沈 巋

行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé)：人民在哪？如何回應(yīng)?

沈 巋*

目 次

一、責(zé)任、應(yīng)責(zé)與政治應(yīng)責(zé)

二、事后問責(zé)與績效考核

三、行政監(jiān)管規(guī)則的制定

四、代議機(jī)關(guān)的專題詢問

五、結(jié)語：政治應(yīng)責(zé)得其所、就其位

“應(yīng)責(zé)”不同于“責(zé)任”，有回應(yīng)和懲戒兩個維度，側(cè)重于關(guān)系的、動態(tài)的過程。行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé)是行政機(jī)關(guān)（特別是其首長）為其管轄范圍內(nèi)的工作績效，向人民及其代表機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)，向執(zhí)政黨應(yīng)責(zé)，以及在科層體制內(nèi)向上級應(yīng)責(zé)。以號稱“建立最嚴(yán)格法律責(zé)任制度”的食品安全領(lǐng)域?yàn)槔卮笫录潞髥栘?zé)、政府績效考核、監(jiān)管規(guī)則制定過程公眾參與以及代議機(jī)關(guān)專題詢問，都在用不同形式表現(xiàn)著政治應(yīng)責(zé)，但仍存在重要不足、難以達(dá)到充分有效，若對其關(guān)切和推動不夠，或會成為整個監(jiān)管責(zé)任體系的木桶短板。

行政監(jiān)管 應(yīng)責(zé) 問責(zé) 政治應(yīng)責(zé) 食品安全

2015年10月1日，新修訂的號稱“史上最嚴(yán)的”《食品安全法》（以下簡稱“食安法”）正式施行。〔1〕參見鄒堅貞：《“史上最嚴(yán)”食品安全法亮相》，載《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2015年第17期；劉束：《“史上最嚴(yán)”食品安全法嚴(yán)在哪里？》，載《中國質(zhì)量萬里行》2015年第6期。較之1982年的《食品衛(wèi)生法（試行）》、1995年的《食品衛(wèi)生法》以及2009年的《食品安全法》，這一定位當(dāng)然并不為過，盡管有點(diǎn)噱頭味道。而且，“建立最嚴(yán)格的全過程監(jiān)管制度”和“建立最嚴(yán)格的各方法律責(zé)任制度”，也確實(shí)是修法者的主要思路。其中，最嚴(yán)格的法律責(zé)任制度，包括“綜合運(yùn)用民事、行政、刑事等手段，對違法生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰，對失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實(shí)行最嚴(yán)肅的問責(zé)，對違法作業(yè)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等實(shí)行最嚴(yán)格的追責(zé)?！薄?〕張勇：《關(guān)于〈中華人民共和國食品安全法（修訂草案）〉的說明》，載信春鷹主編：《中華人民共和國食品安全法釋義》，法律出版社2015年版。

新法實(shí)施僅歷一年有余，目前尚難以從經(jīng)驗(yàn)實(shí)證的維度評判其效果。在這期間發(fā)生的諸如重慶查獲涉及3億元的地溝油案、上海曝光假冒嬰幼兒乳粉事件、網(wǎng)絡(luò)外賣平臺食品安全把關(guān)不力、多地出現(xiàn)醫(yī)療垃圾制成餐具等問題，〔3〕參見趙建平：《新〈食品安全法〉實(shí)施一年大事件》，載《中國食品安全導(dǎo)刊》2016年第29期；馬昊楠：《“網(wǎng)絡(luò)訂餐”平臺情況調(diào)查》，載《首都食品與醫(yī)藥》2015年第17期；張海英：《醫(yī)療垃圾變一次性餐具責(zé)任在誰》，載《寧波日報》2016年4月21日第007版。并不能簡單地歸結(jié)為新法仍然無力。如同食品安全形勢不會因?yàn)橐徊孔顕?yán)厲法律的出臺就在短時間內(nèi)出現(xiàn)驟然扭轉(zhuǎn)一樣，一直以來被詬病甚多的食品安全監(jiān)管體系和機(jī)制，也同樣不會因?yàn)椤白顕?yán)肅問責(zé)”的警告，而發(fā)生明顯的改觀。

不過，未來的缺位并不影響根據(jù)既往經(jīng)驗(yàn)和邏輯，對新食安法建立的監(jiān)管責(zé)任體系的可能實(shí)效進(jìn)行分析和預(yù)判，以發(fā)現(xiàn)其中法律預(yù)設(shè)效果實(shí)現(xiàn)的關(guān)聯(lián)因素。2016年，全國人大常委會委員長張德江親自擔(dān)任組長、率領(lǐng)全國人大常委會執(zhí)法檢查組，對湖北、內(nèi)蒙古等地開展食品安全法實(shí)施情況的檢查，〔4〕參見梁國棟：《把法律制度變?yōu)榉ㄖ螌?shí)踐——張德江委員長率隊(duì)檢查食品安全法實(shí)施情況》，載《中國人大》2016年第12期。之后形成的觀察指出：“從查處的一系列大要案來看，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)對食品安全的重視程度不夠、責(zé)任落實(shí)不夠，對食品安全形勢認(rèn)識不到位?！薄?〕張德江：《全面實(shí)施食品安全法，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)食品安全監(jiān)管工作》，載《中國應(yīng)急管理》2016年第7期。可見，食品安全監(jiān)管是否依照“最嚴(yán)之法”得以加強(qiáng)和完善，并真正監(jiān)管到位，在相當(dāng)程度上取決于地方政府“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”〔6〕本文所謂“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”，并未給予精確定義，主要指向地方政府的正職和副職行政首長，有時也指向地方政府食品安全監(jiān)管相關(guān)部門的正職和副職行政首長。的意識和行動。那么，食安法有沒有足以對“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”施加壓力的應(yīng)責(zé)機(jī)制，以使其充分提升對食品安全監(jiān)管的重視程度，從而成為促進(jìn)食品安全監(jiān)管的關(guān)鍵（如果不是唯一的話）動力呢？

為回答這一復(fù)雜問題，有必要以適當(dāng)?shù)母拍罟ぞ?，對食安法建立的政府監(jiān)管責(zé)任體系，及其所嵌入的由超越食安法的更多規(guī)則塑造的政府責(zé)任體系，進(jìn)行分解和整理：分解不同類型的應(yīng)責(zé)，整理它們之間的關(guān)系。否則，籠而統(tǒng)之地以“最嚴(yán)肅問責(zé)”看待食品安全政府監(jiān)管責(zé)任，容易忽略其中微妙的應(yīng)責(zé)運(yùn)作機(jī)理，在實(shí)踐中可能造成應(yīng)責(zé)的失位、錯位或越位，影響責(zé)任體系的實(shí)效。

本文的目標(biāo)就在于，引入“政治應(yīng)責(zé)”這一概念工具，發(fā)現(xiàn)和分析在“最嚴(yán)肅問責(zé)”體系中，地方政府及其“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”政治上為人民生命、健康而擔(dān)綱責(zé)任的可能性和現(xiàn)實(shí)性。具體展開的思路是：首先對責(zé)任、應(yīng)責(zé)和政治應(yīng)責(zé)，給出本文的理解和界定，以形成之后論述以及與讀者溝通的概念基礎(chǔ)；進(jìn)而結(jié)合事后問責(zé)與績效考核、行政監(jiān)管規(guī)則的制定、代議機(jī)關(guān)的專題詢問三個情境，展開這些情境中政治應(yīng)責(zé)的現(xiàn)實(shí)圖景；最后達(dá)致的結(jié)論在于，食品安全監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé)過程并不是缺位的，但的確在一定程度上是“跛腳的”，需要予以相應(yīng)的完善，才能改進(jìn)“最嚴(yán)肅問責(zé)體系”并使其真正發(fā)揮預(yù)期的作用。當(dāng)然，政治應(yīng)責(zé)機(jī)制之形成和成熟，需要較長時期的摸索、穩(wěn)定、變動和發(fā)展。

與此同時，本文也希望借此表達(dá)，法學(xué)、行政法學(xué)對行政機(jī)關(guān)依法行政、依規(guī)范行政的關(guān)切，不應(yīng)忽視行政責(zé)任體系中不可或缺的政治應(yīng)責(zé)部分，否則，只會在法律與現(xiàn)實(shí)的巨大鴻溝前徒喚無奈。

一、責(zé)任、應(yīng)責(zé)與政治應(yīng)責(zé)

本文無意也不可能全面完成食品安全監(jiān)管責(zé)任體系的分解與整理，而是把焦點(diǎn)集中在“政治應(yīng)責(zé)”上，對這一傳統(tǒng)行政法學(xué)研究甚少、但確實(shí)關(guān)乎政府監(jiān)管實(shí)際效果的環(huán)節(jié)進(jìn)行探索。出于論證和交流所需，此處首先給出筆者理解的“責(zé)任”“應(yīng)責(zé)”和“政治應(yīng)責(zé)”的涵義。

（一）責(zé)任

“責(zé)任”一詞的一種慣行用法是將其指向，當(dāng)事者因違反行為規(guī)范（法律的、紀(jì)律的、道德的等），而應(yīng)當(dāng)承受的不利后果（即懲戒）。特殊情形下，當(dāng)事者雖未違反行為規(guī)范，卻造成他人正當(dāng)利益損失，并因此承受彌補(bǔ)損失的后果，此通常所謂無過錯責(zé)任原則下的救濟(jì)。該詞的更大范圍內(nèi)使用不僅限于懲戒或救濟(jì)意涵，還包括當(dāng)事者依據(jù)行為規(guī)范而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的作為或不作為之義務(wù)（即分內(nèi)之事）。類似“保證食品安全、誠信自律，是食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任所在”“組織開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估，乃國務(wù)院衛(wèi)生行政部門的責(zé)任所在”的表達(dá)，即含有分內(nèi)之事的意涵。

