韋加慶，季 宇

皖西衛(wèi)生職業(yè)學院公共部,六安,237000

社會管理創(chuàng)新視角下城市環(huán)境信訪問題處理機制研究
——以上海市閔行區(qū)為例

韋加慶，季 宇

皖西衛(wèi)生職業(yè)學院公共部,六安,237000

我國當前處于社會轉型期，社會矛盾不斷積聚。從環(huán)境保護領域看，由于快速發(fā)展經濟而忽略環(huán)境保護導致的環(huán)境信訪問題越來越多。城市環(huán)境信訪問題的快速有效處置不僅關系到政府職能部門行政效能問題，更是一個重大的社會問題，對社會主義和諧社會的構建有著重要的推動作用。從上海市閔行區(qū)看，造成區(qū)域環(huán)境信訪的因素既有國家宏觀背景下的快速發(fā)展經濟的因素，又有快速城鎮(zhèn)化帶來的制約，更有社會公眾環(huán)保意識的主觀因素。而要有效處置環(huán)境信訪問題，不斷滿足社會公眾的環(huán)境質量訴求，就必須從提升社會公眾參與環(huán)境保護意識入手，創(chuàng)新法治新路徑，加強制度建設，積極支持社會組織參與環(huán)境治理，不斷創(chuàng)新社會管理路徑，切實提升政府管理實效。

社會管理；環(huán)境信訪；機制研究

隨著我國經濟社會改革的持續(xù)深入推進，我國社會既處于轉型發(fā)展的關鍵期，又處在矛盾的多發(fā)期，各種社會問題不斷呈現，尤其是近年來城市環(huán)境污染引發(fā)的矛盾不斷增多，創(chuàng)新社會管理，破解環(huán)境信訪問題成為政府提升社會管理能力的重中之重。因此，為了適應新時期社會發(fā)展的需要，政府在創(chuàng)新社會管理、構建和諧社會過程中，既要深入探究環(huán)境信訪的成因，又要不斷完善環(huán)境治理的各項制度，不斷創(chuàng)新社會管理路徑，切實解決城市環(huán)境信訪問題，不斷提升社會管理能力。

1 城市環(huán)境信訪問題的產生及其特征

1.1 城市環(huán)境信訪現狀

以上海市閔行區(qū)為例，2012-2016年期間，閔行區(qū)環(huán)境保護局共受理環(huán)境信訪超過6 000件，針對不同污染源的投訴如下：一是廢氣的投訴達到2 630件，二是噪聲污染投訴累計為1718件，三是餐飲業(yè)的油煙污染投訴共計1 053件。群眾投訴方式主要為四種：一是電話投訴，累計為4 606件；二是通過書信方式投訴，累計為682件；三是以電子郵件的方式進行投訴，累計為567件；四是到職能部門即環(huán)保局信訪辦投訴共有105批。在過去五年里，辦結信訪案件累計達到5 869件，每年的辦結率都超過92%；此外，過去五年共出現重復信訪案件486件[1]。

1.2 城市環(huán)境信訪的具體表現

近年來，閔行區(qū)環(huán)境信訪總量始終保持在1 000件以上，民眾對環(huán)境質量訴求不斷提升。

首先，廢氣污染居于首位。從過去五年環(huán)境信訪的類別看，反映廢氣污染的信訪件最多，五年里累計達2 630件，占環(huán)境信訪總量的43.8%，其中主要以印刷、香精、噴漆、污水處理等的廢氣異味為主，尤其是污水處理、污水泵站等社會公益項目和垃圾焚燒產生的廢氣異味日益突出[1]。

其次，噪聲污染擾民始終居高不下。五年里噪聲擾民投訴總共為1 718件，占環(huán)境信訪總量的28.6%，造成噪聲信訪突出的主要原因是市政建設和重大工程項目施工的影響，如虹橋機場新跑道投入使用、滬杭客專試運行等項目，加上原有高架、鐵路、地鐵輕軌、道路車輛等交通噪聲，導致信訪總量不斷上升，社會矛盾也不斷疊加，不斷加大解決難度，也比較容易引起重復信訪和群體性事件。

