□呂 軍 徐迪力 廖桂芳

(1.三亞市土地整理中心 海南 三亞 572000；2.同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 上海 200092；3.三亞市國(guó)土資源局 海南 三亞 572000)

三亞市耕地占補(bǔ)平衡工作的梳理和思考

□呂 軍1徐迪力2廖桂芳3

(1.三亞市土地整理中心 海南 三亞 572000；2.同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 上海 200092；3.三亞市國(guó)土資源局 海南 三亞 572000)

結(jié)合三亞市實(shí)際情況，通過(guò)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的工作進(jìn)行梳理和思考，調(diào)整理順工作思路，確保今后耕地占補(bǔ)平衡工作順利開(kāi)展。

耕地占補(bǔ)平衡；補(bǔ)償耕地；三亞

1 三亞市落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡工作概況

三亞市耕地后備資源匱乏，開(kāi)展耕地占補(bǔ)平衡工作難度大。受土地資源條件的限制，自行組織補(bǔ)充耕地項(xiàng)目較少。自2007年開(kāi)始至今，自行組織實(shí)施且竣工驗(yàn)收的耕地開(kāi)墾項(xiàng)目?jī)H有10個(gè)，新增耕地總量為306hm2。落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)一定程度上主要是委托兄弟市縣實(shí)施易地占補(bǔ)項(xiàng)目。

2 三亞市兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)的困境

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地保障任務(wù)緊迫

根據(jù)2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》、2013年海南省出臺(tái)《海南省主體功能區(qū)規(guī)劃》，三亞市全部市域定位為國(guó)家級(jí)和省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，重點(diǎn)項(xiàng)目陸續(xù)落戶三亞。三亞的國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域在全省的比重達(dá)到26.9%,省級(jí)以上重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域在全省的比重也高達(dá)20.34%，僅2015年，三亞市就有2個(gè)國(guó)家級(jí)和66個(gè)省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)的用地保障任務(wù)緊迫，耕地占補(bǔ)平衡壓力逐年加大。2016年，三亞市仍有26個(gè)省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和177個(gè)投資項(xiàng)目的用地保障任務(wù)迫在眉睫，建設(shè)項(xiàng)目擬占用耕地面積為200hm2。

2.2 補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施難度大，新增耕地質(zhì)量等別低

三亞市補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在立項(xiàng)征求土地權(quán)屬人同意難、施工青苗補(bǔ)償工作推進(jìn)難、新增耕地種植短期作物難等問(wèn)題。同時(shí)，三亞市通過(guò)大力挖潛的后備耕地資源不僅數(shù)量少，同時(shí)質(zhì)量等級(jí)也比較低，無(wú)法滿足“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的要求。

2.3 宜耕后備資源不足，易地占補(bǔ)難度加大

三亞市宜耕后備資源不足，“十二五”期間在樂(lè)東縣、昌江縣、儋州市的大力支持下，共委托三個(gè)兄弟市縣完成了426hm2的耕地開(kāi)墾任務(wù)。目前，三亞市仍在積極同兄弟市縣協(xié)商，商請(qǐng)繼續(xù)支持三亞市一定數(shù)量的水田指標(biāo)，但兄弟市縣的水田儲(chǔ)備指標(biāo)已無(wú)法滿足自身的占補(bǔ)平衡任務(wù)，因此易地占補(bǔ)難度加大。

3 三亞市完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)的對(duì)策

3.1 落實(shí)耕地保護(hù)政府責(zé)任

保護(hù)耕地的制約機(jī)制包括批地和用地二者的制約，耕地保護(hù)要實(shí)行各級(jí)行政首長(zhǎng)責(zé)任制[1]，將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)納入政府年度考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立土地違法違規(guī)政府領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制，特別是將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量作為硬性指標(biāo)進(jìn)行量化考評(píng)。耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任在市縣政府，但具體落實(shí)部門(mén)為國(guó)土資源管理部門(mén)，已經(jīng)引發(fā)諸多弊端[2]，應(yīng)充分發(fā)揮各區(qū)政府的主導(dǎo)作用，使占補(bǔ)平衡工作由部門(mén)行為上升為政府行為，切實(shí)改變國(guó)土部門(mén)唱“獨(dú)角戲”的被動(dòng)局面。

3.2 建立健全補(bǔ)充耕地工作機(jī)制和項(xiàng)目管理辦法

從建立健全工作機(jī)制和項(xiàng)目管理辦法著手，成立補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“政府統(tǒng)籌、國(guó)土搭臺(tái)、部門(mén)協(xié)作”的工作機(jī)制。同時(shí)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施的需要，制定補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理辦法，細(xì)化相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的實(shí)施和管理，確保各部門(mén)各司其職，合力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

3.3 補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量和提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡任務(wù)

通過(guò)補(bǔ)改結(jié)合的方式破解資源約束的瓶頸，用耕地的“產(chǎn)能平衡”替代“數(shù)量平衡”[3]。一是從補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量方面著手，開(kāi)展全市范圍的后備耕地資源調(diào)查和項(xiàng)目建庫(kù)工作，制定三亞市耕地后備資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施方案。二是從提升耕地質(zhì)量方面著手，抓住三亞市“多規(guī)合一”改革機(jī)遇，開(kāi)展宜改水田的旱地資源調(diào)查評(píng)價(jià)和項(xiàng)目建庫(kù)工作，建立三亞市“旱改水”土地整治項(xiàng)目庫(kù)，制定三亞市旱改水項(xiàng)目實(shí)施方案。

3.4 積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作補(bǔ)充耕地

在加強(qiáng)政府主導(dǎo)的補(bǔ)充耕地工作的同時(shí)，積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量和企業(yè)資金參與實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。通過(guò)采取先行試點(diǎn),逐步推進(jìn),不斷建立完善市場(chǎng)化補(bǔ)充耕地相關(guān)制度，出臺(tái)三亞市社會(huì)資本投資耕地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目管理辦法，嚴(yán)格市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目實(shí)施和指標(biāo)使用的管理。

結(jié)束語(yǔ)

三亞受土地資源條件的限制，耕地占補(bǔ)平衡的任務(wù)既緊迫又艱巨。要完成省級(jí)、市級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地保障任務(wù)，必須充分運(yùn)用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，從落實(shí)耕地保護(hù)政府責(zé)任、建立健全補(bǔ)充耕地工作機(jī)制和項(xiàng)目管理辦法、補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量和提升耕地質(zhì)量相結(jié)合、積極推動(dòng)市場(chǎng)化運(yùn)作補(bǔ)充耕地等方面多措并舉，才能有效開(kāi)展耕地占補(bǔ)平衡工作，從而為三亞市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.22.016

1004-7026（2017）22-0026-01

F323.211

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