在我國的法律話語體系里，刑事責(zé)任、民事責(zé)任多定位于懲戒或救濟(jì)，這一點(diǎn)較為明顯，無需贅言。而“行政責(zé)任”的定義，較早時期在是否包括“行政管理相對方違反行政法律規(guī)范的責(zé)任”的問題上存有爭議?？隙ㄓ^點(diǎn)視行政法主體或行政法律關(guān)系主體為行政責(zé)任主體，故行政主體及其工作人員和行政管理相對人皆在該詞射程之內(nèi)。否定觀點(diǎn)則將行政管理相對人排除在外，認(rèn)定行政責(zé)任只是由行政主體及其工作人員承擔(dān)。然而，無論肯定論還是否定論，都比較傾向于懲戒或救濟(jì)意義的行政責(zé)任，指向行為違法或不當(dāng)或造成損失所引起的法律后果?！?〕參見許崇德、皮純協(xié)主編：《新中國行政法學(xué)研究綜述（1949-1990）》，法律出版社1991年版，第524-537頁。近來的行政法學(xué)教科書體系，或者不再專門撰述行政責(zé)任，而僅論及實(shí)質(zhì)屬于懲戒或救濟(jì)責(zé)任的行政賠償、行政補(bǔ)償，〔8〕參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第6版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第六編“行政賠償”。或者仍然延續(xù)更多在懲戒或者救濟(jì)意義上的行政責(zé)任論?！?〕參見章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2014年版，第313頁；胡建淼：《行政法學(xué)》（第4版），法律出版社2015年，第637頁。

因此，盡管廣義的“責(zé)任”含有第一性的分內(nèi)之事和第二性的不利后果之意，但常見的用法指向后者，尤其是在法律話語和溝通體系里。

（二）應(yīng)責(zé)

“應(yīng)責(zé)”是筆者對英語單詞“accountability”的翻譯，在我國，更流行的譯詞是“問責(zé)”。在英語世界中，“應(yīng)責(zé)”并不是一個得到充分開發(fā)的成熟概念，其意義飄忽不定，外延模糊，內(nèi)在結(jié)構(gòu)是令人困惑的，〔10〕Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”, in Andreas Schedler ed.,The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Larry Diamond and Marc. F. Plattner, 1999, p. 13.很難用精準(zhǔn)的語詞對其進(jìn)行定義，〔11〕Rick Stapenhurst & Mitchell O’Brien, “Accountability in Governance”, http://siteresources.worldbank.org/ PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/AccountabilityGovernance.pdf, accessed March 2, 2017.對于不同的作者和讀者而言，其有著不同的含義。〔12〕Mark Bovenset al., ed.,The Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press, 2014, p. 2.不過，就其廣義而言，應(yīng)責(zé)指的是如下一種關(guān)系，在其中，一個個人或機(jī)構(gòu)及其完成任務(wù)或職能的情況，受到另外一個個人或機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、指揮，或者后者可以要求前者提供信息或行動的正當(dāng)性理由?！?3〕Rick Stapenhurst & Mitchell O’Brien, “Accountability in Governance”, http://siteresources.worldbank.org/ PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/AccountabilityGovernance.pdf, accessed March 2, 2017.

“應(yīng)責(zé)”可謂是一個雙維度的概念。一個維度是回應(yīng)（answerability），向某人應(yīng)責(zé)意味著有義務(wù)去回應(yīng)后者提出來的任何令人不愉快的問題，往往是說明自己已經(jīng)做了或未來準(zhǔn)備做什么以及為什么這樣做。另一個維度是執(zhí)行（enforcement），向某人應(yīng)責(zé)也同時意味著必須為自己的不當(dāng)行為接受后者的懲罰和制裁。

如果用一句話定義“應(yīng)責(zé)”的話，那就是：若A有義務(wù)向B匯報A過去或未來的行動和決策，提供行動和決策的正當(dāng)理由，并在出現(xiàn)處理不當(dāng)時接受懲治，A就是向B應(yīng)責(zé)的。〔14〕Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”, in Andreas Schedler ed.,The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Larry Diamond and Marc. F. Plattner, 1999, pp. 14-17.在民主制中，應(yīng)責(zé)意味著作為整體的人民是最終的公議論壇（forum），每個公務(wù)官員和公務(wù)機(jī)構(gòu)都必須與特定的公議論壇保持對話，如果他們沒有履行特定的職責(zé)，就要面臨一些具體的后果?！?5〕Andrea C. Bianculli et al., ed.,Accountability and Regulatory Governance: Audiences, Controls and Responsibilities in the Politics of Regulation, Palgrave Macmillan, 2015, p. 3.

因此，盡管“應(yīng)責(zé)”在不同論者筆下有著多樣的定義，但其畢竟存在最低共識。首先，應(yīng)責(zé)就是回答問題，就是向有正當(dāng)權(quán)利要求其提供說明的他人提供說明。就此而言，應(yīng)責(zé)是一個關(guān)系概念，連接應(yīng)該提供說明的人和有權(quán)被提供說明的人。另外，作為一個關(guān)系概念，它還連接著代理人和代理人履行任務(wù)所服務(wù)的他人或者受到代理人履行任務(wù)影響的他人，所以，這種關(guān)系很多時候被描述為代理人—主人關(guān)系、代理人—受眾關(guān)系、行動者—公議論壇關(guān)系等。最后，應(yīng)責(zé)是一項(xiàng)有后果的活動，略帶夸張地說，“應(yīng)責(zé)就意味著懲罰”?！?6〕Mark Bovens et al., ed.,The Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press, 2014, p. 6.

本文之所以未追隨我國語境中普遍的“問責(zé)”譯法，并非有意標(biāo)新立異，而是在承認(rèn)“問責(zé)”和“應(yīng)責(zé)”乃“accountability”這塊舶來硬幣之兩面的基礎(chǔ)上，更希望凸顯應(yīng)責(zé)者的視角?！皢栘?zé)”一詞在字面上更容易形成主人、被代理人、受益人的視角，直接含有“詢問”“追究”的意涵。而“應(yīng)責(zé)”一詞更多站在代理人、行動者的立場，含有“回應(yīng)”“擔(dān)責(zé)”的意涵。更何況，“問責(zé)”在現(xiàn)實(shí)中的使用，還往往落在懲戒的維度上，以至于論及問責(zé)，必想到追究責(zé)任，而忽視或輕視了“回應(yīng)性”維度。

可見，雖然“責(zé)任”與“應(yīng)責(zé)”有時可通用，且因?yàn)槭褂谜叩亩x各式各樣，增加區(qū)分它們的難度，但是，二者還是存在基本差異?！柏?zé)任”側(cè)重于分內(nèi)之事、懲戒或救濟(jì)的靜態(tài)確定，“應(yīng)責(zé)”更側(cè)重于關(guān)系的、動態(tài)的回應(yīng)和擔(dān)責(zé)。透過“責(zé)任”可以定位某個個人或機(jī)構(gòu)的規(guī)范角色——應(yīng)當(dāng)為或不為什么以及行為失當(dāng)?shù)牟焕蠊?，卻在無意之中假定了該后果的必然實(shí)現(xiàn)，而把該應(yīng)然后果轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)所需要的關(guān)系結(jié)構(gòu)和展開過程，放在了視野的盲區(qū)。關(guān)系結(jié)構(gòu)和展開過程，既不是落在分內(nèi)之事的最初配置狀態(tài)，也不是落在懲戒或救濟(jì)的最后追究形式，而是在兩端之間。對此的觀察和研究，更易接近責(zé)任能否實(shí)現(xiàn)的實(shí)際，減少對責(zé)任實(shí)現(xiàn)及其預(yù)期效果的當(dāng)然想象。

（三）政治應(yīng)責(zé)

就像“應(yīng)責(zé)”的定義存在多樣化，對“應(yīng)責(zé)”的分類也是如此。而且，同樣的類型學(xué)術(shù)語，其所指也并非完全一樣。擇例言之，有橫向應(yīng)責(zé)和垂直應(yīng)責(zé)、政治應(yīng)責(zé)和法律應(yīng)責(zé)的區(qū)分，以及較為新穎的社會應(yīng)責(zé)和對角應(yīng)責(zé)?！?7〕Rick Stapenhurst & Mitchell O’Brien, “Accountability in Governance”, http://siteresources.worldbank.org/ PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/AccountabilityGovernance.pdf, accessed March 2, 2017. 在該文中，橫向應(yīng)責(zé)（horizontal accountability）是指國家機(jī)構(gòu)如議會、法院對其他公共機(jī)構(gòu)和政府分支部門權(quán)力濫用的控制。垂直應(yīng)責(zé)（vertical accountability）是指公民、大眾媒體、公民社會對政府官員提出良好績效的要求。政治應(yīng)責(zé)（political accountability）是指議會使行政部門在政治上應(yīng)責(zé)；法律應(yīng)責(zé)（legal accountability）是指法院使行政部門在法律上應(yīng)責(zé)。社會應(yīng)責(zé)（social accountability）是指公民或公民社會直接或間接參與到使政府應(yīng)責(zé)的過程中，如參與式預(yù)算、行政程序、社會審計、公民報告等。對角應(yīng)責(zé)（diagonal accountability）則是力圖讓公民直接參與到橫向應(yīng)責(zé)的過程中，打破國家對政府官員實(shí)施監(jiān)督的壟斷，加強(qiáng)公民社會的監(jiān)督作用。也有政治應(yīng)責(zé)、官僚應(yīng)責(zé)、身份應(yīng)責(zé)、專業(yè)應(yīng)責(zé)、績效應(yīng)責(zé)和慎議應(yīng)責(zé)的分類。〔18〕TeroErkkil?, “Governance and Accountability: A Shift in Conceptualisation”, 31 （1/2）Public Administration Quarterly1-38 （2007）.在該文中，政治應(yīng)責(zé)是指統(tǒng)治者必須為其行為向更為廣大的公眾負(fù)責(zé)，否則，其就會在民主選舉中被替換。官僚應(yīng)責(zé)（bureaucratic accountability）是建立在上下級之間科層制關(guān)系、法律法規(guī)以及監(jiān)督基礎(chǔ)上的，可以是內(nèi)部的上下級監(jiān)督，也包括外部的法院監(jiān)督（對此不同論者有不同看法）。身份應(yīng)責(zé)（personal accountability）是指個人向其所屬組織或集體共享的價值、倫理和信念負(fù)責(zé)，在公共行政中，就是對通行的行政文化及其價值和倫理負(fù)責(zé)。專業(yè)應(yīng)責(zé)（professional accountability）是指對專家和專業(yè)知識負(fù)責(zé)，尊重和服從專門技術(shù)、知識以及專家意見。績效應(yīng)責(zé)（performance）是督促公共行政為其政策結(jié)果和效果負(fù)責(zé)，慎議應(yīng)責(zé)（deliberation）則是強(qiáng)調(diào)公共議論、開放和透明的重要性。由于劃分類別的主要功能是在家族類似中辨識和研究不同特征的成員，故目的決定分類的選擇和建構(gòu)。如前所述，本文意在從“政治應(yīng)責(zé)”切入，對食安法建立的“最嚴(yán)肅問責(zé)”體系進(jìn)行剖析，以預(yù)估其可能的實(shí)效。而政治應(yīng)責(zé)同特定國家的政治、法律結(jié)構(gòu)和過程有著密切關(guān)聯(lián)，所以，它在本文有著特定的意涵。