再次，餐飲業(yè)的油煙擾民現象嚴重。在五年里共受理的信訪投訴中，餐飲業(yè)油煙和噪聲擾民的為1 053件，占信訪總量的17.5%。引起餐飲業(yè)油煙污染的原因有以下幾個方面：一是由于歷史原因，一些居民樓存在餐飲店，但餐飲店的油煙排放達不到要求；二是無證經營的很多小餐飲店直排油煙至居民樓，以位于閔行區(qū)江川東路滬閔路口的新閔小區(qū)出口處幾家餐飲店最為突出；三是沿街門店如東川路、漕寶路等餐飲集中區(qū)域造成區(qū)域性污染，處理難度大，使餐飲油煙污染投訴居高不下。

最后，揚塵污染矛盾依舊突出。由于建設工程市場的有效需求和閔行區(qū)特定地理位置，工程施工、堆場碼頭、攪拌站等生產作業(yè)和運輸過程中產生了大量的揚塵，比較集中的幾個點如真如攪拌站、天利攪拌站、淀浦河(老滬閔路)和黃浦江的堆場碼頭等給附近的居民帶來了嚴重的污染，也是信訪投訴比較多的區(qū)域。

2 城市環(huán)境信訪問題產生的原因

通過分析發(fā)現，閔行區(qū)引起城市環(huán)境信訪問題的原因主要表現在以下幾個方面。

(1)宏觀經濟發(fā)展過程中制度設計的滯后，導致環(huán)境保護不力。從國家宏觀發(fā)展的角度看，全國大多數地方都存在管理上的需求與現實上的制度困境帶來的環(huán)境亂象。一是管理上的制度困境。制度的困境表現在管理職責不清，造成管理不到位或無人管理的困境。這樣的事例不在少數，以閔行區(qū)燈輝路的餐飲為例，居民投訴該區(qū)域餐飲油煙及噪聲擾民，環(huán)保部門只能對噪聲和油煙污染進行處罰，而這些被投訴者都是無證經營的餐飲，環(huán)保局無權進行取締，取締權在工商局(后來劃到食品藥品監(jiān)督管理局)，從而導致管理不到位，不能根本解決問題，居民對政府治理能力感到極為失望。二是法律法規(guī)方面的困境。盡管我國環(huán)境法規(guī)體系已初步形成，但在環(huán)保立法體系和內容上存在諸多不完善之處。如針對企業(yè)的環(huán)境違法行為，環(huán)境保護局最多只能處以20萬元的罰款，完全達不到震懾企業(yè)違法的效果。大多數情況下，針對企業(yè)的違法行為也就處以幾萬元的罰款。即使是幾萬元的罰款，有的企業(yè)都不愿意繳納。這主要源于企業(yè)對于法律法規(guī)漏洞的了解，他們深知當前的環(huán)境法律法規(guī)對企業(yè)約束力依舊有限，在成本核算之后自愿選擇違法行為。

(2)快速城鎮(zhèn)化不可避免地帶來諸多環(huán)境信訪難題。這主要表現在三個方面：一是產城一體發(fā)展產生的信訪難題。以莘莊工業(yè)區(qū)為例，工業(yè)區(qū)建成后，周圍很多空地都沒有商品房，但隨著城鎮(zhèn)化建設的加快，商品房逐漸占據不同的空間，并逐漸包圍了部分工業(yè)企業(yè)。工廠的異味和廢水排放必然給周邊居民帶來巨大影響，與此同時也就帶來了越來越多的環(huán)境信訪問題。二是快速增加的城鎮(zhèn)人口給餐飲業(yè)的需求帶來環(huán)境信訪難題。城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展必然帶來城市人口及其消費的增多，在各種消費中，餐飲娛樂業(yè)首當其沖。以閔行區(qū)為例，有證和無證經營的餐飲業(yè)就超過10 000家，很多餐飲業(yè)都是違反環(huán)境影響評價法律法規(guī)的，在經營過程中也沒有采取環(huán)保措施或者沒有安裝相應的排放設備，給周邊居民帶來嚴重的污染。三是快速城鎮(zhèn)化過程中施工所帶來的噪音與塵土等污染也是引起環(huán)境信訪問題的原因之一。閔行區(qū)每年開工的大小型項目近千個，很多工地在建設過程中并沒有嚴格按照環(huán)保等要求施工，給周邊居民帶來了不同程度的塵埃及噪聲污染，從而引起環(huán)境信訪問題不斷。

