彭 凱

四川師范大學(xué)，四川 成都 610066

法治公安建設(shè)的必要性及其路徑選擇

彭 凱

四川師范大學(xué)，四川 成都 610066

法治公安建設(shè)是依法治國須臾不可分離的一部分。它不僅是我們?nèi)嫔罨哺母锏谋厝灰螅彩蔷S系和諧警民關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要。但是在現(xiàn)行體制及實(shí)踐中仍存在著許多“攔路虎”，而公安憲法法律意識淡薄、執(zhí)法培訓(xùn)機(jī)制落后、任職資格掛鉤機(jī)制不合理是較為明顯的障礙。因此，要以強(qiáng)化公安憲法法律意識，實(shí)行法律要求與實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用相結(jié)合的執(zhí)法培訓(xùn)機(jī)制，推行執(zhí)法資格考試結(jié)果與任職資格掛鉤機(jī)制為路徑選擇來推進(jìn)法治公安建設(shè)。

法治公安；法律意識；執(zhí)法培訓(xùn)；執(zhí)法資格；路徑選擇

一、法治公安建設(shè)的必要性探析

法治是治國理政的基本方式，它是迄今為止人類探索出來的治理國家和社會的最理想模式。古往今來，本著不同的立場和視角，不同時代和國別的學(xué)者對其下了千差萬別的定義。其中，比較被中國學(xué)界認(rèn)同的是古希臘哲學(xué)家亞里士多德對法治確定的定義。他認(rèn)為：“法治的核心問題有兩個：一是法律的權(quán)威；二是良法之治?！鄙暄灾?，“法律的權(quán)威”意，即任何社會主體都應(yīng)該服從于法律，任何社會主體都沒有凌駕于法律之上的特權(quán)。其中最為主要的則是公權(quán)力要得到法律的有效控制，防止公權(quán)力肆意而為地侵犯公民的合法權(quán)益。這跟現(xiàn)代的法治精髓是一脈相承的，即任何社會主體都必須在法律的框架范圍之內(nèi)活動。而“良法之治”的內(nèi)涵則主要是我們所服從的法律應(yīng)該是能夠嚴(yán)格、有效地保護(hù)公民合法權(quán)益的，而不是限縮這類權(quán)益的法律。社會主義法治理念的精髓所在，便是對公權(quán)力的限制和對公民權(quán)利的保障。除此之外，還有大量的學(xué)者對法治也下了不少定義。有的學(xué)者側(cè)重于從法哲學(xué)方面對法治下定義；有的學(xué)者著眼于管理科學(xué)側(cè)面對其下定義；而有的學(xué)者則致力于以社會學(xué)角度來探討法治的定義。學(xué)者們下的定義在此不再一一贅述?？v觀不同時空不同學(xué)者對法治下的定義之后，本文認(rèn)為有必要界定“法治公安建設(shè)”的內(nèi)涵，言即法治公安建設(shè)是公安機(jī)關(guān)以公民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿的依照法律辦事的一系列價值理念、工作方式和方法的總和。具體而言，法治公安建設(shè)的主體是我國各地各級的公安機(jī)關(guān)，其目的是服務(wù)公民，其構(gòu)成要素有法治理念、合理制度設(shè)計、有序執(zhí)法活動等。在我國實(shí)踐中，作為極其重要的執(zhí)法部門，行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)的兩大最為主要的活動。我們公安機(jī)關(guān)的原初宗旨就是預(yù)防、打擊違法犯罪以維護(hù)社會秩序、捍衛(wèi)社會公義和為公民服務(wù)的。法治公安建設(shè)斷然不可偏離這一宗旨，公安建設(shè)務(wù)必要納入法治的軌道。因此，為了保護(hù)公民的合法權(quán)益和限制公安機(jī)關(guān)的權(quán)力，深化貫徹落實(shí)法治公安建設(shè)是我們依法治國的一種客觀需要。

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出并形成了全面深化改革、全面依法治國的戰(zhàn)略布局。隨著該戰(zhàn)略布局的展開，不論是國家層面、社會層面還是公民個人層面，都對法治公安建設(shè)提出了更高要求。要想推動法治公安建設(shè)取得長遠(yuǎn)性的發(fā)展，就必須堅持全面深化改革公安現(xiàn)行的機(jī)制。在我國當(dāng)下，公安不僅是法治中國的重要建設(shè)者，也是法治中國的積極支持者和有力維護(hù)者。法治公安建設(shè)與法治中國建設(shè)息息相關(guān)，而衡量法治中國建設(shè)的最主要標(biāo)準(zhǔn)就是法治化水平，公安的法治化水平在一定程度上會客觀反映我國總體的法治化水平。因此，法治公安建設(shè)也就應(yīng)運(yùn)而生了，同時也被提上了全面深化改革的行程單。