“政治應(yīng)責(zé)”在此是指行政機(jī)關(guān)（特別是其首長）為其管轄范圍內(nèi)的工作績效，向人民及其代表機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)，向執(zhí)政黨應(yīng)責(zé)，以及在科層體制內(nèi)向上級應(yīng)責(zé)。

首先，公共行政向人民應(yīng)責(zé)，是任何立足于民主理論或原則的政制之中公共行政的合法性（legitimacy，也譯“正當(dāng)性”）所系，公共行政的地位就是執(zhí)行作為主權(quán)者的人民的意志。就此而言，人民是主人、被代理人，公共行政是執(zhí)行者、代理人。公共行政應(yīng)當(dāng)回應(yīng)人民提出來的問題，匯報其工作業(yè)績，不能令人民滿意時當(dāng)受懲戒。由于人民現(xiàn)實(shí)的分散存在，需要有匯聚并集中表達(dá)其意愿、想法或問題等的機(jī)構(gòu)，其中，最具理論完整意義的也就是人民的代表機(jī)關(guān)（又稱代議機(jī)關(guān)）。這里存在“公共行政→代議機(jī)關(guān)→人民”的應(yīng)責(zé)鏈條（以下簡稱A鏈條）。當(dāng)然，公共行政不通過代議機(jī)關(guān)而直接向人民應(yīng)責(zé)，也是可能存在的，典型的如民選總統(tǒng)，有爭議的如公眾參與的行政。本文將“公共行政→人民”的應(yīng)責(zé)鏈條稱為B鏈條。

其次，在政黨政制之中，無論是多黨輪流制，還是一黨執(zhí)政制，公共行政的政策和重大決策，極大程度上受執(zhí)政黨的影響。執(zhí)政黨或者擔(dān)憂未來選舉中被人民選下（在輪流制中），或者擔(dān)憂執(zhí)政績效不佳而失去民心和公信（在一黨制中），都會要求公共行政在某種程度上向其應(yīng)責(zé)，從而建立“公共行政→執(zhí)政黨→人民”的應(yīng)責(zé)鏈條（以下簡稱C鏈條）。只是，公共行政向執(zhí)政黨應(yīng)責(zé)的程度，取決于特定政制中執(zhí)政黨的科層組織嚴(yán)密程度及其介入公共行政的廣度和深度。在我國，執(zhí)政黨對公共行政的控制較為嚴(yán)格，黨政一體特征顯著，向執(zhí)政黨應(yīng)責(zé)也自然在政治應(yīng)責(zé)范疇之內(nèi)。

最后，在行政科層體制內(nèi)，下級對上級之間的應(yīng)責(zé)關(guān)系，只要是法律（人民意志）要求其如此的，就不是簡單的內(nèi)部關(guān)系，也不是僅僅關(guān)乎行政系統(tǒng)如臂使指的運(yùn)作效率。如果公共行政在整體上是向人民應(yīng)責(zé)的，上下級之間的應(yīng)責(zé)，也勢必關(guān)聯(lián)到對人民的應(yīng)責(zé)，哪怕是非常間接的。在此意義上，“下級→上級→人民”的應(yīng)責(zé)鏈條（以下簡稱D鏈條），決定了下級對上級的應(yīng)責(zé)同樣可以歸屬于政治應(yīng)責(zé)的范疇。只是，不同的政治體制和文化，這種關(guān)聯(lián)的具體體現(xiàn)及其程度，注定是不同的。

以集中制為特點(diǎn)的我國行政科層制，基本猶如“子母套嵌結(jié)構(gòu)”。更大的母體（上級）套著也罩著更小的子體（下級）。由于沒有非常清晰的層級分權(quán)，也就沒有形成下級主要對本選區(qū)內(nèi)人民負(fù)責(zé)、只在受托執(zhí)行上級任務(wù)時才對上級負(fù)責(zé)的關(guān)系。相反，下級對本選區(qū)人民的應(yīng)責(zé)，更多地還要仰仗上級對下級的監(jiān)督；下級應(yīng)責(zé)的“漣漪效應(yīng)”會波及上級乃至最高級。加之黨政一體的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，下級對上級的應(yīng)責(zé)甚至最終關(guān)乎整個執(zhí)政黨和行政系統(tǒng)的執(zhí)政績效和對人民的承諾。這一點(diǎn)典型地體現(xiàn)在中央對地方的監(jiān)督中。例如，在2003年和2008年先后發(fā)生的劣質(zhì)奶粉事件和三聚氰胺奶粉事件中，監(jiān)督問責(zé)的啟動，都離不開“黨中央、國務(wù)院的高度重視和部署”?！?9〕參見夏長勇：《監(jiān)察部嚴(yán)肅查處阜陽奶粉事件有關(guān)責(zé)任人》，載《人民日報》2004年6月10日第2版；《國務(wù)院嚴(yán)肅處理三鹿牌嬰幼兒奶粉事件》，載《中國應(yīng)急管理》2008年第10期。因此，可以基本斷言：在我國語境下，C鏈條和D鏈條是高度重合的，可稱之為“C+D鏈條”。

二、事后問責(zé)與績效考核

回到前文提及的“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”對食品安全監(jiān)管的日常重視問題，對此，新的食安法有沒有建立有效的“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)責(zé)機(jī)制呢？或者，有沒有與更大范圍內(nèi)存在的行政應(yīng)責(zé)體系融為一體，促進(jìn)“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”更加積極地關(guān)注和重視食品安全監(jiān)管問題以回應(yīng)人民對食品安全的需求呢？通過觀察可知，目前的食品安全重大事件的事后問責(zé)制度，以及對地方政府領(lǐng)導(dǎo)的行動有著指揮棒作用的績效考核，并不足以使“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”為食品安全監(jiān)管向人民承擔(dān)充分而有效的政治責(zé)任。

（一）事后問責(zé)

如果“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”對食品安全監(jiān)管重要性缺乏發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同和支持，那么，強(qiáng)有力的應(yīng)責(zé)機(jī)制或可促使其感受壓力，進(jìn)而提升其重視程度。表面上看，新食安法的確在數(shù)量上增加了地方政府及食品安全監(jiān)管相關(guān)部門的責(zé)任條款?！?0〕參見《食品安全法》第6-8、117、142-146條。相比之下，2009年的《食品安全法》的相關(guān)條款僅為第5-6、95條。其中，真正有可能具體而實(shí)際地涉及縣級以上地方人民政府行政首長責(zé)任、而不是原則性規(guī)定負(fù)責(zé)制的，〔21〕《食品安全法》第6條是關(guān)于負(fù)責(zé)制的原則性規(guī)定。第6條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制?？h級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定，確定本級食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門和其他有關(guān)部門的職責(zé)?！敝饕堑?17條和第142條。第117條第2款規(guī)定：“地方人民政府未履行食品安全職責(zé)，未及時消除區(qū)域性重大食品安全隱患的，上級人民政府可以對其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談?！钡?42條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，縣級以上地方人民政府有下列行為之一的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分；造成嚴(yán)重后果的，其主要負(fù)責(zé)人還應(yīng)當(dāng)引咎辭職：（一）對發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全事故，未及時組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展有效處置，造成不良影響或者損失；（二）對本行政區(qū)域內(nèi)涉及多環(huán)節(jié)的區(qū)域性食品安全問題，未及時組織整治，造成不良影響或者損失；（三）隱瞞、謊報、緩報食品安全事故；（四）本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生特別重大食品安全事故，或者連續(xù)發(fā)生重大食品安全事故?！?/p>

這些規(guī)定透露出的是發(fā)生重大食品安全事件后的問責(zé)威懾，并且與更基本、更廣闊范圍的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制框架是保持一致的。根據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（中辦發(fā)[2009]25號，以下簡稱《領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)暫行規(guī)定》）第5條第2項(xiàng)，“因工作失職，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的”，“政府職能部門管理、監(jiān)督不力，在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的”，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部會被問責(zé)。

立足于重大食品安全事件〔22〕為敘述便捷和簡潔起見，本文以“重大食品安全事件”泛指并涵蓋食安法、領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)暫行規(guī)定等對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施食品安全問責(zé)的情形，而不是將其作為一個在特定法律條款中有著具體意義的術(shù)語。的事后問責(zé)制，對“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”在食品安全監(jiān)管方面的意識和行動會有何影響呢？鑒于可運(yùn)用的規(guī)范本身以及已有的經(jīng)驗(yàn)，該問責(zé)制具有以下五個特點(diǎn)。

第一，偏向于在出現(xiàn)食品安全問題或事故之后的追責(zé)，而不是事前、事中的應(yīng)責(zé)監(jiān)督。如前所述，“應(yīng)責(zé)”本義對應(yīng)的是“詢問—回應(yīng)—追責(zé)”模式，若該模式能夠得到日常性的應(yīng)用，無疑較之純粹的事后追責(zé)，對“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”的督促作用更強(qiáng)。

第二，追責(zé)的啟動只在“造成嚴(yán)重后果或者不良影響或損失”的情況下發(fā)生。這不僅容易形成較大、較為靈活的是否追責(zé)的裁量空間，也容易形成“不必居安思危、不見得問到自己頭上”的投機(jī)心態(tài)，更是忽略了防患于未然的常規(guī)監(jiān)督的重要性。

第三，追責(zé)對象沒有具體明確而精準(zhǔn)的指向。無論是食安法中的“主要負(fù)責(zé)人”，還是《領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)暫行規(guī)定》中的“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”，都包括但并不限于地方政府正職和副職的行政首長。這就使得在食品安全監(jiān)管資源的配置和使用方面有著決定性作用的“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”避責(zé)或免責(zé)的可能性加大?！?3〕筆者在某省份調(diào)研時，曾經(jīng)遇到基層食品藥品監(jiān)督管理局副職領(lǐng)導(dǎo)抱怨，由于地方政府對食品安全監(jiān)管的重視不足，其所在局的執(zhí)法人力（有執(zhí)法資格的人員）、物力（車輛、電腦設(shè)備等）都不足以應(yīng)對食藥監(jiān)管系統(tǒng)層層下派的執(zhí)法任務(wù)，以至于存在大量執(zhí)法報告抄襲或造假的現(xiàn)象；然而，一旦出現(xiàn)安全事件，承擔(dān)責(zé)任的往往不是在資源配置上起決定作用的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)。

