楊爍文 岳冬梅

(1.河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院 河北 石家莊 050024)(2.河北師范大學(xué)匯華學(xué)院 河北 石家莊 050024)

精準(zhǔn)識別體系運行的現(xiàn)狀困境及完善

楊爍文1岳冬梅2

(1.河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院 河北 石家莊 050024)(2.河北師范大學(xué)匯華學(xué)院 河北 石家莊 050024)

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧工作開展的必要前提和堅實基礎(chǔ)。但在研究貧困的相關(guān)文獻(xiàn)中對于精準(zhǔn)識別的專項研究缺乏一定的系統(tǒng)性。文章以精準(zhǔn)識別為研究核心點，通過對精準(zhǔn)扶貧的宏觀政策研究和客觀數(shù)據(jù)的剖析，引發(fā)對精準(zhǔn)識別的深度認(rèn)識，由此梳理出當(dāng)前精準(zhǔn)識別面臨的諸多困境，主要表現(xiàn)在信息不對稱、排斥現(xiàn)象嚴(yán)重、識別成本過高以及識別的技術(shù)等難題。鑒于此，文章針對不同的識別難題給出了對應(yīng)的對策建議，以期對當(dāng)前精準(zhǔn)識別有所助益。

精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)識別；識別困境

一、引言

通過對精準(zhǔn)扶貧政策、數(shù)據(jù)以及相關(guān)文獻(xiàn)的研究，當(dāng)前將精準(zhǔn)識別作為單獨的研究對象的文獻(xiàn)資料還比較匱乏。從2014年國家發(fā)布的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》提出建檔立卡的設(shè)想后，我國的扶貧開發(fā)工作進(jìn)入到更加精準(zhǔn)的階段，經(jīng)過近三年的運行，精準(zhǔn)扶貧所包含的四個子系統(tǒng)分別出現(xiàn)了不同程度上的問題和困境。文章以精準(zhǔn)識別作為研究對象，在對精準(zhǔn)識別有一個深刻全面認(rèn)識的基礎(chǔ)上，厘清當(dāng)前精準(zhǔn)識別體系在現(xiàn)實運行中存在的問題和困境，期望對后期對其它子系統(tǒng)的運行奠定良好理論和技術(shù)支撐。

二、精準(zhǔn)扶貧政策的發(fā)展

通過經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)總體量有了飛躍式的提升，貧困也隨著人們物質(zhì)生活的提高逐漸步入到相對貧困的階段，而以往的粗放式的扶貧政策出現(xiàn)了諸多的問題，這不利于扶貧效果的提升，在此背景下，精準(zhǔn)扶貧政策的出臺極大的響應(yīng)了當(dāng)前的貧困形式，正所謂反貧困戰(zhàn)略的“及時雨”。

這在更大程度上精準(zhǔn)識別提供了參考的依舊，各地市在進(jìn)行貧困識別的過程中可以更為精準(zhǔn)的定位貧困人員的貧困程度。即便如此，識別有了大的指導(dǎo)方向，但是在具體的操作中存在著一些列的問題，文章將對精準(zhǔn)識別在具體的操作層面遇到的問題進(jìn)行詳細(xì)分析。

三、精準(zhǔn)識別的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧是一個系統(tǒng)動態(tài)的民生工程，包含了精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理及精準(zhǔn)監(jiān)督四個子系統(tǒng)。誠然，貧困識別一直以來就是扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)工程，當(dāng)前以瞄準(zhǔn)到戶與個人的精準(zhǔn)識別系統(tǒng)極大提升了扶貧工作后期的效率。為了對精準(zhǔn)識別有更加深刻和全面的認(rèn)識，該部分分別從歷史的發(fā)展角度、模型的顯示運行情況以及識別過程中運用到的具體方法、技術(shù)等方面進(jìn)行深度的剖析，為研究下一部分精準(zhǔn)精準(zhǔn)識別遇到的顯示困境奠定基礎(chǔ)。

