(中國(guó)共產(chǎn)黨冷水江市委員會(huì)黨校 湖南 冷水江 417500)

供給側(cè)改革下PPP模式的思考

周妙宇

(中國(guó)共產(chǎn)黨冷水江市委員會(huì)黨校湖南冷水江417500)

“十三五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)供給側(cè)改革。PPP 模式有效擴(kuò)大了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的供給，并改變了社會(huì)公共服務(wù)傳統(tǒng)的供給方式，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。推進(jìn)PPP作為深化財(cái)稅體制改革，推動(dòng)穩(wěn)定惠民政策的重要舉措，在制度建設(shè)、實(shí)踐推廣等方面取得了較好的成果，但是在PPP推進(jìn)中也存在著許多問(wèn)題，阻礙了PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。本文從PPP 模式的發(fā)展現(xiàn)狀、推廣過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出了政府應(yīng)該完善法律體系、制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等政策建議。

供給側(cè)改革；PPP模式

一、引言

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，為了有效應(yīng)對(duì)供給與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是解決供需錯(cuò)配的方向。PPP模式作為公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制改革的重要部分，對(duì)推廣供給側(cè)改革具有重要意義。PPP模式是通過(guò)引入社會(huì)資本，借助其在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)方面的比較優(yōu)勢(shì)，改變了公共服務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)模式，提高公共服務(wù)項(xiàng)目的效率和質(zhì)量。PPP模式的推廣不僅有效擴(kuò)大供給，還不斷調(diào)整和完善了供給層次和結(jié)構(gòu)，提升了供給體系的質(zhì)量和效率，因此，大力推進(jìn)PPP模式成為了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。

二、PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

截至2017年6月末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)13554個(gè)，涉及投資額16.4萬(wàn)億元。其中國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目700個(gè)，總投資1.7萬(wàn)億元。此外，項(xiàng)目是能否成功落地也是衡量PPP模式是否成功推進(jìn)標(biāo)志，今年以來(lái)，PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)和投資額逐月增加，落地率呈穩(wěn)步提高趨勢(shì)。截至今年上半年，PPP項(xiàng)目落地2021個(gè)，總投資3.3萬(wàn)億元，整體落地率達(dá)34.2%。其中，第一批、第二批示范項(xiàng)目已100%落地，截至6月末，第三批已落地311個(gè)，落地率達(dá)60.6%。

PPP模式主要涉及市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、旅游、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。從全國(guó)來(lái)看，PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)量排在前三位的是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，其中，市政工程項(xiàng)目269個(gè)、交通運(yùn)輸項(xiàng)目879個(gè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目151個(gè)，合計(jì)占落地項(xiàng)目總數(shù)的64.3%，占入庫(kù)項(xiàng)目總投資的68.0%。

PPP模式的運(yùn)用，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，拓寬融資渠道。PPP模式通過(guò)向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，不僅可以利用社會(huì)閑置資金，拓寬建設(shè)項(xiàng)目融資渠道，化解政府債務(wù)危機(jī)，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，而且可以拓寬社會(huì)資本的發(fā)展領(lǐng)域，激發(fā)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。其次，PPP模式的引入大大提高了公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)效率。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，社會(huì)資本從項(xiàng)目開(kāi)始就共同參與進(jìn)來(lái)，與政府形成緊密的合作，同時(shí)為項(xiàng)目帶來(lái)企業(yè)先進(jìn)的管理理念和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，使得項(xiàng)目設(shè)計(jì)創(chuàng)新性更強(qiáng)、成本更低。此外在平等合作的伙伴關(guān)系下，政府和社會(huì)資本彼此督促、彼此理解，在減少了行政壟斷的供給模式后，使供給側(cè)改革完成平穩(wěn)過(guò)渡。在伙伴關(guān)系的模式下，社會(huì)資本充分參與，大大提升了公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)效率。此外，PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制還能有效地限制供給過(guò)當(dāng)。PPP模式通過(guò)伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了公共領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過(guò)伙伴關(guān)系促進(jìn)了供給主體多元化，通過(guò)利益共享實(shí)現(xiàn)了有效供給的擴(kuò)大，而風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)則限制了公共領(lǐng)域的供給過(guò)當(dāng)。在三者相互制約和促進(jìn)下，PPP模式有利于解決長(zhǎng)期以來(lái)公共領(lǐng)域存在的供給錯(cuò)配問(wèn)題，有效推動(dòng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

三、供給側(cè)改革下PPP發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

供給側(cè)改革不斷深化的背景下，PPP模式的運(yùn)用極大地緩解了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，解決了投資金額巨大、社會(huì)公益特性明顯的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)難題。但在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，PPP項(xiàng)目也暴露出了諸多問(wèn)題，亟需規(guī)范運(yùn)作。

