萬慧清

(中國(guó)石化勝利油田分公司孤島采油廠 山東 東營(yíng) 257000)

非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策研究

萬慧清

(中國(guó)石化勝利油田分公司孤島采油廠 山東 東營(yíng) 257000)

隨著常規(guī)不可再生油氣資源勘探的深入，其增儲(chǔ)增產(chǎn)難度日益增大，非常規(guī)油氣資源逐漸受到重視。世界各國(guó)為鼓勵(lì)開發(fā)非常規(guī)油氣資源，都紛紛出臺(tái)了一系列扶持鼓勵(lì)政策，提高了人們對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的關(guān)注度。本文就現(xiàn)階段各國(guó)對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策現(xiàn)狀進(jìn)行探討，通過國(guó)內(nèi)外非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的對(duì)比與經(jīng)驗(yàn)借鑒，提出調(diào)整我國(guó)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的建議。

非常規(guī)油氣；稅費(fèi)；優(yōu)惠政策

一、非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)與稅費(fèi)優(yōu)惠政策

1.非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)界定

普遍認(rèn)為，非常規(guī)油氣資源有兩類：非常規(guī)石油資源和非常規(guī)天然氣資源。非常規(guī)石油資源主要是稠油、油砂、超重油、深層石油等，非常規(guī)天然氣資源主要包括煤層氣、頁(yè)巖氣、天然氣水合物(可燃冰)、淺層生物氣、致密砂巖氣等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度理解，非常規(guī)油氣資源可被看作是用常規(guī)的技術(shù)手段無法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)的油氣資源，世界各國(guó)對(duì)非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)主要集中于油砂、致密氣、煤層氣和頁(yè)巖氣等，本文重點(diǎn)研究頁(yè)巖氣和煤層氣。

2.非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策

非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策主要包括企業(yè)所得稅、流轉(zhuǎn)稅、資源稅等方面的稅收優(yōu)惠政策，政府利用稅收政策來減輕非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)在非常規(guī)油氣資源上的納稅負(fù)擔(dān)，以鼓勵(lì)煤層氣、頁(yè)巖氣等非常規(guī)資源的勘探開發(fā)，從而促進(jìn)整個(gè)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)向商業(yè)化模式發(fā)展。

3.非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)與稅費(fèi)優(yōu)惠政策作用機(jī)理

我國(guó)非常規(guī)油氣資源在勘探、開發(fā)過程中涉及的稅費(fèi)有探礦權(quán)價(jià)款、探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、增值稅、所得稅、土地使用稅等。相關(guān)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策均會(huì)對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本造成影響，從而影響企業(yè)的開發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)。反之，企業(yè)的非常規(guī)油氣產(chǎn)生產(chǎn)活動(dòng)，又會(huì)影響企業(yè)相關(guān)稅費(fèi)支出。

二、我國(guó)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策存在的問題

1.我國(guó)非常規(guī)油氣資源開發(fā)尚未形成規(guī)模

我國(guó)非常規(guī)油氣資源儲(chǔ)量巨大，但由于非常規(guī)油氣資源有著其獨(dú)特的成藏機(jī)理和開發(fā)機(jī)制，現(xiàn)有的常規(guī)石油、天然氣的成熟開發(fā)理論無法運(yùn)用。另一方面，我國(guó)非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)起步晚，理論不成熟，技術(shù)也較為落后。相應(yīng)地，我國(guó)在非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較缺乏。

2.我國(guó)在非常規(guī)油氣資源上法律體系不健全

稅費(fèi)優(yōu)惠政策對(duì)于促進(jìn)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展固然重要，但是相關(guān)的法律法規(guī)的完善是整個(gè)行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。頁(yè)巖氣作為一種清潔能源日益受到重視，尤其是在政府提高天然氣利用比重、推進(jìn)“以氣代煤”、減少霧霾的背景下，我國(guó)頁(yè)巖氣已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)階段，但在相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策與監(jiān)管機(jī)制層面上卻有所缺失。煤層氣，由于開采權(quán)上法律規(guī)定的不完善，曾導(dǎo)致被認(rèn)定為非法行為。由此可見，我國(guó)在非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)上的法律法規(guī)亟待完善。

3.我國(guó)現(xiàn)有的非常規(guī)油氣資源稅收優(yōu)惠政策力度不夠

現(xiàn)階段，我國(guó)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策仍然只針對(duì)于少數(shù)非常規(guī)資源，如煤層氣、頁(yè)巖氣，對(duì)于大多數(shù)的非常規(guī)資源，并未形成系統(tǒng)的優(yōu)惠政策。我國(guó)目前關(guān)于非常規(guī)資源的優(yōu)惠政策，比較分散，而且常有的形式為暫行條例、試行稿、意見等。以至于我國(guó)在非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)上的鼓勵(lì)政策并不能全面地促進(jìn)整個(gè)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.我國(guó)現(xiàn)行的稅費(fèi)優(yōu)惠政策模式不利于非常規(guī)油氣資源的開發(fā)

我國(guó)對(duì)煤層氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開采技術(shù)創(chuàng)新性研究不足、進(jìn)展緩慢。目前的優(yōu)惠政策在煤層氣企業(yè)等非常規(guī)油氣企業(yè)對(duì)非常規(guī)油氣資源的勘探摸索過程中的幫助較少，只是在創(chuàng)新技術(shù)取得成效或者開采成功后，才有機(jī)會(huì)享受政府的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。我國(guó)現(xiàn)行的稅費(fèi)優(yōu)惠政策整體上缺乏鼓勵(lì)創(chuàng)新的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