(3)環(huán)境保護意識的提升引起環(huán)境信訪案件增多。隨著城市居民收入的不斷增長，人們日益增長的物質文化得到了極大的滿足，于是對生活環(huán)境表現出高度的關注，環(huán)境保護意識得到了極大的提升，對環(huán)境質量的要求也就越來越高。“不管公共管理者承認不承認，愿意不愿意，喜歡不喜歡，歡迎不歡迎，在今天，公民參與都將在人們的社會政治生活中發(fā)揮越來越重要的作用，體現越來越大的影響力?！盵2]居民環(huán)保意識的提升主要表現在三個方面：一是關注環(huán)境質量的主動性極大提升。越來越多的居民開始主動關注自己生活周邊的環(huán)境質量，遇到環(huán)境污染事件時都會主動采取措施來制止，其中包括打電話或寫信給職能部門，或者通過熱線電話投訴環(huán)境污染；或者通過網絡發(fā)帖甚至電子郵件的方式來表達環(huán)境訴求。二是對環(huán)境質量的需求越來越高，當這種需求無法得到滿足時，必然采取信訪的形式以求解決問題。在訪談的7個街鎮(zhèn)里，以餐飲業(yè)油煙污染和噪聲擾民現象為例，小區(qū)樓下的餐飲店已經開了很多年，之前沒有遇到類似的信訪投訴，但近兩年來針對同樣的餐飲店所進行的環(huán)境信訪投訴不斷增多。三是城市居民參與社會建設意識逐漸提升。隨著經濟地位社會的發(fā)展，居民社會參與意識不斷提升，公眾參與環(huán)保意識必然影響到社會管理領域。公眾可以借助不同的社會組織參與環(huán)境保護，從而拓寬社會管理的廣度。

(4)行政執(zhí)法不力，導致環(huán)境信訪難題一直居高不下。盡管我國正在努力建設社會主義法治社會，但依舊有許多的企業(yè)存在違反環(huán)境法律法規(guī)的現象，而相對應的行政執(zhí)法機關在處理這些違法行為時往往沒有嚴格執(zhí)法。在進行問卷調查過程中，54%的受訪人認為執(zhí)法不嚴是引起企業(yè)破壞環(huán)境的重要因素。行政執(zhí)法不力表現在兩個方面：一是部分環(huán)境執(zhí)法人員自身的違法行為引起環(huán)境信訪問題。閔行區(qū)環(huán)境保護局監(jiān)察執(zhí)法支隊的人員編制是25人，法律專業(yè)科班出身的人員不多，僅兩人具有碩士學位，而且年齡普遍偏大，知識和技術力量跟不上社會發(fā)展對環(huán)保執(zhí)法的需求。二是針對企業(yè)的監(jiān)管手段還比較落后。閔行區(qū)環(huán)保執(zhí)法還沒有普遍應用信息化手段，大多數情況下依舊需要執(zhí)法人員到現場登記、查看。應用現代電子信息技術進行在線監(jiān)控管理，可以大大提高管理效率，但是成本相當高。以餐飲業(yè)為例，閔行區(qū)共存在10 000多家大小餐飲店，比較知名的餐飲超過1 000家，若靠執(zhí)法人員現場查處，因人員不足，效果可想而知。針對餐飲業(yè)油煙和噪聲治理所采取的在線監(jiān)控平臺費用同樣不低，誰能為這筆費用買單，這又是一個值得商榷的問題。因此，監(jiān)管手段的落后同樣造成環(huán)境信訪問題居高不下，從每年針對餐飲業(yè)信訪投訴的數量可見端倪。

