(黑龍江大學(xué) 黑龍江 哈爾濱 150080)

歐洲難民危機(jī)背景下德國難民福利政策的困境及反思

邵常順

(黑龍江大學(xué)黑龍江哈爾濱150080)

歐洲難民危機(jī)愈演愈烈,對歐洲各國的社會穩(wěn)定產(chǎn)生了很大的影響。德國憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)實力和優(yōu)越的難民福利政策成為歐洲接收難民最多的國家。但是隨著德國接收難民數(shù)量大大超出政府的預(yù)期計劃,德國民眾已經(jīng)對政府實施的難民福利政策產(chǎn)生了很大的質(zhì)疑,如何使德國政府平息民眾質(zhì)疑聲和順利實施難民福利政策都將會面臨著許多的困境。深入分析難民危機(jī)背景下德國的難民福利政策,理清難民福利政策的困境,加之探討歐洲難民危機(jī)對于德國的各種影響,可以為我國的難民保障政策的建設(shè)提供相關(guān)啟示。

歐洲難民危機(jī);德國;難民福利政策

隨著中東地區(qū)局部戰(zhàn)爭的進(jìn)一步惡化,出現(xiàn)了大量因戰(zhàn)爭而流離失所的難民。尤其是敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)和極端恐怖組織的肆虐加劇,造成當(dāng)?shù)匕傩占娂娏麟x失所和逃難。由于中東臨近國家自身的經(jīng)濟(jì)條件和政治宗教環(huán)境無法給于難民合法的身份和住所,因此大量難民把目標(biāo)轉(zhuǎn)移到了移民政策相對寬松且社會福利較高的西歐國家身上。在這次難民危機(jī)中,德國憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)實力和優(yōu)越的難民福利政策成為歐洲接收難民最多的國家。然而德國大量接收了各種層次的難民，即這些來自穆斯林國家的難民因其獨特的宗教文化,卻極大的沖擊著德國社會的穩(wěn)定。德國民眾已經(jīng)對政府實施的難民福利政策產(chǎn)生了很大的質(zhì)疑,如何使德國政府平息民眾質(zhì)疑聲和順利實施難民福利政策都將會面臨著許多的困境。

一、難民福利政策的概念

難民是指“因種族、宗教、國籍、特殊社會團(tuán)體成員或政治見解，而有恐懼被迫害的充分理由，置身在原籍國領(lǐng)域外不愿或不能返回原籍國或受該國保護(hù)的人”①?？芍?，難民福利政策是專門為難民制定的社會福利，其涵蓋了難民的住宿、醫(yī)療、教育及生活救濟(jì)金等政策。這既是人道主義價值觀體現(xiàn)，又是保證難民有尊嚴(yán)生活的物質(zhì)保障。同時，德國設(shè)有聯(lián)邦移民與難民署和《尋求庇護(hù)福利法案》來制定和處理難民福利問題。德國具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實力和優(yōu)越的難民福利政策，“政府除了承擔(dān)難民住宿(含取暖)、醫(yī)療費用、體檢和享受免費教育之外,還向難民發(fā)放基本生活費和零花錢，例如一名未婚的難民可以獲得每月352歐元的補(bǔ)貼”②。正是由于這些“福利誘惑”,德國也逐漸成為難民尋求庇護(hù)的理想地。

二、德國實施難民福利政策的成因

首先,國內(nèi)民意因素。德國民意的支持是推行難民福利政策實施的加速推進(jìn)器。德國經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)深知戰(zhàn)爭帶來的痛苦,德國民眾抱著同情的態(tài)度,自然會贊成政府帶有人道主義救援的政策。同時,默克爾自身的領(lǐng)導(dǎo)角色在其中也發(fā)揮重要作用。在兩德期間,默克爾就深受國家戰(zhàn)爭分離、親人分離的痛苦,成長過程中也接受過各種援助,這些經(jīng)歷使她深知援助弱者的重要性,這也是促使她實施開放性難民政策的原因之一。