（一）法治公安建設(shè)是社會管理創(chuàng)新的最優(yōu)方式

在日新月異的社會歷史條件之下，伴隨著改革開放的全面推進(jìn)，我國社會也有了一個從封閉到半開放，再到全開放的劇烈轉(zhuǎn)變的過程。與此同時，社會的變遷也給政府的管理帶來了新問題和新挑戰(zhàn)，計劃經(jīng)濟(jì)時代的殘留也逐漸地退出了歷史舞臺。因此，政府的管理方式和手段也急需改良，以符合時代潮流的發(fā)展。公安機(jī)關(guān)是我國縣及其以上政府的重要職能部門，其肩負(fù)著社會管理和秩序維護(hù)的重大職能，在國家推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的歷程中具有不可替代的地位和作用。而公安是社會公共安全體系中的中堅力量，處在社會管理創(chuàng)新的最前沿，同整個社會的變化發(fā)展息息相關(guān)，它所面臨的社會公共安全問題數(shù)量最多、范圍最廣、難度最大、矛盾也最為直接。在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中，公安責(zé)無旁貸、使命重大、空間廣闊，可以大有作為。而我國的法治公安建設(shè)是推動實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的最優(yōu)方式，是我們黨和政府從保障民生、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧的大局出發(fā)，面對社會發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會矛盾凸顯期的新形勢、新要求所做出的重大戰(zhàn)略部署。法治公安建設(shè)不但關(guān)系到夯實(shí)我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和鞏固黨的執(zhí)政能力等系列問題，還密切關(guān)系到我國政府的職能轉(zhuǎn)變以及公信力提升等問題，也關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步和公民幸福指數(shù)的提升等國計民生，正可謂意義極其重大。

（二）法治公安建設(shè)是全面深化公安改革的必然要求

全面深化公安改革應(yīng)深入了解和剖析公安的價值取向、公安權(quán)力的行使主體、公安權(quán)力的配置以及公安權(quán)力的運(yùn)行的涵義及其在公安改革中的相互關(guān)系，準(zhǔn)確把握改革的系統(tǒng)性、綜合性和根本性等重要特征。①一般來說，任何建設(shè)的最終歸宿還是落實(shí)到人這一主體上來。而法治公安建設(shè)因時代的變化發(fā)展而變化發(fā)展著，隨著我國各個領(lǐng)域的快速發(fā)展，在公安建設(shè)方面出現(xiàn)了一些跟社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題。要破解這些長期影響法治公安建設(shè)的頑疾，就必須堅持改革創(chuàng)新。而法治公安建設(shè)是全面深化公安改革的必然要求，是適應(yīng)時代新發(fā)展的必然要求，是促進(jìn)社會公平正義，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的必然要求，是激發(fā)公安生機(jī)活力、提升公安戰(zhàn)斗力的必然要求。法治公安建設(shè)事關(guān)我們國家和社會的長治久安，事關(guān)黨群關(guān)系和政民關(guān)系的有力改善，事關(guān)廣大公民的切身利益和未來福祉。綜上所述，其具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

（三）法治公安建設(shè)是維系和諧警民關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要

“國家乃民眾之最高保護(hù)者，而警察乃國家之機(jī)關(guān)，警察之性質(zhì)，既直接與國民之日常生活有至大關(guān)系，則警察之最終目的，在謀國民之多數(shù)幸福，國民對警察自不可視若路人?！雹诰耜P(guān)系是當(dāng)下社會最基本的關(guān)系之一，就警民關(guān)系的和諧與否來考察，一方面它是法治公安建設(shè)的重要子任務(wù)，另一方面，它是構(gòu)建社會主義和諧社會的主要衡量指標(biāo)之一。當(dāng)前社會多元化新形勢下的警民關(guān)系直接體現(xiàn)著國家與公民之間的關(guān)系，它既是公權(quán)力和私權(quán)利博弈的一個縮影，又直接關(guān)系著我們社會的穩(wěn)定、發(fā)展和繁榮。如果警民之間有矛盾，且得不到及時有效化解，那么和諧社會的構(gòu)建就不可能順利實(shí)現(xiàn)。要想全面改善警民關(guān)系，就必須要矢志不渝地堅持法治公安建設(shè)，畢竟公安機(jī)關(guān)的一言一行都在外觀上，代表著政府形象和直接維系著作為社會熱點(diǎn)的警民關(guān)系。而法治公安建設(shè)是有利于維系我國警民關(guān)系的紐帶。