3 化解環(huán)境信訪難題的有效路徑

從我國社會現實看，環(huán)境信訪問題已經成為各地政府最大的維穩(wěn)難題，各級地方政府每年都要拿出很大一筆經費用以應對各類信訪問題。環(huán)境信訪只是我國信訪問題的一部分，但是，該類問題日益成為引起群體性事件的重要誘因。環(huán)境信訪的有效處置與社會管理緊密聯系，只有政府切實提升社會管理能力，激發(fā)廣大群眾參與社會管理，才能在社會管理這個宏觀范圍里有效化解環(huán)境信訪難題。因此，在探索有效化解群眾環(huán)境信訪難題的路徑中，既要注重文化軟實力的培育，又要切實加強制度建設，尤其要通過推進法治來提升環(huán)境治理能力，同時還要積極推動群眾參與環(huán)境保護，形成政府積極作為、群眾主動參與、企業(yè)自覺守法的多維社會治理體系，切實提升政府行政管理效能。

(1)發(fā)揮文化的影響力，為推動公眾參與社會管理創(chuàng)造良好的文化氛圍。文化對社會的影響力從來就不應忽視。馬克思認為：“一定社會的文化(作為觀念形態(tài)的文化)是一定社會的經濟和政治的反映，又給予偉大的影響和作用于社會的政治和經濟?！盵3]環(huán)境保護領域盡管屬于社會管理，但公眾參與環(huán)境保護意識的提升同樣離不開文化的培育。當今社會，公眾的環(huán)境意識水平高低是衡量一個國家和民族文化程度的重要標志，也是政府政策制定時能否充分引入公民參與的客觀依據[4]。因此，培育公眾參與社會管理的社會主義文化顯得尤為重要，而要在當前多元文化中培育參與型的社會主義文化，就必須著力開展以下幾項工作。

一是充分利用城市居民社區(qū)平臺開展豐富多樣的環(huán)保文化活動，激發(fā)公眾參與的積極性。如通過開展月度專題性活動來提升公眾參與環(huán)境保護意識。研究發(fā)現，社區(qū)正在成為公眾參與環(huán)境保護的重要平臺，同時也是公眾養(yǎng)成環(huán)境保護意識的重要基地。本尼迪克指出“個體生活歷史首先是適應他的社會代代相傳下來的生活模式和標準。從他出生之時起，他生于其中的風俗就在塑造著他的經驗與行為。到他能說話時，他就成了自己文化的大小創(chuàng)造物，而當他長大成人并能參與這種文化活動時，其文化的習慣就是他的習慣，其文化的信仰就是他的信仰，其文化的不可能性就是他的不可能性?！盵5]而社區(qū)往往是一個居民養(yǎng)成社會文化的重要平臺，在這里參與環(huán)?；顒?，對于個人以及家庭都有至關重要的影響力，尤其是形成強烈的環(huán)保觀念意識后會產生代際傳遞，最終使這種文化得以傳承。

二是借助多媒體手段不斷傳輸公眾參與的社會主義文化。文化作為一種深層次的影響力，不僅需要在社區(qū)乃至家庭進行灌輸，更需要現代媒體發(fā)揮積極影響力，從而得以不斷傳承。從經濟發(fā)展水平與政治參與程度的關系看，“社會—經濟發(fā)展促進政治參與的擴大，造就參與基礎的多樣化，并導致自動參與代替動員參與?！盵6]69而“高水平的政治參與總是與高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會和經濟更發(fā)達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值?！盵6]174這種價值給環(huán)境保護帶來了極大的幫助，使更多的人能主動承擔環(huán)保責任，而不僅僅依靠單一的企業(yè)和政府職能部門，這種責任意識的形成就是公眾參與的社會主義文化。它可以通過媒體宣傳得以不斷延續(xù)，最終在社會公眾之中形成長期的影響力，從而切實改善環(huán)境保護現狀?，F代多媒體的影響力甚為深遠，有關職能部門可以借助微博、微信等信息技術手段進行文化宣傳與輸送，使公眾參與環(huán)境保護的社會主義文化得以傳承。