其次,經(jīng)濟(jì)因素。盡管一國的政策體現(xiàn)了國內(nèi)民意所向,但政府實施某項政策時必然會考慮其帶來的經(jīng)濟(jì)利益。德國政府認(rèn)為接收難民帶來的受益要大于其損失。一方面,到達(dá)德國的難民群體有一大部分是受過良好教育的青年人,在德國人口老齡化嚴(yán)重和勞動力短缺的嚴(yán)峻情況下,這批青年人經(jīng)過培訓(xùn)后可充當(dāng)適齡勞動者,后期工作后繳納的稅費會大于當(dāng)時政府救濟(jì)金。另一方面,在近年來德國經(jīng)濟(jì)也不斷穩(wěn)步增長并成功擺脫歐債危機(jī)影響,緊縮的財政政策也使德國經(jīng)濟(jì)總量在歐盟集團(tuán)傲立群雄,2016年德國財政收支盈余高達(dá)237億歐元,為1990年兩德統(tǒng)一以來最高值。2016年收支盈余的創(chuàng)紀(jì)錄客觀顯示了德國經(jīng)濟(jì)狀況良好、居民收入增加和失業(yè)率下降的社會狀況。客觀的收支盈余和良好的經(jīng)濟(jì)為德國難民福利政策的實施提供了財政保障。

再次,政治歷史因素。具有憲法性質(zhì)的德國基本法規(guī)定受政治迫害者,享有庇護(hù)權(quán)。其帶有濃厚的人道主義價值觀色彩,這為德國難民福利政策的建立和完善有很大幫助。在二戰(zhàn)期間,德國猶太難民深受納粹集團(tuán)的迫害而紛紛逃亡國外尋求他國政治庇護(hù),待戰(zhàn)爭結(jié)束后新成立的德國滿懷愧疚之心并吸取歷史教訓(xùn),努力打造負(fù)責(zé)任大國形象，并且通過了基本法確立了一套針對外國人的難民庇護(hù)制度。此外,在難民福利政策方面,德國制定了《尋求庇護(hù)福利法案》和《避難申請者補(bǔ)助法》,用法律規(guī)章的形式詳細(xì)的規(guī)定了難民應(yīng)享受的福利政策和政府的相關(guān)責(zé)任，盡最大可能來給予難民的基本生活保障。以上的政治歷史因素直接促進(jìn)了德國難民福利政策的建設(shè)。

三、德國難民福利政策面臨的多重困境

第一,經(jīng)濟(jì)困境。眾所周知,德國《避難申請者補(bǔ)助法》規(guī)定:“在難民審核期間,德國法律規(guī)定禁止難民工作,難民的衣食住行、醫(yī)療和難民子女的教育費用全由聯(lián)邦政府提供?！彪S著德國接收難民數(shù)量大大超出政府的預(yù)期計劃,這意味著德國不得不拿出另外的財政資金用于難民救濟(jì)。而這些難民救濟(jì)成本絕對加大了德國財政壓力。“根據(jù)德國財政部的測算,從現(xiàn)在起到2020年,僅為已獲得合法身份的難民提供社會福利(“哈爾茨四”失業(yè)金、租房補(bǔ)助)的支出就將達(dá)到257億歐元；為難民提供語言班將花去57億歐元；職業(yè)培訓(xùn)支出則為46億歐元”③。而且難民福利政策是德國政府長期財政資助的項目,一旦資金缺乏,國家將不得不提高國內(nèi)稅收,這樣直接造成的后果就是國內(nèi)民眾對難民產(chǎn)生抵制情緒。