二、法治公安建設(shè)的意義

公安在我國現(xiàn)行體制下發(fā)揮的重要作用是其他部門在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)無法替代的。我們國家治理能力現(xiàn)代化中和依法治國建設(shè)中都包括了法治公安建設(shè)這一板塊，法治公安建設(shè)與前述兩者的關(guān)系十分密切。申言之，其意義久遠(yuǎn)而重大，具體如下：

（一）有助于促進(jìn)法治中國建設(shè)

無論在任何時空的國家或者地區(qū)，警察作為一支重要的武裝力量，都是政府對社會和國民進(jìn)行管理，甚至是管控的典型代表。而該國抑或地區(qū)法治水平高低的一個現(xiàn)實(shí)折射，即是警察的執(zhí)法水平及其外在形象，這些都極其深刻地影響著國民對政府的認(rèn)可程度或信任程度。法治公安建設(shè)為法治中國建設(shè)營造了一個良好的氛圍和趨于純粹的環(huán)境，即法治公安建設(shè)是我們國家法治文明高低的重要刻度尺之一；法治公安建設(shè)是我們構(gòu)建社會主義和諧社會的一劑良方；法治公安建設(shè)是提升政府公信力的重要基石；法治公安建設(shè)是公民伸張正義和捍衛(wèi)權(quán)利的堅強(qiáng)后盾。法治公安建設(shè)有助于公安全面、充分、高效地履行法定職責(zé)，進(jìn)而有利于公安積極適應(yīng)新時期的新任務(wù)和新挑戰(zhàn)。法治公安建設(shè)應(yīng)全力探索以信息化為風(fēng)向標(biāo)的立體型態(tài)的治安防控管理模式；盡力緩和國內(nèi)各個層次的矛盾以保障社會的長治久安；傾力提高廣大公民的幸福指數(shù)等國計民生；大力打造“國內(nèi)安定、社會穩(wěn)定、公民康定”的三位一體的指向性環(huán)境。法治公安建設(shè)最終的落腳點(diǎn)是維護(hù)國內(nèi)安全、社會穩(wěn)定和公民康定。

（二）有助于推進(jìn)公安全面深化改革

公安全面深化改革是當(dāng)代公安建設(shè)的重要主題之一。之所以改革是因?yàn)楣仓暗捏w制與時代變遷相脫節(jié)了，而為其奠定了堅實(shí)基石之一的即是法治公安建設(shè)。當(dāng)下，法治公安建設(shè)給推進(jìn)公安全面深化改革提供了理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)支撐。而加快步伐建立一支“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償”的高效優(yōu)質(zhì)的公安執(zhí)法隊伍，既是前者也是后者所客觀要求的理想結(jié)果之一。我們只有擁有一支上述高效優(yōu)質(zhì)的公安隊伍，才足以契合廣大公民對公安工作的新愿景、新希冀，也才能進(jìn)一步推進(jìn)全面公安深化改革的進(jìn)度。實(shí)現(xiàn)真正意義上的公安全面深化改革，在客觀上要求公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法管理人性化、執(zhí)法流程信息化，以確保和維護(hù)社會秩序和公義。法治公安建設(shè)也有助于公安機(jī)關(guān)的工作更加公開化、公平化和公正化，積極探索和創(chuàng)新公安執(zhí)法模式，科學(xué)討論和求證具體執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、合理梳理和暢通民意表達(dá)渠道。俗話說“陽光是最好的防腐劑”，我們不僅要讓公安機(jī)關(guān)在陽光下行使執(zhí)法權(quán)，更要依照程序以確保廣大公民可以看得見摸得著社會公義。

三、法治公安建設(shè)的路徑選擇

為了主動適應(yīng)建設(shè)法治中國和法治公安建設(shè)的客觀需要，要想長期堅持以法治精神引領(lǐng)公安的建設(shè)和努力推進(jìn)法治公安建設(shè)的進(jìn)程，必須堅持以下三條基本路徑。