1.貧困識別的歷史發(fā)展情況概述

貧困的識別問題也是在發(fā)展中不斷進(jìn)行調(diào)整。從識別的瞄準(zhǔn)單位的變遷角度來看，體現(xiàn)出識別的精準(zhǔn)化程度不斷提升。隨著我國的經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以片區(qū)為代表的絕對貧困情況得到極大的緩解，但是貧困問題逐漸發(fā)展成相對貧困。由此瞄準(zhǔn)單位則以更精細(xì)化的聚焦在貧困戶與貧困村的更小的層級單位。

研究發(fā)現(xiàn)，之前的貧困識別大多停留在解決絕對貧困或緩解貧困的極端狀態(tài)，以貧困縣或片區(qū)大面積貧困，屬于粗放式的扶貧開發(fā)。當(dāng)然，這一扶貧開發(fā)方式是與當(dāng)時具體的貧困情況相聯(lián)系的，也取得了顯著的成果。

當(dāng)絕對貧困人口不斷減少，步入到相對貧困階段后，人們更關(guān)注的醫(yī)療、教育培訓(xùn)、衛(wèi)生以及生活條件的提升等方面。由此貧困的識別進(jìn)入到更精準(zhǔn)化的階段，致貧原因、貧困程度、貧困類別等都需要運用更為科學(xué)客觀的方法測量。

2.精準(zhǔn)識別模型運行的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國提出來精準(zhǔn)識別的理念，在顯示貧困識別的時候主要參照的依據(jù)主要是《方案》所提出來的建檔立卡方法，該方案是各個貧困地區(qū)識別貧困人口的主要依據(jù)。文章從兩部分展現(xiàn)該部分具體來看，“各省將報國務(wù)院扶貧辦核定后的貧困人口識別規(guī)模，逐級分解到行政村。在縣扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)下，按照分解到村的貧困人口規(guī)模，農(nóng)戶自愿申請，各行政村召開村民代表大會進(jìn)行民主評議，形成初選名單，由村委會和駐村工作隊核實后進(jìn)行第一次公示，經(jīng)公示無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對各村上報的初選名單進(jìn)行審核，確定全鄉(xiāng)貧困戶名單，在各行政村進(jìn)行第二次公示，經(jīng)公示無異議后報縣扶貧辦復(fù)審，復(fù)審結(jié)束后在各行政村公告。”

國家發(fā)布的建檔立卡的相關(guān)政策和各個地區(qū)貧困識別的現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國家采用“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的貧困識別模式。所謂“自上而下”模式，即由相關(guān)政府部門綜合考慮各個地區(qū)貧困的范圍和程度，分配給各個貧困地區(qū)一定的貧困指標(biāo)，采用逐級分配的方式確定貧困人員?！白韵露稀蹦Ｊ?，即村一級成立村民代表大會，采用民主評議的方式選出哪些村名可以獲得貧困名額，這種方式在一定程度上確保了公平的原則。

3.精準(zhǔn)識別技術(shù)使用現(xiàn)狀

精準(zhǔn)識別，則是在有限的貧困規(guī)模下，采用更科學(xué)、民主的方式將貧困程度深，并從相對貧困群體中識別最需要幫扶的人員。但是在目前的識別理論研究依舊難以滿足當(dāng)前的需求。畢潔穎，黃佳琦(2017)①中國在貧困理論研究，認(rèn)為當(dāng)前的貧困測量方面缺乏相應(yīng)的研究，與現(xiàn)實的識別測量脫節(jié)。加之，貧困開發(fā)情況不甚明朗。人口測量不精準(zhǔn)，缺乏相應(yīng)的精準(zhǔn)性。導(dǎo)致后期的資金和項目的指向性不明。因此，以更科學(xué)、客觀的方法進(jìn)行貧困測量則是當(dāng)前研究的重點。