第四，追責(zé)程序開啟主動權(quán)在于黨政系統(tǒng)內(nèi)部，尤其是來自上級對下級的督察。分析表明，上級對下級的監(jiān)測松緊影響著下級監(jiān)管的效率?！?4〕參見齊文浩等：《食品安全規(guī)制主體行為博弈：基于政府網(wǎng)絡(luò)的考量》，載《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2016年第12期。而上級的監(jiān)測松緊又在相當(dāng)程度上依賴于兩個因素：一是負(fù)責(zé)的德性；二是民意的壓力。在出現(xiàn)重大食品安全事件時，人民以弱勢的“受害者”和分散的“監(jiān)督者”形象出場，一時公共輿論所形成的民意壓力，肯定會讓上級慎重考慮是否追責(zé)、如何追責(zé)。但是，更具決定意義的因素還是在于負(fù)責(zé)的德性。因?yàn)?，?dāng)民意是散在的、無法有效及時轉(zhuǎn)化為“權(quán)力間監(jiān)督”或具有終極意義的“投票權(quán)”，是否要回應(yīng)民意的主動權(quán)仍然在于與下級有著利益牽連且許多時候需要依靠下級執(zhí)行任務(wù)的上級。〔25〕筆者在另一省份調(diào)研時，同一位副廳級領(lǐng)導(dǎo)討論食品安全問責(zé)。該領(lǐng)導(dǎo)以具體事例說明，在地方上，被問責(zé)官員的層級會被盡可能地壓低，被問責(zé)官員的范圍會被盡可能地縮小，除非上級直至國務(wù)院嚴(yán)厲督察。

第五，事后問責(zé)缺乏全過程的透明。在見諸媒體的食品安全事件問責(zé)事例中，更多得到透露的是事件造成的后果以及為此被追究責(zé)任的官員，而較少揭示就此事件“詢問”官員和官員“說明”的過程。或許，這個過程根本不存在，追責(zé)只是為了尋找平息民議的“有罪者”；或者，這個過程是現(xiàn)實(shí)存在的，只是進(jìn)行內(nèi)部消化，而有意不為民眾所悉。可想而知，若對安全事件的成因缺乏全面了解，人民何以知曉“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”可能存在的問題，又怎能使其真正地政治應(yīng)責(zé)？

（二）地方政府的績效考核

現(xiàn)實(shí)中，有可能對地方政府“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”的行動發(fā)揮指揮棒作用的，還有地方政府的績效考核體系。〔26〕“很多學(xué)者認(rèn)為，干部責(zé)任制中的考核體系對考察地方干部的表現(xiàn)至關(guān)重要，并因此而關(guān)系到政治運(yùn)行的結(jié)果”。[德]托馬斯?海貝勒、雷內(nèi)?特拉培爾：《政府績效考核、地方干部行為與地方發(fā)展》，王哲譯，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2012年第3期。2012年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2012〕20號）明確，“上級政府要對下級政府進(jìn)行年度食品安全績效考核，并將考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容。發(fā)生重大食品安全事故的地方在文明城市、衛(wèi)生城市等評優(yōu)創(chuàng)建活動中實(shí)行一票否決?！边@是“首次明確將食品安全納入地方政府年度績效考核內(nèi)容”，從而備受關(guān)注?！?7〕參見馬曉華：《食品安全首次納入地方政府績效考核，專家：謹(jǐn)防“養(yǎng)魚執(zhí)法”》，載《第一財經(jīng)日報》2012年7月5日A03版；張永生：《食品安全就該拿“烏紗帽”作?！罚d《安徽日報》2012年7月11日B01版；郭文婧：《績效考核與食品安全》，載《群眾》2012年第8期。這一舉措反映中央政府對食品安全的高度關(guān)切，也的確應(yīng)驗(yàn)了我國政府績效考核的“重心不是處分，也不是對領(lǐng)導(dǎo)干部的表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督，而是要轉(zhuǎn)變他們的態(tài)度和行為”。〔28〕[德]托馬斯?海貝勒、雷內(nèi)?特拉培爾：《政府績效考核、地方干部行為與地方發(fā)展》，王哲譯，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2012年第3期。然而，即便如此，也還是在前述的時隔4年以后的全國人大執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)地方政府領(lǐng)導(dǎo)重視不夠的問題。

更進(jìn)一步，這又牽扯到地方政府績效考核中食品安全權(quán)重問題。必須承認(rèn)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)需要關(guān)切和考慮的事項(xiàng)非常繁雜，食品安全僅僅是其中并不占有舉足輕重地位的一項(xiàng)。這與“民以食為天、食以安為先”的民諺所給人的食品安全為頭等大事的想象是不符的。以《四川省人民政府市（州）政府目標(biāo)管理辦法》（川府發(fā)〔2014〕26號）為例。四川省各市（州）政府的考核共設(shè)有三個等級的指標(biāo)：一級指標(biāo)分為“職能職責(zé)”“自身建設(shè)”和“重點(diǎn)工作”三項(xiàng)，各占一定比重，履職情況占70%；二級指標(biāo)是在一級指標(biāo)下進(jìn)行細(xì)分，比較確定的是“職能職責(zé)”和“自身建設(shè)”下的分項(xiàng)，“重點(diǎn)工作”的二級指標(biāo)是靈活機(jī)動的；三級指標(biāo)又是在二級指標(biāo)下的分項(xiàng)。食品安全的考核主要體現(xiàn)在三處：一是作為眾多三級指標(biāo)中的一項(xiàng)指標(biāo)；二是發(fā)生特重大食品安全事故的，該項(xiàng)指標(biāo)不計分；三是可能因?yàn)槭称钒踩珕栴}而受到中央和省級政府批評、主流媒體曝光且報道屬實(shí)的以及未完成上級指派任務(wù)的，予以扣分（詳見表1）。

表1 四川省市（州）政府績效考核指標(biāo)

依法行政 包括法治政府建設(shè)推進(jìn)情況；依法行使行政職權(quán)情況等自身建設(shè)（10%）廉政建設(shè) 包括廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)情況；行政紀(jì)律和作風(fēng)建設(shè)規(guī)定執(zhí)行情況等重點(diǎn)工作（20%） 根據(jù)省委、省政府當(dāng)年重大決策部署研究確定5項(xiàng)左右備注：1. 發(fā)生重特大食品藥品安全責(zé)任事故，相應(yīng)指標(biāo)不計分。2. 受到黨中央、國務(wù)院通報批評，每次扣2分；受到省委、省政府通報批評，每次扣1分。被新華社、人民日報、中央電視臺等中央主要新聞媒體曝光并核查屬實(shí)，每次扣1分。未按要求完成省委、省政府交辦的工作任務(wù)，每次扣1分。3.目標(biāo)管理考核得分＝職能職責(zé)考核得分＋自身建設(shè)考核得分＋重點(diǎn)工作考核得分＋特殊情況加分－特殊情況扣分。

結(jié)合地方政府的考核指標(biāo)體系，可以發(fā)現(xiàn)：第一，政府統(tǒng)籌管理經(jīng)濟(jì)、社會、民生、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等各領(lǐng)域眾多事項(xiàng)，食品安全只是其中一項(xiàng)，且其重要性程度絲毫不高于其他諸項(xiàng)，讓領(lǐng)導(dǎo)將其列為頭等大事予以重視，是不合現(xiàn)實(shí)邏輯的；第二，食品安全是一個“不出事”的消極性政績，“做好了”雖是分內(nèi)之事，卻也不顯山不露水，不如地區(qū)生產(chǎn)總值增長、地方財政和稅收增長、城鎮(zhèn)新增就業(yè)、城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均收入增長、教育、醫(yī)療、文化、社會保障的投入增長等積極性政績，后者更具吸引眼球的凸顯性，也就因此更具激勵性；第三，從人民的視角觀之，雖然食品安全極其重要，關(guān)乎身體健康乃至生命，然而，若還沒有被披露存在風(fēng)險、安全隱患，也沒有被披露存在可見的危害，人民對就業(yè)、收入、秩序、環(huán)境等的關(guān)切可能就勝于對食品安全的重視，也會因此而使得地方政府給予對應(yīng)的重視；第四，與事后問責(zé)一致，在地方政府績效考核中，影響政府績效直至領(lǐng)導(dǎo)干部職位的可能性情形，也是更多發(fā)生在食品安全重大事件、遭遇主流媒體曝光、高層問責(zé)關(guān)注等一個或多個要素出現(xiàn)的場合。因此，將食品安全納入地方政府績效考核體系，也不足以促進(jìn)地方政府“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”日常性地重視食品安全監(jiān)管，關(guān)切監(jiān)管資源的配置、使用以及監(jiān)管措施的實(shí)施和效果等。

尤其值得一提的是，在事后問責(zé)和績效考核中，發(fā)揮作用或被預(yù)設(shè)發(fā)揮作用的是前述“C+D鏈條”?？墒?，執(zhí)政黨與上級向人民應(yīng)責(zé)的鏈接機(jī)制并不完善，政治應(yīng)責(zé)的根本——“人民”，在這樣的體系中幾乎是看不見的。最多在重大事件、媒體曝光的聚光燈下，人民從幕后走向了前臺，但也只是站在舞臺的邊緣，以若隱若現(xiàn)的繩索拉動本質(zhì)上是機(jī)會主義的應(yīng)責(zé)。繩索的效應(yīng)取決于高層、上級的政治應(yīng)責(zé)德性，而不是取決于一個應(yīng)責(zé)體系中人民應(yīng)有的懲戒和制裁權(quán)能。前文已述，懲戒、制裁或者一種不利的后果，是應(yīng)責(zé)的應(yīng)有之義。如果人民缺少由一定懲戒手段作為支撐的日常監(jiān)督的出場，那么，政治應(yīng)責(zé)就是因情況而異的、隨條件的，由此期待“關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)”平時的充分重視，基本上是一種奢望。

三、行政監(jiān)管規(guī)則的制定

政府及其部門在食品安全監(jiān)管方面承擔(dān)政治責(zé)任的另一重要場合是行政監(jiān)管規(guī)則的制定。此處所言的行政監(jiān)管規(guī)則，亦簡稱行政規(guī)則，是指行政機(jī)關(guān)作出的對被監(jiān)管的不特定多數(shù)人發(fā)生效力且可以反復(fù)適用的決定、命令。其覆蓋的范圍包括《立法法》上具有法源地位的行政立法（行政法規(guī)、規(guī)章），以及雖然不屬于《立法法》所稱立法，但行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律授權(quán)可制定的、對外發(fā)生普遍效力的行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他行政規(guī)范性文件。

