“多規(guī)合一”探討研究

(長安大學(xué) 陜西 西安 710064)

“多規(guī)合一”探討研究

周穎

(長安大學(xué)陜西西安710064)

中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已進入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展與體制機制約束的矛盾加劇，資源短缺性及其配置低效性日益凸顯，“多規(guī)合一”受到各級政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。故本文從“多規(guī)合一”的基本內(nèi)涵入手，闡明了“多規(guī)合一”在政策推進中的政策依據(jù)，分析了制約“多規(guī)合一”的難點問題，并給出了相應(yīng)的建議。

“多規(guī)合一”；難點問題；建議

引言

長期以來，我國規(guī)劃種類繁多，如國家層面的宏觀規(guī)劃和地方層面的微觀規(guī)劃以及各職能部門的專業(yè)專項規(guī)劃等。這些規(guī)劃對國家和地方經(jīng)濟、社會的發(fā)展起到了一定的作用，是國家和地方政府把脈經(jīng)濟、社會的重要手段[1]。但是，規(guī)劃種類的繁多也造成了規(guī)劃內(nèi)容相互交錯、重復(fù)，各類規(guī)劃之間缺乏有效的銜接，甚至相互矛盾的尷尬局面。為確保全面建成小康社會的宏偉目標如期實現(xiàn)，經(jīng)濟、社會新常態(tài)對我國空間規(guī)劃體系提出了新的要求，在此背景下“多規(guī)合一”應(yīng)運而生[2]，以期能解決各項規(guī)劃不協(xié)調(diào)的大難題。

一、“多規(guī)合一”的基本內(nèi)涵

“多規(guī)合一”是指以發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，綜合生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、林地保護規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃以及教育、衛(wèi)生等專業(yè)規(guī)劃，充分協(xié)調(diào)解決“多規(guī)”之間的沖突和矛盾，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和空間資源，構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的“一張圖”，從而形成各部門共同管理工作底圖的過程[3]。通過“多規(guī)合一”達到“五個一”，即一張圖、一個信息平臺、一個協(xié)調(diào)機制、一個審批流程、一個監(jiān)督體系，達到“多規(guī)合一”。一張圖，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)要遵循規(guī)律，一張藍圖干到底，“多規(guī)融合”的關(guān)鍵是要實現(xiàn)一張藍圖。一個信息平臺，通過創(chuàng)建“多規(guī)合一”的綜合信息平臺，實現(xiàn)發(fā)改、國土、住建等多個規(guī)劃部門之間的數(shù)據(jù)共享與信息溝通，為實施規(guī)劃的協(xié)調(diào)管理機制提供技術(shù)保障。一個協(xié)調(diào)機制，如何有效界定各規(guī)劃權(quán)利和職責關(guān)系，協(xié)調(diào)各部門間的權(quán)益矛盾，是“多規(guī)合一”的關(guān)鍵所在。一個審批流程，為了有效的實現(xiàn)“多規(guī)合一”的目標，需要建立一個統(tǒng)一的審批流程，各部門真正做到相互關(guān)聯(lián)和利益協(xié)調(diào)。一個監(jiān)督體系，“多規(guī)合一”后，要充分利用信息平臺優(yōu)勢，及時地監(jiān)測和評估“多規(guī)合一”的實施效果，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實當中存在的問題，及時糾正，確保規(guī)劃目標能夠?qū)崿F(xiàn)。

二、“多規(guī)合一”的政策依據(jù)

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化會議上指出要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線。探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”，形成一張藍圖，加以落實；2014年國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣”多規(guī)合一”試點工作的通知》。實施“多規(guī)合一”，對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和優(yōu)化空間開發(fā)模式，促進經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有極其重要的意義[4]。

三、“多規(guī)合一”實施的難點問題

(一)規(guī)劃主體不統(tǒng)一，上位規(guī)劃缺失，各自為政。由于部門并行的規(guī)劃管理體制，各職能部門負責組織編制和實施各自的規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃打架的現(xiàn)象，相互之間缺乏認可和協(xié)同[5]。各項規(guī)劃難以緊扣經(jīng)濟社會發(fā)展主線和城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)主題，往往造成土地利用混亂、公共設(shè)施建設(shè)配套不足及其外部性問題，帶來投資的低效和資源的浪費，從而大大削弱了規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。

(二)規(guī)劃依據(jù)不同，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以相互銜接。各項規(guī)劃的編制原則、編制依據(jù)、技術(shù)標準、規(guī)劃期限不同，所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)格式、標準、分類也不統(tǒng)一，彼此之間難以對接和協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為15年，城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)劃期一般為20年，國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期為5年，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，造成了多規(guī)協(xié)調(diào)在邏輯基點上的“先天不足”和邏輯起點上的“主次不清”。