(一)法律建設(shè)不完善，管理存在漏洞

PPP模式的有效運(yùn)行離不開(kāi)良好的社會(huì)法治環(huán)境，目前，國(guó)家及各級(jí)政府關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)和政策規(guī)定仍然缺乏，更沒(méi)有形成完整的政策體系，缺少規(guī)范化的程序。雖然財(cái)政部和發(fā)改局都有出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性文件，但是在運(yùn)用操作方面協(xié)調(diào)性不夠，甚至存在沖突，因此會(huì)造成多頭管理、不能依規(guī)行事、成本浪費(fèi)等現(xiàn)象。

其次，政府在監(jiān)管方面力度不夠，在市場(chǎng)準(zhǔn)入控制上存在不足，造成社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)混亂。由于缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)人才、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和信息不對(duì)稱等原因，對(duì)PPP模式下的財(cái)務(wù)、項(xiàng)目質(zhì)量等監(jiān)管不到位。在PPP合同中，政府和私人部門是平等的法律主體，但在實(shí)際的操作過(guò)程中，由于PPP項(xiàng)目的合同期限比較長(zhǎng)，雙方信息不對(duì)稱，很難保證合同雙方權(quán)力地位平等。

(二)融資渠道單一，市場(chǎng)準(zhǔn)入存在障礙

目前，國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目的融資渠道比較單一，一般是利用銀行貸款、財(cái)政撥款和企業(yè)自籌。就目前情況而言，PPP項(xiàng)目由于涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，具有投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)的特點(diǎn)，所以對(duì)中長(zhǎng)期融資需求強(qiáng)烈。然而商業(yè)銀行處于安全考慮，不愿意為PPP項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期貸款，通常只給予政策性貸款，導(dǎo)致資金缺口比較大。而且，因?yàn)镻PP項(xiàng)目投資規(guī)模大，一般私營(yíng)企業(yè)難以進(jìn)入，另外多數(shù)項(xiàng)目缺乏專門的信息平臺(tái)，部分有資金、有意愿的單位因?yàn)槿鄙偻顿Y信息和投資渠道無(wú)法進(jìn)入。因此融資渠道太過(guò)單一導(dǎo)致融資困難，資金如果無(wú)法及時(shí)到位，就極有可能影響項(xiàng)目的推進(jìn)。在當(dāng)前建設(shè)的PPP項(xiàng)目中，資本金投入上也存在問(wèn)題，由于缺乏廣泛的融資渠道，項(xiàng)目的資本金投入過(guò)少，大部分資金仍然需要靠融資來(lái)獲得，而負(fù)債融資會(huì)使項(xiàng)目面臨更大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)風(fēng)險(xiǎn)分配不均衡

PPP模式的顯著特點(diǎn)是政府與社會(huì)資本之間合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。由于PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，投資額較大，參與各方成分比較復(fù)雜，就會(huì)造成PPP項(xiàng)目在其建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程之中有諸多的不確定因素即風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，政府和企業(yè)均希望對(duì)方承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)。不少地方政府為了規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)而讓私人部門承擔(dān)了大量甚至全部風(fēng)險(xiǎn)，私人部門要追求利益最大化也會(huì)回避某些風(fēng)險(xiǎn)，所以在風(fēng)險(xiǎn)劃分上往往會(huì)長(zhǎng)時(shí)間協(xié)商不一致，這就在無(wú)形中提高了交易成本。而且在某些地方的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了在項(xiàng)目運(yùn)行后政府違約或者擅自變更之前條款的情況，使風(fēng)險(xiǎn)完全失衡偏向于私人資本，私人資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。從PPP模式的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展來(lái)看，這樣的政府行為會(huì)嚴(yán)重挫傷私人資本對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)熱情，阻礙PPP模式的推廣。

(四)缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才

我國(guó)從2014年開(kāi)始推動(dòng)PPP模式，PPP模式在我國(guó)運(yùn)行時(shí)間短，經(jīng)驗(yàn)不足，所以到目前財(cái)政部公布的兩批示范項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段的卻不足50%。但是PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有周期長(zhǎng)、操作復(fù)雜的特點(diǎn)，對(duì)專業(yè)人才和機(jī)構(gòu)的需求更加迫切。在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)執(zhí)行、移交運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)需要大量懂法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)的復(fù)合型人才。目前我國(guó)還非常缺乏這類復(fù)合型人才，而且從事PPP咨詢的機(jī)構(gòu)進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)研究、具有專門人才的咨詢機(jī)構(gòu)也較少。

四、推進(jìn)PPP發(fā)展的建議

PPP模式作為公共服務(wù)和供給側(cè)改革的結(jié)合，涉及的領(lǐng)域與國(guó)計(jì)民生緊密相關(guān)，在推進(jìn)過(guò)程中需要進(jìn)一步完善，從而推動(dòng)供給側(cè)改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