其他行政規(guī)范性文件的外延更加廣泛，除執(zhí)行或解釋立法的規(guī)定、宣布或?qū)嵤┱叩奈募?、對外行政程序?guī)則外，規(guī)劃、計劃、標(biāo)準(zhǔn)和特定活動的批準(zhǔn)等，也可納入其中。尤其是，特定活動的批準(zhǔn)雖然是應(yīng)具體被監(jiān)管者的申請而作出的，但該批準(zhǔn)的效力不僅僅及于申請人，而同時及于其他潛在的可能從事該活動的不特定多數(shù)行動者。在食品安全領(lǐng)域，最典型的就是食品添加劑新品種的許可。該項(xiàng)許可與普通的僅對申請人產(chǎn)生效力的許可不同，它的批準(zhǔn)并公布意味著不僅申請人可以使用該食品添加劑，其他生產(chǎn)者也可以使用。〔29〕《食品安全法》第37條規(guī)定：“利用新的食品原料生產(chǎn)食品，或者生產(chǎn)食品添加劑新品種、食品相關(guān)產(chǎn)品新品種，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門提交相關(guān)產(chǎn)品的安全性評估材料。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起六十日內(nèi)組織審查；對符合食品安全要求的，準(zhǔn)予許可并公布；對不符合食品安全要求的，不予許可并書面說明理由?！薄妒称诽砑觿┬缕贩N管理辦法》（原衛(wèi)生部令第73號）第12條規(guī)定：“根據(jù)技術(shù)評審結(jié)論，衛(wèi)生部決定對在技術(shù)上確有必要性和符合食品安全要求的食品添加劑新品種準(zhǔn)予許可并列入允許使用的食品添加劑名單予以公布?！?/p>

由于食品安全監(jiān)管規(guī)則涉及相當(dāng)范圍內(nèi)不特定多數(shù)的生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費(fèi)者乃至政府的利益，且利益之間常有沖突、需要協(xié)調(diào)妥協(xié)，因此，其毫無疑問具有很強(qiáng)的政治性，應(yīng)當(dāng)由行政監(jiān)管機(jī)關(guān)承擔(dān)政治責(zé)任。然而，規(guī)則制定的人民參與模式，貌似讓各利益訴求在行政過程中得以展現(xiàn)，讓行政監(jiān)管機(jī)關(guān)直接向參與的人民應(yīng)責(zé)，擺脫了間接應(yīng)責(zé)的A鏈條的束縛，而直接訴諸B鏈條?？墒?，各種人民參與形式的具體設(shè)置的闕如，尤其是關(guān)于人民所提意見對規(guī)則制定者究竟應(yīng)有何種影響的規(guī)則缺乏，使得行政監(jiān)管機(jī)關(guān)在可以任意裁量的情況下沒有對參與者的真正應(yīng)責(zé)。更為關(guān)鍵而棘手的是，人民參與模式并未解決規(guī)則制定者應(yīng)該沿著B鏈條向參與者直接應(yīng)責(zé)，還是應(yīng)該沿著A鏈條向代議機(jī)關(guān)并最終向人民應(yīng)責(zé)的問題。

（一）為何需要政治應(yīng)責(zé)

在民主制的行政國家、監(jiān)管國家中，行政規(guī)則的制定是讓公共行政陷于“合法性危機(jī)”的主要根源之一。因?yàn)?，?dāng)公共行政只是乖乖地按照所謂“傳送帶模式”，〔30〕參見[美]斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第10-11頁。循規(guī)蹈矩地執(zhí)行和適用作為人民意志表達(dá)的法律時，那么，其就是人民的仆人，不會與民主原則發(fā)生悖逆。雖然歷史地看，無論中外，公共行政純粹是“傳送帶”的狀況，從未存在過，但是，公共行政更多只是輸送人民意志而較少僭越的話，其“反民主性”就不會凸顯而成為眾所關(guān)切的問題。

然而，隨著工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展和信息化、網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程的加速，社會分工的細(xì)密性，社會關(guān)系的復(fù)雜性，社會活動的風(fēng)險性，社會利益的多元性和沖突性，都處在一種無法事先預(yù)判的擴(kuò)展和深化之中。這就給“人民意志”（即立法規(guī)范）的及時、明確、周全、細(xì)致的表達(dá)，帶來了極大的挑戰(zhàn)。于是，立法出現(xiàn)了大量含糊不清的詞語，出現(xiàn)了許多因預(yù)料不足而被事后經(jīng)驗(yàn)證明存在的漏洞或矛盾，同時，也更多地出現(xiàn)了立法授予政府及其部門廣泛的規(guī)則制定權(quán)。換言之，“人民意志”具體內(nèi)容的形成權(quán)，已不再完全由人民代表掌控，在許多時候，該權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到傳統(tǒng)民主理論圖景中作為執(zhí)行者的政府手中，人民代議機(jī)關(guān)僅僅是“空白支票”的簽發(fā)人。這就使得公共行政僭越代議機(jī)關(guān)的“反民主性”更加顯著，并最終造成民主制中公共行政的“合法性/正當(dāng)性問題”。這個問題在我國和域外，可能會有不同程度的差異，但都是必須予以認(rèn)真對待的。

正是因?yàn)楣残姓谝?guī)則制定方面已經(jīng)成為事實(shí)上的立法者，那么，仍然簡單地以“合法律性”來要求其應(yīng)責(zé)，尤其是通過司法審查的法律應(yīng)責(zé)，實(shí)際上是捉襟見肘的。一方面，即便是在司法有著充分獨(dú)立地位、公共行政的司法審查較為全面成熟的國家，司法對行政機(jī)關(guān)的規(guī)則形成權(quán)也是相當(dāng)尊重的。〔31〕例如，美國法院曾經(jīng)對行政規(guī)則采取從嚴(yán)審查標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)總是讓行政機(jī)關(guān)處于一種不確定的狀態(tài)，以至于行政規(guī)則制定時間愈來愈長, 出現(xiàn)僵化現(xiàn)象，導(dǎo)致行政政策延遲而難以有效回應(yīng)公眾需求，故法院轉(zhuǎn)而采取較弱審查標(biāo)準(zhǔn)，更多地尊重行政機(jī)關(guān)。參見高秦偉：《程序?qū)徱只驅(qū)嶓w審——美國行政規(guī)則司法審查基準(zhǔn)研究及其啟示》，載《浙江學(xué)刊》2009年第6期。另一方面，在我國，法院對行政規(guī)則的審查如果不是望而卻步的話，基本也是在是否明確違反上位法這一標(biāo)準(zhǔn)上堅守，而不會更多評判規(guī)則內(nèi)容的合理正當(dāng)與否?！?2〕最高人民法院2004年5月18日發(fā)布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》（法[2004]96號）指出：“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評述?！北M管該紀(jì)要在此指出法院可以審查和評述行政規(guī)則的合理性、適當(dāng)性，但現(xiàn)有的司法實(shí)務(wù)，基本上堅持行政規(guī)則是否與上位法一致或抵觸的審查標(biāo)準(zhǔn)。例如，“張興訴呼家樓交通大隊(duì)行政處罰案”[（2009）朝行初字第88號；（2009）二中行初字第677號]涉及對《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》（京政發(fā)[2008]39號）的審查，法官在評析時始終強(qiáng)調(diào)“對其他規(guī)范性文件合法有效的審查”，而在其看來，“合法有效的規(guī)范性文件應(yīng)是具有主體資格的行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)，依法定程序制定的，不與上位法沖突，不與相關(guān)上位法及立法精神相違背的法律文件”。參見蔣慕鴻：《確定尾號限行的其他規(guī)范性文件在行政審判中的適用》，載《人民司法》2010年第16期?！坝跉J業(yè)等訴高密市規(guī)劃局工程規(guī)劃許可案”[（2011）高行初字第70號；（2012）濰行終字第50號]涉及濰坊市、高密市的技術(shù)規(guī)定，法官在評析時認(rèn)為“在不與上位法或相關(guān)技術(shù)規(guī)范抵觸的前提下，在當(dāng)?shù)胤秶鷥?nèi)應(yīng)當(dāng)遵守執(zhí)行”。參見林少華：《日照分析報告是申請建設(shè)工程規(guī)劃許可的必備材料》，載《人民司法》2013年第4期。即便有法院論及行政規(guī)則的合理性、正當(dāng)性，也是承認(rèn)爭議規(guī)則合理、正當(dāng)。例如，在“宜昌市國際管理認(rèn)證認(rèn)可促進(jìn)會訴宜昌市規(guī)劃局規(guī)劃行政許可案”中[（2006）宜中行終字第00022號]，二審法院在裁判理由中指出：“為了維護(hù)城市形象及市容市貌，《通告》及《報建指南》的制定目的是解決戶外廣告、招牌、標(biāo)牌的設(shè)置嚴(yán)重影響城市形象及市容市貌的問題，并對戶外廣告的整治、報建作出了明確的要求并規(guī)定了具體的標(biāo)準(zhǔn)?！锻ǜ妗芳啊秷蠼ㄖ改稀窂某鞘行蜗蠹笆腥菔忻补芾淼慕嵌榷砸彩呛侠?、適當(dāng)?shù)??！笨墒?，行政?guī)則的具體內(nèi)容往往關(guān)乎利益關(guān)系的設(shè)定或調(diào)整，僅從是否與上位法相抵觸角度進(jìn)行審查，顯然會放縱行政規(guī)則制定者巨大的立法性裁量。其實(shí)，在民主理論圖景中，設(shè)定或調(diào)整各方利益關(guān)系的規(guī)則創(chuàng)制過程，就是一個由不同的人民利益充分協(xié)商和妥協(xié)的政治過程。既然行政規(guī)則的制定讓政府及其部門成為人民利益關(guān)系的實(shí)際調(diào)整者，成為事實(shí)上的“人民代言人”，政府及其部門就應(yīng)該為此向人民應(yīng)責(zé)。此即行政規(guī)則制定政治應(yīng)責(zé)的必要性所在。

（二）人民參與的前進(jìn)與停滯

針對這一政治應(yīng)責(zé)的需求，有一種回應(yīng)的方案是，立法者在行政規(guī)則的制定過程植入“公眾參與”的強(qiáng)制性要求，以此使得與擬定的行政規(guī)則有著不同利益關(guān)聯(lián)的個人或組織，可以將其關(guān)于行政規(guī)則的意見向行政機(jī)關(guān)反映。這種程序要求也就演化成了一個關(guān)于行政合法化的神奇敘事，即“利益代表模式”?！?3〕參見[美]斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第129-168頁。在廣為流行的間接民主制中，被認(rèn)為最典型的人民利益表達(dá)、協(xié)商、議論、決斷的政治過程，當(dāng)屬人民利益的代表們組成的代議機(jī)關(guān)之議事。因此，行政過程的利益代表模式，相當(dāng)于部分地拷貝了間接民主制的經(jīng)典特征，也就讓行政機(jī)關(guān)在規(guī)則制定過程中有了向人民應(yīng)責(zé)的印象。