第二,政治困境。在這次難民危機(jī)中,德國面臨著國內(nèi)和國外兩種政治困境。一方面,默克爾政府秉持的開放性難民政策在國內(nèi)發(fā)生“科隆事件”和大規(guī)模性侵搶劫案等難民惡劣事件催化下,開始受到國內(nèi)反難民的右翼勢力和民眾甚至默克爾所在基民盟的內(nèi)部人員的強(qiáng)烈不滿,這說明此次的難民危機(jī)直接導(dǎo)致了默克爾領(lǐng)導(dǎo)的基民盟面臨重大執(zhí)政危機(jī)。在2017年這個德國大選年,德國人因默克爾當(dāng)下難民政策帶來的社會混亂開始對其滋長不信任感。“根據(jù)INSA民調(diào)機(jī)構(gòu)做的民意調(diào)查,2013年把票投給基民盟基社盟的選民中,現(xiàn)有17.1%打算要通過自己的投票來終結(jié)默克爾的總理生涯”④。另一方面,默克爾倡導(dǎo)的難民福利政策在歐盟國家同樣面臨著國外的政治困境。在此次歐洲難民危機(jī)期間,歐洲各國對于難民問題的解決辦法各有說辭難以達(dá)成一致意見,尤其對默克爾提出按難民配額分?jǐn)傠y民的政策遭到歐洲相關(guān)國家的拒絕。一心想樹立歐盟領(lǐng)導(dǎo)角色的德國在此次難民危機(jī)中深受政治打擊。此外,歐盟相關(guān)國家在難民危機(jī)中不接受德國提議也意味著歐洲一體化程度進(jìn)展緩慢。

第三,種族文化融入困境。隨著中東和北非地區(qū)持續(xù)的動亂,越來越多來自該地區(qū)的難民陸續(xù)涌入到歐洲,而這些難民群體則主要是以穆斯林群體為主,深受伊斯蘭教義影響,如何使穆斯林難民順利融入到德國開放的世俗文化中,對于德國的難民政策和難民福利政策的實施是一個長期挑戰(zhàn)。難民文化融入德國社會也不是一帆風(fēng)順的,獲得合法身份的難民還需經(jīng)過語言和入行標(biāo)準(zhǔn)等培訓(xùn)才被允許在德國就業(yè)。穆斯林難民獨有的宗教文化信仰、價值觀、語言及法律法規(guī)又與德國社會存在很大的差別。況且德國對待外來文化的態(tài)度一直采取同化或排斥的態(tài)度,若難民文化不能得到文化認(rèn)同和身份認(rèn)同,也將為德國未來的社會安全穩(wěn)定埋下隱患。

第四,安全困境。由于德國實施開放性的難民政策，混入德國境內(nèi)的難民群體中可能夾雜著非法難民和極端暴力分子,大量非法難民身份無法統(tǒng)計確定,這為德國的社會安全埋下深深隱患。此外,在德國國內(nèi)發(fā)生“科隆事件”和大規(guī)模性侵搶劫案等難民惡劣事件以及巴黎暴恐襲擊后,社會輿論把騷亂暴動與穆斯林難民群體聯(lián)系在一起,引起民眾對于穆斯林群體的恐懼和疏遠(yuǎn),因此德國許多民眾開始走上街道游行示威反對默克爾的難民政策和難民福利政策。在這種背景下,德國民眾排外事件和種族暴力沖突也不斷增多,德國右翼民粹主義政黨和極右勢力也趁機(jī)加快崛起,“應(yīng)當(dāng)說,右翼民粹主義政黨之所以加快崛起,主要是因為德國國家普通民眾在經(jīng)濟(jì)和社會方面的不安全感日益上升。民粹主義政黨最核心的策略就是利用甚至是操縱民眾的恐懼。而眼下,在歐債危機(jī)、難民危機(jī)、烏克蘭危機(jī)等多重危機(jī)的沖擊之下,彌漫在歐洲社會之中的那種不安全感正在加劇”⑤。

四、對德國難民福利政策的反思

在整個歐洲難民危機(jī)背景下,德國獨特的難民福利政策正面臨著國際和國內(nèi)兩個不同的實施困境,既沖擊了歐洲一體化的進(jìn)程,又導(dǎo)致了德國國內(nèi)社會不同領(lǐng)域的混亂局面。可想而知,再考慮到國家和政黨利益方面,德國將來應(yīng)該會順應(yīng)民意嚴(yán)格改變這種開放性難民政策,歐盟成員國也會通過多邊合作更有效的應(yīng)對此次難民危機(jī)。但是,對于德國實施的難民福利政策還需要反思以下幾點。