（一）強(qiáng)化公安憲法法律意識

“權(quán)力制約和權(quán)利保障（或以權(quán)利制約權(quán)力）是法治的根本和核心?！雹邸胺ㄖ蔚牡谝灰x就是法律之治?！雹苋魏喂珯?quán)力都應(yīng)當(dāng)是有限的，公安的權(quán)力也應(yīng)當(dāng)是有限的。公安憲法法律意識會影響到公民的切身合法權(quán)益和訴求的獲得與表達(dá)。要推進(jìn)某項(xiàng)建設(shè)，首先應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想觀念。法治公安建設(shè)的首要任務(wù)應(yīng)該是確保公安在思想上的法治化，社會主義法治理念是我國公安必須長期堅持的理論武器，要不斷梳理和加強(qiáng)該項(xiàng)建設(shè)的理論根基。由于我國在編的公安隊伍人數(shù)多達(dá)200萬，如果他們?nèi)趸瘧椃ǚ梢庾R，那么由此導(dǎo)致的負(fù)面的政治效果、法律效果和社會效果是可想而知的。一旦公安弱化憲法法律意識，則極有可能會造成警民矛盾，甚至警民對立，嚴(yán)重的還會影響法治中國及和諧社會的建設(shè)。因此，強(qiáng)化公安的憲法法律意識是推動并完善法治公安建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急和首要環(huán)節(jié)。

強(qiáng)化公安的憲法法律意識需要及時糾正他們的意識偏差，實(shí)現(xiàn)思想觀念的徹底解放，使公安主動成為全面深化公安改革的急先鋒和排頭兵，剔除和摒棄與全面深化公安改革不相適應(yīng)的思想理念。我國公安要毅然摒棄落伍的甚至是錯誤的思想理念。如“重打擊、輕保護(hù)”“重實(shí)體、輕程序”等。我們應(yīng)當(dāng)主動強(qiáng)化憲法法律意識，學(xué)習(xí)新的符合時代發(fā)展的服務(wù)理論和管理理論，逐漸地破除官本位等根深蒂固的錯誤意識；我們還應(yīng)當(dāng)樹立新的社會本位和民本位的意識。它們二者要齊頭并進(jìn)，缺一不可。同時，公安要時刻地活用憲法法律、服務(wù)理論和管理理論，逐漸提升公民對公安工作的配合度、理解度和認(rèn)可度。目前，公安是我們黨群眾路線的忠實(shí)捍衛(wèi)者；是我國公安全面深化改革的直接踐行者；更是我們國家治理現(xiàn)代化和社會治理協(xié)同化的廣泛參與者。因此，公安必須強(qiáng)化憲法法律意識，從內(nèi)心深處將憲法法律作為執(zhí)法依據(jù)和自己的行為準(zhǔn)則，要嚴(yán)格依法履行法定職責(zé)，矢志不渝地遵守“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法治原則。尤其是公安的領(lǐng)導(dǎo)干部要起模范帶頭作用，要長期堅持學(xué)法、守法、用法、護(hù)法，要極力養(yǎng)成“維護(hù)社會公義、尊重與保障人權(quán)、自覺接受監(jiān)督”的優(yōu)良作風(fēng)；要不斷養(yǎng)成對照、運(yùn)用憲法法律的具體規(guī)定以及思維模式去發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、判斷問題、解決問題的良好習(xí)慣；要善用、巧用法制和法治精神開展工作、引導(dǎo)社會和化解各類矛盾。在干部選拔工作中，要首選法治素養(yǎng)強(qiáng)、依法辦事能力突出的優(yōu)秀干部。最重要的一點(diǎn)是，公安必須將憲法法律意識內(nèi)化于心，外化于行。公安唯有從細(xì)節(jié)方面的工作著手，并貫徹落實(shí)公平正義和人文關(guān)懷到每一起案件當(dāng)中，才能從根本上消除警民之間的隔閡。只有這樣才能有機(jī)融合民意警情，才能有效暢通警民互動交流的渠道，才能最大限度地提高公民參與社會治安管理的積極性。

（二）實(shí)行法律要求與實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用相結(jié)合的執(zhí)法培訓(xùn)機(jī)制

國家治理現(xiàn)代化⑤之下的法律要求與實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用，要求公安實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化，要求建立健全公安執(zhí)法服務(wù)的制度體系，它常常著眼于公安管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、專業(yè)化和職業(yè)化。實(shí)行法律要求與實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用相結(jié)合的執(zhí)法培訓(xùn)，有助于全面深化公安改革，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。執(zhí)法培訓(xùn)作為實(shí)現(xiàn)法治公安建設(shè)的重要表現(xiàn)形式，以形形色色的培訓(xùn)為媒介，為深化開展法治公安建設(shè)奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)，堅持運(yùn)用法治思維范式辦事辦案的立場，使法治思維范式內(nèi)化于心、外化于行。