(2)創(chuàng)新法治新路徑，為保障公眾的環(huán)境權益提供法律保障。十八大報告提出，法治是治國理政的基本方式。習近平總書記在現行憲法公布施行30周年大會上鄭重承諾：“要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義?！薄耙粩嗑S護、發(fā)展和實現社會成員的政治利益、經濟利益和文化利益，為社會全體成員提供平等的發(fā)展機遇，營造權利平等、機會平等、社會參與平等和法律面前人人平等的良好環(huán)境。”[7]近年來，我國一直在不斷完善環(huán)境保護方面的法律法規(guī)，而要在法治上給企業(yè)帶來真正的威懾力，還必須從以下幾個方面入手完善法律法規(guī)。

一是強化落實環(huán)境影響評價過程中公眾參與的作用，切實強化公眾參與的影響力。早在1996年，《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》第10條就規(guī)定：“建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為?！?002年頒布的《環(huán)境影響評價法》對公眾參與作出了更加明確和有力的規(guī)定。2006年2月14日國家環(huán)?？偩终桨l(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，這是我國環(huán)境保護領域第一部專門關于公眾參與的規(guī)范性文件。盡管有這些規(guī)定，但社會公眾卻遭遇了參與的困境，面對重大項目之時無法有效發(fā)揮作用。因此，必須在法律法規(guī)方面從嚴落實公眾的參與權，對于違反該項法律法規(guī)的要追究責任。

二是探索制定環(huán)境污染糾紛仲裁法規(guī)，從法律上賦予環(huán)保職能部門處理環(huán)境糾紛的仲裁權。目前，閔行區(qū)針對環(huán)境污染的信訪案例一直居高不下，如果能在法律法規(guī)上賦予環(huán)境保護職能部門一定的仲裁權，規(guī)定環(huán)保職能部門處理環(huán)境信訪、調節(jié)環(huán)境糾紛的行為成為具體的環(huán)境行政行為，最終成為糾紛的仲裁者。這樣，可以更加有效的處置環(huán)境信訪問題，能使更多的環(huán)境信訪問題得到及時解決，同時也能提高環(huán)保職能部門的威信，切實增強社會公眾參與環(huán)境保護意識。

三是加大對破壞環(huán)境違法行為的處罰力度。閔行區(qū)環(huán)境保護局在處罰企業(yè)違法時，最高處罰金額也就20萬，而且這種案例也是少之又少，這種輕處罰不能有效阻止企業(yè)破壞環(huán)境。加大行政執(zhí)法力度，特別是加大對破壞環(huán)境行為的處罰力度，提高企業(yè)環(huán)境違法成本，這樣，才能有效震懾到企業(yè)，使企業(yè)不敢違法，不能違法，從而能切實有效地促進環(huán)境信訪問題的解決。

(3)加強制度建設，為維護社會公眾環(huán)境權益提供根本保障。舒爾茨“將制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經濟行為”[8]253。拉坦又指出：“一種制度通常被定義為一套行為準則，它們被用于支配特定的行為模式與相互關系。一種組織則一般被看作是一個決策單位——一個家庭，一個企業(yè)，一個局——由它來實施對資源的控制?！盵8]329完善的制度是切實化解環(huán)境信訪難題的有力保障，為了切實有效化解公眾環(huán)境訴求，就要完善以下幾方面的制度。

一是創(chuàng)新環(huán)境信訪化解制度，不斷滿足公眾環(huán)境訴求。政府在推進社會管理過程中，必須在有效的工作中提升政府形象，在化解群眾訴求中贏得公信力。首先，采取干部包案制度，尤其是針對重要的信訪案件，實施包案到個人，簽訂信訪案件辦理協議，充分調動干部工作的積極性。其次，采取深度治理的方案，針對重復信訪案件申請專項資金，尤其是餐飲業(yè)的油煙和噪聲污染方面的信訪投訴，要劃撥專項資金開展專項治理，最終成功化解社會公眾環(huán)境信訪訴求。再次，通過加強部門協調開展聯動執(zhí)法的方式，定期開展專項行動，針對信訪案件中存在的交叉執(zhí)法實施聯動推進，最終有效處置環(huán)境信訪案件。最后，建立環(huán)境信訪后督查制度。環(huán)境信訪案件處理完后，還有必要進行后續(xù)督查，防止違法行為反彈，以便持續(xù)推進環(huán)境治理。