通過對建檔立卡的更深入的分析以及在對河北省W地區(qū)進(jìn)行專項的貧困識別調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，在具體的貧困識別操作中以收入為主要的參照維度，主要的測量方法是以村干部、駐村工作隊的工作人員以及臨時組建的村民代表組成評議小組，對貧困家庭進(jìn)行識別，較之前的方法更為民主公平，但是主觀臆斷性很大。陸漢文(2015)②認(rèn)為，通過民主評議方法識別貧困人口的效果主要取決于政府控制村干部的能力和這些村干部認(rèn)真識別的意愿、決心，實踐中有很多變數(shù)。由此，因為貧困指標(biāo)的單一化、不健全以及較強(qiáng)的主觀性導(dǎo)致在評定貧困人員過程中造成了很多村民之間不必要的矛盾和沖突。

在貧困理論當(dāng)中，我國在不斷向多維貧困測量方向轉(zhuǎn)變，但是由于測量和搭建關(guān)鍵指標(biāo)的復(fù)雜性以及對測量人員的具有較高的要求，導(dǎo)致多維貧困測量的方法遲遲不能落地，導(dǎo)致現(xiàn)在多維貧困更多的停留在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域。

三、精準(zhǔn)識別的現(xiàn)實困境

1.貧困識別信息不對稱

在對精準(zhǔn)識別的運行現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)，以建檔立卡為核心的識別體系存在著諸多問題。具體來看，主要在識別的主要關(guān)系主體(市/縣/鄉(xiāng)扶貧辦人員、駐村工作隊、村委會成員以及貧困戶)之間的信息不對稱現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致扶貧資源使用效率不高，政策措施發(fā)揮不了實質(zhì)性作用，從而導(dǎo)致扶貧效果不佳。

其中，相關(guān)專家學(xué)者對此從公共政策的角度出發(fā)，周雪光、丁煌、定明捷③-④等學(xué)者認(rèn)為信息部隊稱在扶貧-脫貧結(jié)構(gòu)治理過程中，是由于委托人-代理人目標(biāo)利益發(fā)生偏離引發(fā)的，將“政策本身看作是發(fā)生在政策制定者與政策執(zhí)行者之間的一種交易”。譚詩斌(2012)⑤認(rèn)為，在層級式減貧治理結(jié)構(gòu)中，由于委托人和代理人的目標(biāo)不一致，各利益主體之問信息不對稱，代理人利用信息優(yōu)勢，其行為有可能偏離委托人的目標(biāo)，而委托人監(jiān)督成本高，難以監(jiān)督，很容易出現(xiàn)代理人損害委托人利益的行為，由此即產(chǎn)生代理問題。楊小龍(2016)⑥準(zhǔn)確的識別建立在對識別對象相關(guān)信息充分把握的基礎(chǔ)之上，但是，農(nóng)村貧困識別過程中的信息不對稱卻造成嚴(yán)重的識別扭曲。簡單來說，信息不對稱指信息在相互對應(yīng)的個體之間呈不均勻、不對稱的分布狀態(tài)，即有些人對關(guān)于某些事情的信息比另外一些人掌握得多一些。

2.貧困識別“排斥現(xiàn)象”嚴(yán)重

根據(jù)中央下發(fā)的相關(guān)文件，指出識別排斥則是在對貧困戶進(jìn)行識別的過程中，需要將總體的貧困指標(biāo)與貧困戶進(jìn)行匹配，但是卻出現(xiàn)了識別偏離，存在貧困的村莊和家庭被主觀排斥在貧困范圍之外的現(xiàn)象。鄧維杰(2014)認(rèn)為，在精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)了一些列排斥現(xiàn)象(規(guī)模排斥、區(qū)域排斥、惡意排斥和過失排斥)導(dǎo)致扶貧效果不佳。唐麗霞等(2015)認(rèn)為，部分農(nóng)戶的排斥現(xiàn)象是由于貧困指標(biāo)的逐級分配造成的。左停等(2015)認(rèn)為，當(dāng)前所使用的貧困規(guī)?？刂坪椭笜?biāo)分配在一定程度上提高了識別的效率并降低的識別的成本，但因貧困資源的利益效應(yīng)導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)瞞報和多報的現(xiàn)象。也有研究者認(rèn)為，精準(zhǔn)識別面臨對貧困群體的惡意排斥、過失排斥等挑戰(zhàn)，貧困人口參與不足、社區(qū)監(jiān)督機(jī)制難以實施，是導(dǎo)致貧困識別不精準(zhǔn)的主要原因。