首先，要完善公安學(xué)習(xí)法律的機(jī)制。通過系列法治專題講座、領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律條文等形式，組織學(xué)習(xí)法律知識。其次，舉辦新警職業(yè)培訓(xùn)、警銜晉升培訓(xùn)、領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)、專業(yè)警種業(yè)務(wù)培訓(xùn)等各種培訓(xùn)時，應(yīng)當(dāng)將法律知識納入培訓(xùn)的常規(guī)內(nèi)容中?？梢罁?jù)本公安機(jī)關(guān)的具體情況，把執(zhí)法培訓(xùn)的普遍性要求與不同警種的特殊需要，以及崗位特點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來，靈活機(jī)動地科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容。再次，重點(diǎn)圍繞多發(fā)常見案件辦理、現(xiàn)場處置、調(diào)查取證、規(guī)范使用辦案區(qū)、出庭作證、執(zhí)法窗口管理服務(wù)、槍支警械使用管理、警務(wù)技能及戰(zhàn)術(shù)等工作，科學(xué)合理地設(shè)計、模擬不同執(zhí)法場景，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展相應(yīng)的實(shí)戰(zhàn)模擬和專題培訓(xùn)。以情景模擬的教學(xué)指導(dǎo)、形象生動的案例分析和及時全面的實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用來及時有效提升公安的能力。最后，要加強(qiáng)公安人力資源的管理和開發(fā)，盤活公安力量，夯實(shí)公安基礎(chǔ)，發(fā)掘公安潛能，堅持走政治素質(zhì)強(qiáng)警和專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)警并重的路徑，加大對政治素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)的資源投入，以建設(shè)一支適應(yīng)時代發(fā)展的和素質(zhì)過硬的公安執(zhí)法隊伍。

（三）推行執(zhí)法資格考試結(jié)果與任職資格掛鉤機(jī)制

推行執(zhí)法資格考試結(jié)果與任職資格掛鉤機(jī)制是公安機(jī)關(guān)建設(shè)的潤滑劑和助推器。要想成為公安機(jī)關(guān)的一員，則必須滿足一定的資質(zhì)，這跟行政許可有一些類似之處。首先，公安必須通過初級執(zhí)法資格考試，沒有通過的人員當(dāng)年公務(wù)員考核不得評定為稱職及以上成績。其次，公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的執(zhí)法和勤務(wù)機(jī)構(gòu)以及派出所領(lǐng)導(dǎo)都必須通過中級執(zhí)法資格考試，應(yīng)當(dāng)具備與其職責(zé)相適應(yīng)的執(zhí)法能力。在選拔公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法和勤務(wù)機(jī)構(gòu)以及派出所領(lǐng)導(dǎo)時，應(yīng)當(dāng)在通過相應(yīng)執(zhí)法資格考試的領(lǐng)導(dǎo)干部中考慮。再次，對已經(jīng)任職，但未通過相應(yīng)執(zhí)法資格考試的領(lǐng)導(dǎo)干部，當(dāng)年公務(wù)員考核不得評定為優(yōu)秀，不得參加評先評優(yōu)，并且應(yīng)當(dāng)督促其盡快通過相應(yīng)執(zhí)法資格考試；連續(xù)兩年未通過相應(yīng)執(zhí)法資格考試的人員，公務(wù)員年終考核結(jié)果不得被評定為稱職及以上。最后，個人通過高級執(zhí)法資格考試或者國家司法考試的人員，在同等條件下優(yōu)先考慮晉升。

注釋：

①熊一新.關(guān)于全面深化公安改革若干問題的思考[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（6）.

②松井茂著，吳石譯.警察學(xué)綱要[M].北京:中國政法大學(xué)出版社，2005.

③馬占山.國家、市民社會與法治[M].北京:商務(wù)印書館，2002.

④張文顯.論中國特色社會主義法治道路[J].中國法學(xué)，2009（6）.

⑤習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[J].求是，2013（22）.

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[13]岳凱敏.新時期和諧警民關(guān)系的建構(gòu)與完善[J].河南警察學(xué)院學(xué)報，2011（3）.

（責(zé)任編輯：劉北蘆）

The Necessity and Path Choice of Public Security Construction in Rule of Law

PENG Kai
Law School，Sichuan Normal University，Chengdu 610066，China

The construction of public security law is a part of the rule of law that can not be separated.It is not only necessary for us to deepen the reform of public security，but also the need to maintain a harmonious relationship between the police and the reality.But there are still many stumbling blocks in the current system and practice.Public security and constitutional law consciousness，law enforcement training mechanism behind the office qualifications linked to the unreasonable mechanism is more obvious obstacles.Therefore，to strengthen the public security law enforcement training mechanism constitution consciousness，legal requirements combined with the actual application，the implementation of the law enforcement qualification examination results and appointment qualifications linked mechanism for path selection to promote the construction of public security law.

construction of rule of law;consciousness;training;qualification;path choice

彭 凱（1993-），男，四川雅安人，四川師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。

2017-04-20

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