行政監(jiān)管規(guī)則過程的利益代表參與敘事，因其讓野性難馴的行政套上民主化的轡頭，而產(chǎn)生了廣泛深遠(yuǎn)的共鳴，以至于在立法上多有反映。例如，在國務(wù)院行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章或地方政府規(guī)章的制定過程中，無論是起草階段還是送審稿審查階段，起草者和審查者都被要求以座談會、論證會、聽證會、定向發(fā)送征求意見、向社會公開征求意見等多種形式聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、公民、專家的意見?！?4〕參見《行政法規(guī)制定程序條例》（2002）第12條、第19-22條，《規(guī)章制定程序條例》（2002）第14-15條、第20-23條。又如，作為食品安全監(jiān)管重要措施之一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，也要廣泛聽取各方意見。具體而言，在標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂的立項(xiàng)方面，任何公民、法人和其他組織可以提出建議；在公布食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、實(shí)施計劃及制（修）訂計劃前，應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見；在起草過程中，應(yīng)當(dāng)書面征求標(biāo)準(zhǔn)使用單位、科研院校、行業(yè)和企業(yè)、消費(fèi)者、專家、監(jiān)管部門等各方面意見；在審查階段，也要將初步審查通過的標(biāo)準(zhǔn)，向社會公開征求意見?！?5〕參見《食品安全法》第28條、《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（2010）第9條第2款、第12、18、22條。根據(jù)《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)制定及備案指南》（2014）第5條，食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂程序，參考食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)程序。再如，在關(guān)系到廣大潛在生產(chǎn)經(jīng)營者、使用者和消費(fèi)者利益的食品添加劑新品種的批準(zhǔn)過程中，雖然申請食品添加劑新品種生產(chǎn)、經(jīng)營、使用或者進(jìn)口的是特定單位或者個人，但是，新品種批準(zhǔn)前必須向社會公開征求意見，遇有重大意見分歧或者涉及重大利益關(guān)系的，還要舉行聽證會。〔36〕參見《食品添加劑新品種管理辦法》（2010）第9條。

人民參與在立法文本上的大踏步前進(jìn)，似乎也就到此為止了。但是，參與應(yīng)該以何種形式進(jìn)行，參與者如何才能具有廣泛的不同利益的代表性，如何參與才是充分表達(dá)不同利益訴求和價值取向的，行政監(jiān)管規(guī)則制定者應(yīng)該如何聽取不同的意見，制定者是否應(yīng)該就其聽取哪些意見、不聽取哪些意見給出理由說明等等，諸如此類的問題，在許多設(shè)計人民參與的立法中都是缺乏明確規(guī)定的。如此，這些可能被認(rèn)為關(guān)系到“人民參與是否具有真實(shí)意義、是否會形式主義地走過場”的問題，就相當(dāng)于完全留給行政監(jiān)管規(guī)則制定者自由裁量了。進(jìn)一步而言，缺少更為具體設(shè)置的人民參與規(guī)則，很有可能被認(rèn)為是一個貼上了“民主化”標(biāo)簽的轡頭，失去真正馴化行政自由裁量的作用，而被質(zhì)疑為花架子、空架子。

（三）人民參與的兩難困境：向誰應(yīng)責(zé)？

盡管人民參與的具體操作基本留給行政監(jiān)管者了，但這種絕對的裁量并未導(dǎo)致人民參與絕對的虛化。聽取意見的民主化符號意義，以及對行政監(jiān)管規(guī)則可能導(dǎo)致的民眾反應(yīng)的顧慮，也曾經(jīng)出現(xiàn)讓人民參與真正具有決定性作用的時候。例如，關(guān)于金箔是否可以作為食品添加劑的問題，組織安全性技術(shù)評審的國家食品安全風(fēng)險評估中心曾于2014年8月上網(wǎng)公開征求意見，但未收到任何不同意見。這被認(rèn)為是媒體和公眾沒有對此給予足夠關(guān)注。由于金箔作為食品添加劑比較敏感，為慎重起見，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會（以下簡稱“衛(wèi)計委”）決定向社會再次征集意見，于是在官網(wǎng)上公開發(fā)布《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關(guān)于征求擬批準(zhǔn)金箔為食品添加劑新品種意見的函》（國衛(wèi)辦食品函[2015]28號）。〔37〕參見張衛(wèi)：《金箔入酒引爭議，無益無害影響小》，載《中國食品》2015年第5期；楊笙：《國家衛(wèi)計委關(guān)于金箔入酒意見征求吃黃金引爭議》，載《現(xiàn)代養(yǎng)生》2015年第6期。這已經(jīng)在相當(dāng)程度上反映出監(jiān)管者對民意反應(yīng)的重視。

而此次的意見反饋非常熱烈，肯定和否定的觀點(diǎn)截然對立?？隙ǖ挠^點(diǎn)認(rèn)為：“金箔入酒”并非監(jiān)管者受到企業(yè)綁架；在食品中少量使用并無危害、是安全的；其是否必要則是仁智所見不同的問題、應(yīng)該放給消費(fèi)者和市場選擇；根據(jù)征求意見的添加量，500克白酒加入0.01克，成本較低，即便存在商家因加入金箔忽悠高價的情形，也是一種市場行為，定價過高不會有廣大消費(fèi)者群體，不會助長奢靡之風(fēng)；其他國家、地區(qū)也有將其作為食品添加劑使用的；聲稱適量金箔對人體有利的誤導(dǎo)宣傳可以進(jìn)行規(guī)制?！?8〕參見張衛(wèi)：《金箔入酒引爭議，無益無害影響小》，載《中國食品》2015年第5期；鐘凱：《金箔入酒，不如打開天窗說亮話》，載《生命與災(zāi)害》2015年第3期；金振婭、陳海波：《三問“金箔入酒”》，載《光明日報》2015年2月5日第006版。

反對的觀點(diǎn)認(rèn)為：金不是人體所需要的元素、沒有必要添加；長期飲用金箔酒到底對人體健康有否負(fù)面影響，并無準(zhǔn)確定論；金箔酒價格可以讓企業(yè)獲得巨額利潤；純粹為改善外觀而作為著色劑添加，是滿足紙醉金迷的欲望；金箔是否純金、是否存在虛假宣傳等問題，是在金箔入酒后必須進(jìn)行執(zhí)法檢查的，為此付出執(zhí)法成本、浪費(fèi)納稅人的錢是不應(yīng)該的?！?9〕參見黃齊超：《金箔能否入酒，需算好三筆賬》，載《中國商報》2015年2月6日第P02版；《金箔入酒引爭議，“紙醉金迷”不可取》，載《質(zhì)量與認(rèn)證》2015年第3期；柯觀：《金箔入酒爭議：法律應(yīng)該滿足少數(shù)人炫富的需要嗎？》，載《北京科技報》2015年2月9日第005版。截止本文寫作之際，國家衛(wèi)計委未再就金箔是否入酒發(fā)布明確規(guī)則，根據(jù)食品添加劑許可管理制度，此即意味著金箔仍然不能作為食品添加劑使用。一個原先打算批準(zhǔn)的食品添加劑，因支持和反對意見各執(zhí)一詞，且難分高下，最終在監(jiān)管者那里未獲通過。從中亦可窺知，人民參與在此事件中的重要作用。

個別事例中人民參與的積極意義，只能得出并非所有的人民參與都是走過場的結(jié)論，但結(jié)論也僅限于此。因?yàn)橄喾吹氖吕?，也不是沒有。任何超越該限度而對人民參與現(xiàn)實(shí)作用進(jìn)行普遍性分析的，不管是其愈來愈見成效的論點(diǎn)，還是其基本只是花瓶的論點(diǎn)，都是缺乏統(tǒng)計學(xué)數(shù)據(jù)的。行政監(jiān)管規(guī)則制定者不披露或不完全披露征集的意見，對采納和不采納意見的情況及相關(guān)理由基本不予詳細(xì)闡明，不僅使得這樣的一般性研判無法進(jìn)行，更是容易被認(rèn)為沒有徹底實(shí)現(xiàn)有力的人民參與，沒有真正形成對人民的應(yīng)責(zé)。

然而，在人民參與的具體設(shè)計上進(jìn)行進(jìn)一步的努力，如行政監(jiān)管機(jī)關(guān)公開所征集意見、在采納意見與否方面充分說明理由以展示理性選擇，以大幅度減少規(guī)則制定者的自由裁量，從而使其真正應(yīng)責(zé)于人民，這個方向是否可行呢？沿著這個看似合理的方向走下去，終會遭遇一個理論上的困境：作為規(guī)則制定者的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)，究竟是向直接參與行政過程的人民應(yīng)責(zé)呢，還是向授權(quán)其進(jìn)行有效監(jiān)管的人民代表機(jī)關(guān)、進(jìn)而向代表機(jī)關(guān)背后的人民間接應(yīng)責(zé)呢？原理上似乎是后者。畢竟，行政機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)，是我國憲制的一項(xiàng)基本原則。〔40〕參見《憲法》（2004修正）第3條第3款。這也可以解釋，為什么關(guān)于人民參與各種形式的法律規(guī)則，皆未要求行政機(jī)關(guān)或其負(fù)責(zé)的行政首長，必須以收集的多數(shù)意見為依據(jù)。這正是行政過程的人民參與同人民代表議事過程（多數(shù)決為原則）的關(guān)鍵區(qū)別所在。但是，一方面，行政監(jiān)管規(guī)則的制定鮮有受到代議機(jī)關(guān)的質(zhì)詢和詢問的，〔41〕下文提及的人民代表機(jī)關(guān)對食品安全監(jiān)管的專題詢問，基本不涉及行政監(jiān)管規(guī)則。最高或較高層級的代議機(jī)關(guān)在授予非常寬泛如空白支票的規(guī)則制定權(quán)后，基本不再過問被授權(quán)制定出來的監(jiān)管規(guī)則之內(nèi)容。行政監(jiān)管機(jī)關(guān)向其應(yīng)責(zé)，可謂空談。另一方面，如果一味追求向代議機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)，人民參與行政過程所提意見是否采納以及如何采納完全聽?wèi){監(jiān)管機(jī)關(guān)及其首長，那么，且不說監(jiān)管者的任性難以得到有效羈束，監(jiān)管者任性背后的利益尋租、俘虜或壟斷難以得到有效抑制，即便是參與者的熱情，也終究會逐漸式微而形成“參與的冷漠”。因此，雖然相比A鏈條，向參與者應(yīng)責(zé)的B鏈條是有爭議的，但若不重視后者，止于現(xiàn)狀，也不利于人民參與的深入，不利于監(jiān)管者政治應(yīng)責(zé)的多樣化發(fā)展。