(一)完善法律法規(guī)體系，健全監(jiān)管體制

當(dāng)前國(guó)家財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件，地方政府也發(fā)布了相關(guān)措施，但是可實(shí)施的相關(guān)法規(guī)制度仍然欠缺。政府應(yīng)盡快完善PPP投融資相關(guān)政策、法律，規(guī)范PPP模式的應(yīng)用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)與評(píng)審程序、權(quán)力與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、監(jiān)督與管理等各方面,明確雙方的違約責(zé)任和追責(zé)機(jī)制，遵循市場(chǎng)契約精神，確保項(xiàng)目參與各方談判時(shí)能有章可循，保障政府權(quán)力的同時(shí)增加投資方投入資金的信心，降低項(xiàng)目成本與風(fēng)險(xiǎn)，最大程度發(fā)揮PPP效率。通過(guò)引入第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、第三方監(jiān)督和評(píng)估機(jī)構(gòu)，或者任命工程、法律、財(cái)務(wù)等專家定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行檢查，參與項(xiàng)目準(zhǔn)備、招標(biāo)、盡職調(diào)查及合同管理等全過(guò)程，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展以及安全和環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行合理監(jiān)督和評(píng)估的同時(shí)，又監(jiān)督政府與社會(huì)資本認(rèn)真履約、誠(chéng)實(shí)信用，不僅可以有效減少或避免后續(xù)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，而且可以保障合同雙方平等地位，實(shí)現(xiàn)雙方權(quán)責(zé)利關(guān)系上的平等，以達(dá)到互利共贏的目標(biāo)。

(二)改革投融資體制，提供政策保障

當(dāng)前情況下，要順利推進(jìn)PPP項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本的積極參與，政府就需要對(duì)公共基礎(chǔ)建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目的審批程序，建立PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)審批和操作程序，節(jié)約審批時(shí)間，提升推進(jìn)效率。需要加大對(duì)社會(huì)資本的支持力度，不僅在融資方面給予政策支持，對(duì)社會(huì)資本給予貼息、擔(dān)保及其他措施，鼓勵(lì)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行貸款開(kāi)放，而且在稅收、征地方面采取一系列優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。還可以發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用和保障作用，靈活運(yùn)用保險(xiǎn)、社?；鸹蚴翘峁㏄PP專項(xiàng)貸款，起到降低融資成本和融資風(fēng)險(xiǎn)的作用。同時(shí)，政府還可以對(duì)一些運(yùn)營(yíng)管理好的項(xiàng)目實(shí)行一定的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功發(fā)展的關(guān)鍵，直接影響到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的結(jié)果。因此在PPP項(xiàng)目的實(shí)施中必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，并確定合理的分擔(dān)機(jī)制以保證項(xiàng)目的順利發(fā)展。根據(jù)各方的承受能力來(lái)分配風(fēng)險(xiǎn)：政府對(duì)政策法規(guī)、規(guī)章制度具有較強(qiáng)的影響和控制力，可以承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本具有較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)管理能力，則應(yīng)承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。政府在選擇合作伙伴時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格審查社會(huì)資本的資質(zhì)和綜合實(shí)力，社會(huì)資本要客觀評(píng)價(jià)政府對(duì)項(xiàng)目的支持，綜合衡量項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)，合理表達(dá)自身訴求。雙方應(yīng)該明確投入產(chǎn)出、風(fēng)險(xiǎn)收益的配比，制定嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，出現(xiàn)分歧時(shí)雙方都應(yīng)該積極協(xié)商解決，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

(四)大力培養(yǎng)專業(yè)化人才

PPP項(xiàng)目的運(yùn)作對(duì)管理人員的要求極高，需要懂得財(cái)務(wù)、法律、金融等各方面的專業(yè)人才，首先政府可以通過(guò)邀請(qǐng)PPP方面專家進(jìn)行專題的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行專門的授課、宣講，全方面的提高其理論基礎(chǔ)和實(shí)踐能力，聘請(qǐng)國(guó)外專家迅速學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。其次，加強(qiáng)高校PPP人才培養(yǎng)，建議高校聯(lián)合PPP辦公室成立公私合作研究院，設(shè)立公私合作專業(yè)，依托政府部門資源優(yōu)勢(shì)和高校專業(yè)團(tuán)隊(duì)，并廣泛整合國(guó)內(nèi)外的專家力量，致力于組織PPP課題研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)，開(kāi)設(shè)PPP課程，聯(lián)合培養(yǎng)PPP專業(yè)人才，為PPP工作的推進(jìn)做好人才儲(chǔ)備工作。同時(shí)項(xiàng)目公司層面則應(yīng)該應(yīng)積極培養(yǎng)PPP建設(shè)經(jīng)營(yíng)專才，尤其是要提供關(guān)鍵崗位進(jìn)行鍛煉，提高實(shí)踐能力。

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周妙宇(1990—)，女，湖南冷水江人，長(zhǎng)沙理工大學(xué)碩士研究生，中國(guó)共產(chǎn)黨冷水江市委員會(huì)黨校理論教員。