(三)多規(guī)信息難共享，缺少交互融合平臺，行政效率低下。在各項規(guī)劃實施過程中，由于多規(guī)審批依據(jù)不一致，導(dǎo)致項目審批程序繁雜，過程反復(fù)，行政效率低下，進而影響到政府執(zhí)行能力建設(shè)和治理能力的現(xiàn)代化。此外，各項規(guī)劃內(nèi)容本應(yīng)相互銜接，但目前由于缺少開放平臺共享規(guī)劃成果，難以實現(xiàn)不同類型規(guī)劃之間和上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。

四、推進“多規(guī)合一”的政策建議

(一)構(gòu)建“多規(guī)合一”下的“1+3”。應(yīng)致力于構(gòu)建“1+3”的地方規(guī)劃體系：“1”是指“多規(guī)合一”與“經(jīng)、城、土、環(huán)”的其中之一合并，成為統(tǒng)領(lǐng)性的“市(縣)發(fā)展總體規(guī)劃”，“3”為另外3個規(guī)劃。由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》和《環(huán)境保護法》都規(guī)定其規(guī)劃編制要以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，因此改革和創(chuàng)新國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，使之能夠真正擔當其他規(guī)劃的依據(jù)就顯得尤為重要。2014年11月，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》已經(jīng)明確提出“要健全規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)機制，強化市(縣)發(fā)展總體規(guī)劃的龍頭地位，為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等規(guī)劃編制提供依據(jù)”，提出將市縣“十三五”規(guī)劃與空間規(guī)劃相結(jié)合，編制市(縣)發(fā)展總體規(guī)劃。

(二)強調(diào)接口設(shè)計的“三規(guī)銜接”，以“多規(guī)合一”統(tǒng)領(lǐng)各類規(guī)劃?！叭?guī)銜接”是指在“多規(guī)合一”中提出相對系統(tǒng)完整、但不追求面面俱到的目標體系，避免無據(jù)可依現(xiàn)象?！岸嘁?guī)合一”的目標體系由規(guī)劃發(fā)展目標及其指標體系組成，與這一體系對應(yīng)的接口設(shè)計，就是指“多規(guī)合一”對各類規(guī)劃的控制接口，在內(nèi)容與深度的設(shè)定上，要避免過深或過淺的極端化選擇，因此本文認為目標體系應(yīng)只控制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)和環(huán)境保護規(guī)劃各自最核心的規(guī)劃內(nèi)容。

(三)加強“多規(guī)”技術(shù)對接，消除技術(shù)壁壘。針對相關(guān)技術(shù)壁壘，如“多規(guī)”的基礎(chǔ)資料來源不一致、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致、用地分類體系和標準不一致及技術(shù)方法和路線不一致等問題[6]。應(yīng)結(jié)合“一本規(guī)劃、一張藍圖”和“劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線”等目標要求，充分加強多規(guī)技術(shù)對接，在“多規(guī)合一”中采用統(tǒng)一來源、統(tǒng)一口徑的基礎(chǔ)資料與數(shù)據(jù)，對接用地分類體系和標準，統(tǒng)一技術(shù)方法和路線，夯實規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)機制的技術(shù)基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

從現(xiàn)行的“多規(guī)合一”現(xiàn)狀看，應(yīng)注重理順部門與部門間的責權(quán)關(guān)系，重構(gòu)空間規(guī)劃的多部門合作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多規(guī)，逐步實現(xiàn)“多規(guī)合一”。同時，要注重推進全面深化改革探索與機制創(chuàng)新，進一步在空間功能優(yōu)化的大平臺上，健全國土、住建、環(huán)保、發(fā)改委等多部門協(xié)調(diào)共贏的“一套機制”，加快推進“多規(guī)合一”規(guī)劃編制與實施的法治化、標準化與規(guī)范化。

[1]謝劍鋒，羅良干，胡志國.我國市縣推進“多規(guī)合一”的探索及反思[J].環(huán)境保護，2015，Z1:31-36.

[2]沈遲.我國“多規(guī)合一”的難點及出路分析[J].環(huán)境保護，2015，Z1:17-19.

[3]朱兆麗.對地市級層面“多規(guī)合一”的思考[J].江蘇城市規(guī)劃，2015，01:32-36.

[4]陳雯，閆東升，孫偉.市縣“多規(guī)合一”與改革創(chuàng)新:問題、挑戰(zhàn)與路徑關(guān)鍵[J].規(guī)劃師，2015，02:17-21.

[5]王唯山，魏立軍.廈門市“多規(guī)合一”實踐的探索與思考[J].規(guī)劃師，2015，02:46-51.

[6]蘇涵，陳皓.“多規(guī)合一”的本質(zhì)及其編制要點探析[J].規(guī)劃師，2015，02:57-62.

周穎(1990-)，女，漢族，甘肅平?jīng)鋈?，碩士，長安大學(xué)，研究方向土地利用規(guī)劃。