四、代議機(jī)關(guān)的專題詢問

在事后問責(zé)、政府績效考核、監(jiān)管規(guī)則制定情境中失位或松弛的政治應(yīng)責(zé)鏈條，尤其是A鏈條，因?yàn)槭称钒踩珕栴}受到執(zhí)政黨中央的高度重視，而在代議機(jī)關(guān)的議事過程中得以漸漸繃緊。自2011年開始至今，已有許多地方的人大就食品安全問題展開了“專題詢問”工作，這是以往地方人大監(jiān)督中較為少見的現(xiàn)象。代議機(jī)關(guān)對行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的工作提出詢問和質(zhì)詢，是憲法和法律所設(shè)人大監(jiān)督體系的組成部分?！?2〕參見《憲法》（2004）第73條、《全國人民代表大會組織法》（1982）第16、33條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015）第28、47條、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（2015）第14條、《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（2007）第六章“詢問和質(zhì)詢”。代議機(jī)關(guān)進(jìn)行專題詢問，政府及其相關(guān)部門一一予以當(dāng)場或事后答復(fù)，自然也是一種政治應(yīng)責(zé)的方式?！皩ｎ}詢問”的確有其效用，只是，其“剛性問責(zé)”的色彩弱，且目前還不能判斷是否會常態(tài)化，對食品安全監(jiān)管的作用還有待進(jìn)一步觀察。

（一）“專題詢問”的展開

顧名思義，“專題詢問”是針對專門主題或問題進(jìn)行的詢問。食品安全作為專題，納入人民代表機(jī)關(guān)詢問范圍，之所以在2011年開始風(fēng)起云涌，應(yīng)當(dāng)歸功于全國人大2010年6月24日首開專題詢問的垂范。雖然全國人大的首例專題詢問指向公共財政，但地方人大的接踵學(xué)習(xí)和借鑒，很快使得專題詢問延伸至關(guān)系民生的一系列重點(diǎn)難點(diǎn)問題，食品安全自然不例外。〔43〕參見張維煒：《專題詢問創(chuàng)新人大監(jiān)督》，載《中國人大》2010年第13期；金果林：《專題詢問“走進(jìn)”地方人大》，載《中國人大》2010年第19期。迄今為止，全國和地方人大的食品安全專題詢問有以下五個方面值得關(guān)注。

第一，五年多以來具有連續(xù)性。為了解食品安全專題詢問的現(xiàn)實(shí)情況，筆者在“中國知網(wǎng)”上以“篇名：食品安全（精確）+篇名：專題詢問（精確）”的方式進(jìn)行搜索，搜索日期是2017年3月3日，獲得140條結(jié)果。這些結(jié)果在各個年度的分布是：2011點(diǎn)擊顯示 “2011” 的分組結(jié)果（29）、2012點(diǎn)擊顯示 “2012” 的分組結(jié)果、2013點(diǎn)擊顯示 “2013” 的分組結(jié)果、2014點(diǎn)擊顯示“2014” 的分組結(jié)果（26）、2015點(diǎn)擊顯示 “2015” 的分組結(jié)果（30）、 2016點(diǎn)擊顯示“2016”的分組結(jié)果（20）。該搜索并不是嚴(yán)謹(jǐn)而窮盡的。每年度的數(shù)字只是代表報道或論及食品安全專題詢問的次數(shù)，而非詢問本身的次數(shù)（有重復(fù)報道同一次專題詢問的）。但是，任何其他方式的搜索，都有可能攝入更多并非特定指向食品安全專題詢問的文獻(xiàn)。以上數(shù)據(jù)基本指向的是新聞報道，其足以支持食品安全專題詢問具有連續(xù)性的結(jié)論。在有的報道中，也會發(fā)現(xiàn)食品安全專題詢問已在當(dāng)?shù)囟啻伍_展?！?4〕參見朱小兵、林鴻：《一場關(guān)乎民生的問答——市人大常委會食品安全專題詢問會現(xiàn)場記》，載《臺州日報》2012年8月28日第001版。

第二，覆蓋廣泛地域和區(qū)縣以上各個層級。以上述結(jié)果為據(jù)，就省、自治區(qū)、直轄市而言，已經(jīng)進(jìn)行過食品安全專題詢問的有上海、山西、湖南、甘肅、福建、山東、貴州、廣西、安徽、廣東、浙江、江西、重慶、四川、河北、新疆、湖北、青海、陜西、寧夏、黑龍江、河南、江蘇、天津。有的在省級層面，有的在省、自治區(qū)、直轄市下屬的州市、區(qū)縣。在全國人大，2016年7月2日也就食品安全法實(shí)施情況舉行專題詢問，國務(wù)院副總理汪洋與7位國務(wù)院部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到會應(yīng)詢?！?5〕參見朱寧寧：《拿什么保障人民群眾“舌尖上的安全”——全國人大常委會就食品安全法實(shí)施情況開展專題詢問》，載《吉林人大》2016年第8期。

第三，基本都有細(xì)致而精心的組織。已經(jīng)開展的專題詢問，一般都經(jīng)過周密部署。有的地方，專題詢問的準(zhǔn)備、組織以及最后的問答，歷時近半年。例如，在山西運(yùn)城，經(jīng)歷的環(huán)節(jié)包括：（1）人大常委會主任會議研究確定組織專題詢問；（2）召開專門的專題詢問啟動會；（3）明察暗訪和重點(diǎn)抽查；（4）通過媒體曝光，調(diào)動社會關(guān)注；（5）現(xiàn)場詢問、回答；（6）向政府下發(fā)審議意見書；（7）跟蹤監(jiān)督?！?6〕參見張君蓉：《鏟除問題食品生產(chǎn)經(jīng)營的土壤——市人大常委會啟動食品安全專題詢問的工作》，載《運(yùn)城日報》2011年6月23日第001版；常國才：《詢出“安全”，問出“放心”——山西省運(yùn)城市人大常委會開展食品安全專題詢問紀(jì)實(shí)》，載《人民代表報》2011年11月29日第002版。

第四，問題可謂重點(diǎn)突出，巨細(xì)兼顧。食品安全的專題詢問基本都扣緊普通民眾關(guān)心的問題，如地溝油、肉品質(zhì)量、非法添加、安全檢測、食品追溯等，〔47〕參見張永紅：《深圳市人大常委會首設(shè)食品安全專題詢問會》，載《中國食品安全報》2012年6月30日第A02版。也有的問題觸及食品安全認(rèn)知，如為何食品抽檢合格率高、但百姓食品安全感很低，〔48〕參見鄭昭：《食品安全，人大政府“面對面”——省人大常委會食品安全專題詢問側(cè)記》，載《福建日報》2011年12月2日第002版。還有的問題針對政府在食品安全工作上的整體目標(biāo)和計劃。〔49〕參見朱小兵、林鴻：《一場關(guān)乎民生的問答——市人大常委會食品安全專題詢問會現(xiàn)場記》，載《臺州日報》2012年8月28日第001版。由于食品安全牽動每個人的心弦，人民代表又對本地的問題較為熟悉，故提問既有重點(diǎn)，又廣泛涉及。

第五，政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人皆需應(yīng)詢。食品安全專題詢問的對象，都是負(fù)責(zé)食品安全的政府負(fù)責(zé)人以及相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人，通常是正、副職行政首長。相關(guān)部門涉及食品安全委員會辦公室、農(nóng)業(yè)主管部門、質(zhì)量技監(jiān)部門、工商部門、食品藥品監(jiān)管部門、衛(wèi)生部門、出入境檢驗(yàn)檢疫部門等，有時還會將商務(wù)部門、公安部門、編制部門、財政部門等納入進(jìn)來。前文提及的行政首長政治應(yīng)責(zé)，在這里得到相當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。

（二）成效有待進(jìn)一步檢驗(yàn)

行政監(jiān)管機(jī)關(guān)接受代議機(jī)關(guān)的詢問并予以回應(yīng)，可謂典型的政治應(yīng)責(zé)形式之一。在全國人大的榜樣引領(lǐng)之下，各地人大對此予以高度重視，紛紛展開相應(yīng)工作，尤其在食品安全領(lǐng)域。相比不怎么透明的、同體監(jiān)督的C鏈條、D鏈條、C+D鏈條，其相對地避免了裁判員和運(yùn)動員集于一身的形式正義缺憾，又在媒體介入下更易為人知曉。相比有爭議的、人民參與下的B鏈條，其更符合我國的憲制安排。據(jù)已有的報道，其對行政監(jiān)管的促進(jìn)效用至少體現(xiàn)在三個方面：第一，監(jiān)管者必須認(rèn)真準(zhǔn)備如何應(yīng)對詢問；〔50〕“作為此次專題詢問會上回答問題最多的政府部門負(fù)責(zé)人，鐘安平表示，在前來參加專題詢問前，他做了精心準(zhǔn)備。”鄭昭：《食品安全，人大政府“面對面”——省人大常委會食品安全專題詢問側(cè)記》，載《福建日報》2011年12月2日第002版。第二，監(jiān)管者必須考慮如何解決代議機(jī)關(guān)提出的問題或督辦的事項(xiàng)，并進(jìn)行后期的匯報；〔51〕參見彭昶潤、羅金成：《在市第三屆人大常委會第二十五次會議上，市政府就食品安全專題詢問重點(diǎn)督辦事項(xiàng)交滿意答卷》，載《巴中日報》2014年8月21日第003版。另外參見國家食品藥品監(jiān)督管理總局局長、國務(wù)院食品安全辦主任畢井泉在2016年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上所作《國務(wù)院關(guān)于研究處理食品安全法執(zhí)法檢查報告及審議意見情況的反饋報告》。第三，監(jiān)管者必須習(xí)慣在媒體和人民矚目下履職?！?2〕人民代表機(jī)關(guān)的專題詢問基本都有媒體進(jìn)行實(shí)錄報道，只是報道詳略不同。其中，最為全面的是對鄂爾多斯2013年12月專題詢問的實(shí)錄。參見《鄂爾多斯市三屆人大常委會第六次會議食品安全工作專題詢問實(shí)錄》，該實(shí)錄于《鄂爾多斯日報》2013年12月18日、19日、20日、23日、24日、25日、26日分七次連載，都在第002版列為“要聞”。