其一,種族文化融合問題是德國難民福利政策實施的關(guān)鍵。《文明的沖突》一書中曾寫到:“在后冷戰(zhàn)的世界中,人民之間最重要的區(qū)別不是意識形態(tài)的、政治的或經(jīng)濟(jì)的,而是文化的區(qū)別。人民和民族正試圖回答人類可能面對的最基本的問題:我們是誰？”⑥在這次歐洲難民危機(jī)浪潮中,最核心的問題就是解決德國本土文化與穆斯林難民種族文化的兼容問題。鑒于德國之前發(fā)生的排外勢力、種族暴力沖突和極端右翼勢力擴(kuò)展等事件,一定程度上影響了德國難民福利政策的實施。在將來,德國需要在保護(hù)好本國的傳統(tǒng)文化同時,既要尊重、包容和吸收伊斯蘭教文化的精華成分,又要時刻警惕和去除伊斯蘭教教義中的糟粕成分。只有這樣才能更好的把種族文化融合期間的矛盾降到最低程度,也有助于德國民眾支持本國難民福利政策的完善和發(fā)展。

其次,對于此次歐洲難民危機(jī)問題的解決歐盟內(nèi)部“合則兩利,分則兩傷”。在此次難民危機(jī)管控中,由于歐盟各國自身利益的不同對于難民危機(jī)的解決分歧也愈發(fā)明顯。以匈牙利、波蘭右翼政府為首的東歐國家采取與德國相反的難民政策來抵制難民入境和分?jǐn)傠y民配額。歐盟各國的不團(tuán)結(jié)和各自為政使得歐洲對于當(dāng)前難民危機(jī)的處置捉襟見肘。此外,僅僅依靠以德國、法國和瑞典等西歐高福利國家接收難民,被接收的難民雖然可獲得優(yōu)厚的難民福利,但不是長久之計,這不但會加重接收國的社會保障福利支出,而且會讓更多的難民因這些高難民福利而紛紛瘋狂涌入。從深層次上講,歐洲各國不要只一味地用難民福利政策來吸引難民,而是要發(fā)揮大國責(zé)任從根源上解決難民產(chǎn)生國的動亂問題。只有敘利亞、利比亞等難民產(chǎn)生國戰(zhàn)爭結(jié)束以及恐怖主義活動減少,涌入歐洲的難民潮才會真正的結(jié)束。

【注釋】

①根據(jù)1951年聯(lián)合國通過的《關(guān)于難民地位的公約》第1條的規(guī)定。

②難民為何偏愛德國？住宿免費 每月可獲352歐元生活費-新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/07/c_128201475.htm

③德國難民問題支出至2020年預(yù)計約930億歐元http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2016-05-15/us-ifxsenvn7179040.shtml

④民意調(diào)查顯示德國人對默克爾的不信任在滋長http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2017-02-17/doc-ifyarrcc7587147.shtml

⑤張莉.當(dāng)前歐洲右翼民粹主義復(fù)興運動的新趨向.[J].歐洲研究，2011：72-73

⑥(美)塞繆爾·亨廷頓著;周琪譯,文明的沖突[M].北京:新華出版社,1998:1-6.

[1]蔡祎.德國開放性難民政策及其影響[J].國際研究參考,2016(10).

[2]黃萌萌.德國開放性難民政策的成因與挑戰(zhàn)[J].理論視野,2016(1).

[3]張莉.當(dāng)前歐洲右翼民粹主義復(fù)興運動的新趨向.[J].歐洲研究，2011(3).

[4](美)塞繆爾·亨廷頓著;周琪譯,文明的沖突[M].北京:新華出版社,1998:1-6.

邵常順(1990-)，男，山東臨沂人，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院2015級社會保障專業(yè)碩士研究生，研究方向社會保障理論與實踐。