何 洋

(四川大學 四川 成都 610207)

我國環(huán)境管理體制中的垂直管理研究

何 洋

(四川大學 四川 成都 610207)

十三屆五中全會提出實行最嚴格的環(huán)境保護制度，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。近年來中央政府對環(huán)境污染的治理力度不斷加大，頒布各項新的保護措施，我國的環(huán)境問題得到了很好的遏制，但為了長期地、根本上解決我國的環(huán)境問題，需要在制度上加以完善，環(huán)境保護的垂直管理應運而生。

環(huán)境體制；垂直管理；環(huán)保執(zhí)法

一、環(huán)境垂直管理制度出臺的背景

地方政府的經(jīng)濟職能的單一化傾向與國家的綜合服務職能相沖突，地方政府的經(jīng)濟利益與國家整體的環(huán)保利益相沖突導致地方政府對環(huán)保監(jiān)測、執(zhí)法的干預，中央關于環(huán)境保護的政令得不到有效的貫徹實施。我國現(xiàn)在大部分地方政府官員的升遷多與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平掛鉤，政績考核側(cè)重于GDP考核，因而地方政府的職能會側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展，而忽視環(huán)境保護等其它關乎社會公共利益的領域，甚至環(huán)保局等部門要為經(jīng)濟發(fā)展服務，曲解、違背國家法律和政策，擅自降低企業(yè)的排污標準，降低企業(yè)的排污費用，為引進項目、吸引投資，為不達標的企業(yè)開后門。地方政府“上有政策下有對策”會直接導致環(huán)境保護“違法成本低，守法成本高”，污染企業(yè)會為所欲為，環(huán)境狀況會不斷惡化。

二、環(huán)境垂直管理制度的內(nèi)容和意義

十三屆五中全會提出實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度包括兩方面，即監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法兩方面。我國現(xiàn)在縣、市、省、國家各級環(huán)境監(jiān)測站負責環(huán)境監(jiān)測工作，而環(huán)境監(jiān)測站隸屬于當?shù)氐沫h(huán)保行政部門，根據(jù)環(huán)保法，各級人民政府負責本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，環(huán)保行政部門屬于各級人民政府的一個組成部門，由人民政府領導，地方政府為了提高本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，會不可避免插手環(huán)境監(jiān)測工作。環(huán)境監(jiān)測站的人事權(quán)和財權(quán)由當?shù)卣疀Q定，環(huán)境監(jiān)測站不能獨立、有效、真實的進行監(jiān)測工作，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)會偽造作假，往往不可靠。各級地方政府設有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊，負責環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作，對違反環(huán)境法律法規(guī)的污染企業(yè)進行處罰，然而環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊和環(huán)境監(jiān)測站一樣，隸屬于環(huán)保行政部門，環(huán)保行政部門受地方政府的領導，因此環(huán)境監(jiān)察大隊的執(zhí)法會受到地方政府的牽制，不能獨立地行使執(zhí)法權(quán)。環(huán)境垂直管理建立后，環(huán)保機構(gòu)可以獨立地行使環(huán)保監(jiān)測權(quán)和執(zhí)法權(quán)，直接受上一級機構(gòu)的領導，減少地方政府的干預，保證“上通下達、政令通暢”。

三、我國實行環(huán)境垂直管理所面臨的困境

我國實行環(huán)境垂直管理需要面臨兩大困境，包括法理上的困境和現(xiàn)實中的困境。法理上的困境主要是垂直管理體制與《環(huán)境保護法》中規(guī)定的法律責任體制相沖突。我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”，這是屬地管理的體現(xiàn)，因而與環(huán)境垂直管理是相沖突的。我國實行環(huán)境垂直管理現(xiàn)實中的困境主要是我國地域遼闊，各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣，自然環(huán)境不同導致發(fā)生的環(huán)境問題也不同，很難制定一套標準來規(guī)制不同地區(qū)的不同環(huán)境問題。以四川為例，成都及周邊地區(qū)大氣污染和水污染是主要環(huán)境問題，而川西主要是自然生態(tài)區(qū)域的保護。因此由于自然環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性會影響環(huán)境垂直管理制度的有效性。

四、總結(jié)

環(huán)境垂直管理制度雖然有利于減少地方政府的行政干預，加強環(huán)保部門的執(zhí)法效果，但由于我國各地區(qū)自然環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，解決環(huán)境問題的能力不同，難以制定統(tǒng)一的標準來規(guī)制不同地區(qū)的不同環(huán)境問題，所以垂直管理制度的有效性難以得到充分發(fā)揮。因此，解決環(huán)境問題，除了完善環(huán)境管理體制外，還應該加強環(huán)境保護的宣傳、教育力度，提高公眾的環(huán)境保護意識，加強社會對環(huán)保部門的執(zhí)法監(jiān)督，只有政府和公眾形成合力，環(huán)境問題才能得到最終地解決。

[1]鞠昌華.環(huán)境保護垂直管理的探討.環(huán)境保護,2013年第8期

[2]杜萬平.對我國環(huán)境部門實行垂直管理的思考.中國行政管理,2006年第3期

[3]戴維基.環(huán)境監(jiān)管體制困境的破解對策探討.環(huán)境科學與管理,2012年12期

何洋(1991.9-)，男，四川省成都市，四川大學法學院，環(huán)境資源法專業(yè)碩士研究生。