二是創(chuàng)新公眾監(jiān)督機制和管理前置制度，做到預防與監(jiān)督相結合，以有效化解環(huán)境信訪矛盾，提升社會管理能力。環(huán)境信訪問題的處置除了有效的處置外，還要做好兩方面的工作——事中監(jiān)督即公眾監(jiān)督和事前監(jiān)督即管理前置。公眾的監(jiān)督除了之前提到的充分發(fā)揮社會公眾在環(huán)境影響評價過程中的影響力之外，還要充分發(fā)揮社會公眾日常監(jiān)督作用。社會公眾的監(jiān)督有其獨特性，相比職能部門的行政管理，公眾監(jiān)督顯得無處不在。因此，既要積極鼓勵公眾對環(huán)境污染事件進行舉報，又要開展經常性的宣傳活動，對社會公眾的監(jiān)督行為進行有力的宣傳，切實提升社會公眾監(jiān)督的影響力。事前監(jiān)督主要是指加強管理，要從嚴做好環(huán)評審批工作,從源頭上把關，控制污染事件的發(fā)生。同時積極發(fā)揮環(huán)保社會組織的作用，由社會組織承擔部分前置管理職能。

(4)加大對社會組織的支持力度，為強化環(huán)境社會治理積極拓展新路徑。在解決社會公眾環(huán)境信訪問題過程中，社會組織始終是不可缺失的力量，社會組織力量的增強使違法企業(yè)承受的壓力增大，有利于政府有效管控環(huán)境違法行為，有效處置環(huán)境信訪案件。為了提升政府社會管理實效，需從以下幾方面著手推進社會組織建設。

一是加強頂層設計，從制度上努力保障社會組織參與社會治理。目前，對于社會組織的管理限制過多，導致社會組織的創(chuàng)辦和活動的開展都受到制約。因此，要完善制度，使一些熱心環(huán)境保護的社會組織能及時成立并開展相應的活動。

二是積極扶持，保障社會組織活動開展的長期性和有效性。一些社會組織在開展活動過程中存在經費困難，但又無法募集到資金，加之環(huán)保類組織大多屬于社會公益類，這就需要政府在適當的時候給予支持。

三是加強政府與社會組織的合作，積極發(fā)揮社會組織在化解社會矛盾、提供社會服務方面的作用，將一部分行政權力賦予給社會組織，推動政府與社會組織深入合作，確保社會組織有用武之地。

四是完善激勵機制，增強社會組織參與環(huán)境治理的積極性和主動性。政府可以通過購買服務、表彰獎勵、項目參與等形式建設激勵平臺和體制，積極引導社會組織參與環(huán)境治理，這不僅能增強社會組織參與環(huán)境治理的內在動力，也能提高社會組織的治理能力。

[1]上海市閔行區(qū)環(huán)保局信訪辦.閔行區(qū)環(huán)保局信訪年報[EB/OL].[2017-04-18]http://www.mhepb.gov.cn/sites/cshbj/ViewIndex_pg.ashx

[2]托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M]．孫柏英，譯.北京：中國人民大學出版社，2005：3

[3]馬克思恩格斯選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：447

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[5]劉淑妍.公眾參與導向的城市治理：利益相關者分析視角[M]．上海：同濟大學出版社，2010：23

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[7]習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話[M]．北京：人民出版社，2012：5-6

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責任編輯：周博)

D632.8

A

1673-2006(2017)08-0009-05

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.08.003

2017-05-12

韋加慶(1976-)，安徽太湖人，博士，副教授，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育，社會管理與社會政策。