利益激勵，剔除地方政府不愿保護耕地卻有著征地的動機。政府要加強對土地流轉的管理，做好土地利用規(guī)劃等。具體說來，一方面可以加大種糧補貼力度，并且改變補貼受益主體，堅持“誰種地，誰受益”原則，而不是誰承包誰受益。另一方面，劃定糧食生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)和城市建設區(qū)，并嚴格執(zhí)行。

2.保障和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉

我國當前土地細碎，規(guī)模小，小農(nóng)經(jīng)營效益低，現(xiàn)代化程度低，這不利于國家糧食安全的保障。我國農(nóng)業(yè)走向規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化是必由之路。確保土地承包經(jīng)營權流轉及其規(guī)范性是重要前提。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉也是一種趨勢。必須從法律上保障和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營的流轉。

4.建立國家糧食安全保障基金

保護耕地，保障國家糧食安全，是全國人民、整個民族的責任。可以建立國家糧食安全保障基金。國家通過稅收方式，對將效益更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非糧食產(chǎn)區(qū)進行征稅。將資金匯集起來建立國家糧食安全保障基金，對農(nóng)業(yè)進行補貼，對糧食產(chǎn)區(qū)進行轉移性支付等。這樣農(nóng)民收益提高了，種糧積極性也提高了。而且讓整個民族、整個國家。整個社會一起承擔國家糧食安全的責任，這也是公平性的體現(xiàn)。

參考文獻：

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