不過，暫時還不能對代議機(jī)關(guān)的專題詢問寄予過多的期待，以為可依賴其讓松軟的政治應(yīng)責(zé)得以強(qiáng)硬。首先，專題詢問的“剛性”不足。如果承認(rèn)前文論及的“應(yīng)責(zé)”必須有“懲戒”之原理，那么，目前的專題詢問是“跛腳的”。它有人民代表的提問，也有監(jiān)管者的回應(yīng)，確實(shí)能揭示出存在的問題，也能督促監(jiān)管者徹底解決問題。但是，它還沒有與嚴(yán)格的、認(rèn)真的責(zé)任追究緊密關(guān)聯(lián)。當(dāng)然，這可能也要?dú)w結(jié)于我國當(dāng)下的政制安排，嚴(yán)格的責(zé)任追究的率先啟動，往往是在C鏈條、D鏈條或C+D鏈條里發(fā)生，代議機(jī)關(guān)罕見主動、積極開啟的。全國人大或地方人大尚且只是用“詢問”字眼，而非比較起來更為嚴(yán)厲的“質(zhì)詢”字眼，更遑論因詢問而直接問責(zé)?？傮w上，在既有政制框架之中，專題詢問更多的是“合作型應(yīng)責(zé)”，是代議機(jī)關(guān)和監(jiān)管者合力做好食品安全工作。行政首長或感到壓力，至于該壓力是否足以使其對食品安全監(jiān)管的重視提到應(yīng)有的較高水準(zhǔn)，還不得而知。

其次，專題詢問需要更加全面的動力裝置。當(dāng)前，食品安全專題詢問的主要動力來自兩個方面：一是執(zhí)政黨中央對食品安全的持續(xù)高度重視；二是人大通過專題詢問這一新的形式加強(qiáng)監(jiān)督的意愿。但是，僅有這兩點(diǎn)，是否足夠呢？特別是，如果專題詢問的工作計劃、啟動、具體展開、媒體報道等，都主要寄望于代議機(jī)關(guān)的主動性，那么，代議機(jī)關(guān)是否會因?yàn)榕c被代表的人民（選民）之間的聯(lián)系度較為松弛，而不能真正感受到專題詢問不僅是對監(jiān)管者的壓力，也是自身回應(yīng)人民所需負(fù)起的責(zé)任？此外，食品安全是一個專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，外行人的詢問是否真的能“問到要害處、疑難處、關(guān)節(jié)點(diǎn)，問出深度，問出壓力”，〔53〕參見潘一峰：《回應(yīng)百姓關(guān)切，保障食品安全》，載《杭州日報》2015年4月20日第001版。是否會形成流于表面、淺嘗輒止的問與答？因此，如何讓專題詢問更具回應(yīng)人民性和專業(yè)性，就需要考慮和設(shè)計更多的動力裝置。例如，是否可能通過代議機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站，任何個人或組織可以就某個或某些食品安全問題進(jìn)行專題詢問提交建議信，而后設(shè)定一個附和的人數(shù)門檻值，達(dá)到該數(shù)量的，代議機(jī)關(guān)就應(yīng)該考慮是否啟動專題詢問，不啟動的應(yīng)當(dāng)向人民作出說明。再如，是否可能讓獨(dú)立公正的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，或者從擬定詢問方案、調(diào)查研究、現(xiàn)場詢問到跟蹤督辦的全程參與，或者其中部分環(huán)節(jié)的參與，從而提升專題詢問本身的質(zhì)量?？傊瑢ｎ}詢問應(yīng)當(dāng)與代議機(jī)關(guān)在代表與選民聯(lián)系加強(qiáng)、專業(yè)性加強(qiáng)等方面的自身完善，〔54〕中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會的報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》也指出加強(qiáng)代表性和專業(yè)性的方向，盡管方式不同。“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度。健全國家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力?！本o密而又具體地結(jié)合在一起。

最后，專題詢問還有待常態(tài)化、制度化。在專題詢問已有一定成效的基礎(chǔ)上，有人大代表以及民眾代表希望其能夠更經(jīng)常、更靈活地進(jìn)行，并使其形成一套規(guī)范、成熟、行之有效的制度。〔55〕“市民代表林水仙參加旁聽后表示，對政府的有關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行詢問這種監(jiān)督形式很好，希望市人大常委會以后多組織，使之常態(tài)化、制度化、規(guī)范化”。羅超旻、俞杰：《食品安全“面對面”——三明市人大常委會首次食品安全專題詢問側(cè)記》，載《三明日報》2011年8月31日第A02版。“[省人大常委會委員] 游勸榮表示……今后，專題詢問應(yīng)走向經(jīng)?；?、小型化和常態(tài)化，形式靈活多樣，不斷增強(qiáng)人大監(jiān)督工作實(shí)效”。鄭昭：《食品安全，人大政府“面對面”——省人大常委會食品安全專題詢問側(cè)記》，載《福建日報》2011年12月2日第002版?！爸挥袑ｎ}詢問常態(tài)化，將監(jiān)督制度化，最大限度地激活人大監(jiān)督權(quán)，才能不負(fù)民眾重托，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也才能促使政府官員知道權(quán)為民所賦，做到權(quán)為民所用”。蔣偉平：《激活用好詢問權(quán)——從衢州市人大常委會開展食品安全專題詢問說起》，載《衢州日報》2012年8月4日第003版?！癧市人大常委會主任]王金財強(qiáng)調(diào)……推動專題詢問常態(tài)化”。潘一峰：《回應(yīng)百姓關(guān)切，保障食品安全》，載《杭州日報》2015年4月20日第001版。這種期許在一定程度上折射出對專題詢問滑向偶發(fā)性、運(yùn)動性、表面性、象征性的擔(dān)憂。在我國當(dāng)下的政制體系和氛圍中，政黨斗爭性的、對抗性的、僅為揭短而不為建設(shè)的問責(zé)，于代議機(jī)關(guān)議事過程沒有容身之地。而若要使“合作型應(yīng)責(zé)”對監(jiān)管的改善更具實(shí)效，常態(tài)化、制度化的專題詢問在規(guī)范層面上設(shè)置更多的動力裝置、完善相關(guān)的程序、確定詢問者和應(yīng)詢者的權(quán)利義務(wù)等等，不失為一個值得期待的前景。

五、結(jié)語：政治應(yīng)責(zé)得其所、就其位

行文至此，一個粗略的食品安全監(jiān)管政治應(yīng)責(zé)的圖景，已經(jīng)在描述和評價中得以鋪開，其也初步完成對我國行政監(jiān)管政治應(yīng)責(zé)的例示。其復(fù)雜性雖然并未充分展現(xiàn)，但已經(jīng)得以窺知一二。更多的可能發(fā)生政治應(yīng)責(zé)的情境或問題，如監(jiān)管者選擇性執(zhí)法的政治應(yīng)責(zé)、行政首長出庭應(yīng)訴與政治應(yīng)責(zé)等，都有待開發(fā)和探索。

不過，可以略作總結(jié)的是，法律（如聲稱建立最嚴(yán)格責(zé)任體系的食安法）施加于監(jiān)管者身上的責(zé)任，既有適宜通過司法過程（如行政訴訟）督促其完成的，亦即嚴(yán)格意義上的法律應(yīng)責(zé)，也有不適宜借助司法之力實(shí)現(xiàn)的。且不論我國司法獨(dú)立性、公正性、權(quán)威性還有待改革完善，單就某些問題（如監(jiān)管的重視程度、監(jiān)管資源的配置、監(jiān)管體系的建構(gòu)與改革、監(jiān)管規(guī)則的裁量創(chuàng)制等）之本身而言，也并非司法能夠勝任給出更可靠答案的。因此，有必要申明：“法律的歸法律，政治的歸政治”，盡管二者之間并非涇渭分明。

而當(dāng)前，發(fā)生重大事件的事后應(yīng)責(zé)，由績效考核牽動的應(yīng)責(zé)，監(jiān)管規(guī)則制定過程公眾參與喚起的應(yīng)責(zé)，以及代議機(jī)關(guān)專題詢問過程中的應(yīng)責(zé)，都在用不同的形式，表現(xiàn)著以向人民應(yīng)責(zé)為依歸的政治應(yīng)責(zé)。然而，這些政治應(yīng)責(zé)形式，都有這樣或那樣的問題，尚無法在人民與監(jiān)管者之間建立有力的橋接。政治應(yīng)責(zé)的各種鏈條存在不同程度的松弛。雖然人民意志本身是一個抽象的、在具體情境中不確定其內(nèi)涵的存在，甚至可能只是作為一種敘事的存在，雖然人民意志并不能完全等同于理性或最佳理性，〔56〕關(guān)于作為集體人格的人民的非理性，參見[法]古斯塔夫?勒龐：《烏合之眾》，馮克利譯，中央編譯出版社1998年版；[法]塞奇?莫斯科維奇：《群氓的時代》，許列民等譯，江蘇人民出版社2003年版；[美]埃里克?霍弗：《狂熱分子》（第2版），梁永安譯，廣西師范大學(xué)出版社2011年；[美]哈羅德?伊羅生：《群氓之族》（第2版），廣西師范大學(xué)出版社2015年。但是，既然民主依然是立國的一項(xiàng)原則，人民依然是主權(quán)者，那么，監(jiān)管者對人民的政治應(yīng)責(zé)就必須存在。只是，更多考驗(yàn)智慧的是，如何建立盡管復(fù)雜但確實(shí)有效的政治應(yīng)責(zé)。

為應(yīng)對這樣的難題，至少在理念上給政治應(yīng)責(zé)相對獨(dú)立的位所，在制度上給其獨(dú)特的建構(gòu)，在法學(xué)、行政法學(xué)學(xué)術(shù)上給其區(qū)別于法律應(yīng)責(zé)的關(guān)照。如此，方可使行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé)得其所、就其位，方可使不同特色的應(yīng)責(zé)相互補(bǔ)益、相得益彰。否則，政治應(yīng)責(zé)的不足，會成為整個行政監(jiān)管責(zé)任體系的木桶短板?！?7〕根據(jù)“木桶定律”，一個木桶能裝多少水取決于它最短的木板。

（責(zé)任編輯：陳越峰）

* 沈巋，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心、教育部人文社科重點(diǎn)研究基地教授。本文系國家社科基金項(xiàng)目“風(fēng)險治理視野下食品安全法治研究”（項(xiàng)目號11BFX096）的階段性研究成果。