3.精準(zhǔn)識別“高成本”效應(yīng)

隨著識別日趨精準(zhǔn)化，識別的技術(shù)不斷更新迭代以及需要大批專業(yè)的貧困識別測算的高素質(zhì)人員，則會出現(xiàn)識別成本的不斷上升的情況，即：“精準(zhǔn)化”與“識別成本”成正相關(guān)的態(tài)勢，這必然會加大各級政府的財政壓力。以上所言，均是根據(jù)對當(dāng)前識別現(xiàn)狀研究后得出的，這對于后期進(jìn)一步重新建設(shè)與完善精準(zhǔn)識別體系有著至關(guān)重要的作用。左婷認(rèn)為，在采用“自上而下”的規(guī)?？刂浦幸彩菫榱颂岣咦R別的效率同時降低其成本，與此同時因為存在所附帶的扶貧資源導(dǎo)致出現(xiàn)故意多報虛報的利益沖動等行為，故而盡量避免出現(xiàn)地方及農(nóng)戶瞞報虛報的情況。

由此，提升貧困識別的精準(zhǔn)性，勢必在一定程度上增多了識別的技術(shù)、人員等成本，但卻可以為后期的精準(zhǔn)幫扶和管理工作打下堅實基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

將精準(zhǔn)識別作為文章的研究內(nèi)容，以精準(zhǔn)識別體系的歷史發(fā)展情況、模式運行的現(xiàn)狀為研究依據(jù)，發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前識別過程中主要存在信息不對稱，主觀排斥現(xiàn)象嚴(yán)重以及逐漸上升的識別成本成為阻礙貧困識別精準(zhǔn)性提升的主要障礙。

據(jù)此，我們應(yīng)當(dāng)充分利用當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)等媒介提供的便利條件，搭建貧困信息平臺方便貧困戶查閱相關(guān)信息，實現(xiàn)信息的透明化，資源使用的公平性。其中陸漢文，李文君(2016)認(rèn)為以當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)等媒介和交互式信息參與機(jī)制，融合第三方監(jiān)督等力量，可以再一定程度上提升識別的精準(zhǔn)率。楊小龍(2016)⑦認(rèn)為打破信息優(yōu)勢與信息劣勢所帶來的信息偏離的情況，可從規(guī)范政策執(zhí)行主體的行為、加強(qiáng)政策宣傳與執(zhí)行監(jiān)督、完善行政理念與政策標(biāo)準(zhǔn)這三個方面著力。

與此同時，加強(qiáng)對各個行為主體的監(jiān)督管理力度，建立更為系統(tǒng)全面的指標(biāo)體系，運用更為簡單易行的科學(xué)方法。以更加客觀的技術(shù)進(jìn)行貧困測量將大大降低識別過程中的主觀性，而科學(xué)的測量方法將有效的降低識別的成本。

【注釋】

①畢潔穎，黃佳琦.農(nóng)戶多維貧困測量及2020年后展望.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)展望，2017年第8期.

②陸漢文.落實精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的可行途徑.國家治理，2015年第38期.

③周雪光.組織社會學(xué)一講.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年.

④丁煌，楊代福.政策執(zhí)行過程中降低信息不對稱的策略探討.中國行政管理，2010(12):104-107.

⑤譚詩斌.現(xiàn)代貧困學(xué)導(dǎo)論.長江出版?zhèn)髅?、湖北人民出版社?012.

⑥楊小龍.信息不對稱:農(nóng)村貧困識別面臨的困境.湖南人文科技學(xué)院學(xué)報第33卷第4期2016年8月.

⑦楊小龍.信息不對稱:農(nóng)村貧困識別面臨的困境.湖南人文科技學(xué)院學(xué)報第33卷第4期2016年8月.

楊爍文(1992-)，女，碩士研究生，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，社會保障專業(yè)；岳冬梅(1977-)，女，河北師范大學(xué)匯華學(xué)院副部長，經(jīng)濟(jì)管理方向。