三、國(guó)內(nèi)外非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策對(duì)比分析

與國(guó)外非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策相比，我國(guó)存在諸多不足。以企業(yè)所得稅為例，我國(guó)的非常規(guī)石油和天然氣稅收優(yōu)惠政策不但適用面狹窄，而且其優(yōu)惠力度不及其他國(guó)家。例如，美國(guó)政府提供了各種石油和天然氣資源開發(fā)的政策，其中包括有形和無形鉆探費(fèi)用、租賃費(fèi)用扣除、小型生產(chǎn)者的耗竭補(bǔ)貼等。美國(guó)石油和天然氣公司彌補(bǔ)虧損可向后結(jié)轉(zhuǎn)20年，賦稅虧損可向前結(jié)轉(zhuǎn)兩年。俄羅斯的石油和天然氣資產(chǎn)，對(duì)折舊年限的詳細(xì)分類和固定資產(chǎn)折舊做了非常詳細(xì)的規(guī)定。為了鼓勵(lì)投資，規(guī)定購(gòu)置新的固定資產(chǎn)其價(jià)值的10%以及更新改造發(fā)生的費(fèi)用均計(jì)入當(dāng)期損益。在極其惡劣的環(huán)境下，固定資產(chǎn)可以使用加速折舊的方法。澳大利亞也有具體規(guī)定，對(duì)于石油和天然氣資產(chǎn)加速折舊以及投資抵免。在流轉(zhuǎn)稅上，我國(guó)存在的主要問題是缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)在煤層氣抽采企業(yè)實(shí)行增值稅先征后退政策，而在頁(yè)巖氣等其他非常規(guī)油氣資源上并未出臺(tái)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

四、完善我國(guó)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的建議

1.加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外合作，擴(kuò)大開發(fā)規(guī)模

要推進(jìn)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的實(shí)施進(jìn)程，首先要加強(qiáng)非常規(guī)油氣資源的勘探工作。對(duì)我國(guó)非常規(guī)油氣的發(fā)展進(jìn)行科學(xué)定位、合理規(guī)劃。在我國(guó)非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)的開發(fā)機(jī)制，因地制宜地對(duì)我國(guó)非常規(guī)油氣資源進(jìn)行綜合布局、調(diào)控與勘探開發(fā)。煤層氣、頁(yè)巖氣等非常規(guī)油氣資源作為新興能源，我國(guó)國(guó)內(nèi)非常規(guī)油氣資源的勘探開采技術(shù)仍然不成熟，因此，加強(qiáng)與國(guó)外正積極開發(fā)非常規(guī)油氣資源的國(guó)家技術(shù)合作非常必要，促進(jìn)我國(guó)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.增強(qiáng)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策力度

我國(guó)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)政策優(yōu)惠力度有待加強(qiáng)。我國(guó)非常規(guī)油氣資源儲(chǔ)量非常大，根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，煤層氣儲(chǔ)量世界第三、頁(yè)巖氣儲(chǔ)量世界第二。但是我國(guó)在各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的覆蓋面較為狹窄。我國(guó)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)處于起步階段，開發(fā)成本較高，目前的稅費(fèi)優(yōu)惠政策對(duì)于非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)高額的成本來說是杯水車薪。所以，我國(guó)應(yīng)大力加強(qiáng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策力度，使得每一項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策都能真正實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)非常規(guī)油氣資源開發(fā)的目的。

3.系統(tǒng)設(shè)計(jì)我國(guó)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策

非常規(guī)油氣資源開發(fā)流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠政策的設(shè)計(jì)，需要根據(jù)我國(guó)非常規(guī)油氣資源的特點(diǎn)進(jìn)行，可從以下三個(gè)方面具體實(shí)施。一是增值稅優(yōu)惠政策，我國(guó)對(duì)煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人實(shí)行增值稅先征后退，但是對(duì)其他非常規(guī)油氣資源的開發(fā)并未實(shí)行相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。因此，我國(guó)有關(guān)組織部門在了解了各類非常規(guī)油氣資源賦稅能力后，應(yīng)當(dāng)就不同的非常規(guī)油氣資源增值稅實(shí)行免征、降低稅率或者即征即退、先征后退等稅收優(yōu)惠政策。二是消費(fèi)稅優(yōu)惠政策，與非常規(guī)油氣資源開發(fā)相關(guān)的消費(fèi)稅政策主要是成品油消費(fèi)稅政策，我國(guó)目前沒有專門針對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)指定消費(fèi)稅方面的稅收優(yōu)惠政策，為促進(jìn)我國(guó)非常規(guī)油氣資源的開采，有必要根據(jù)我國(guó)非常規(guī)油氣資源的特點(diǎn)指定消費(fèi)稅優(yōu)惠政策。三是其他稅費(fèi)政策，如所得稅、資源稅、石油特別收益金等，要形成系統(tǒng)的非常規(guī)油氣資源勘探、開發(fā)、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策，促進(jìn)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。

[1]林伯強(qiáng).中國(guó)能源發(fā)展報(bào)告2013[R].北京:北京大學(xué)出版社,2013.

[2]張吉軍.加拿大油砂行業(yè)現(xiàn)狀與“非技術(shù)”因素風(fēng)險(xiǎn)分析[J].中外能源,2014.

萬慧清(1978-)，男，漢族，山東省東營(yíng)市人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，中國(guó)石化勝利油田分公司孤島采油廠財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理中心主任，研究方向?yàn)槠髽I(yè)財(cái)務(wù)管理。