(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

淺析我國環(huán)保行政約談制度

趙艷霞

(四川大學(xué)四川成都610000)

我國，伴隨社會各方面發(fā)展而不斷產(chǎn)生的柔性行政方式愈來愈多。與傳統(tǒng)的剛性行政行政方式相比，行政約談作為柔性行政方式具有一定的優(yōu)點(diǎn)，也更符合法治政府和服務(wù)型政府的建設(shè)。

一、行政約談行為定性

行政約談有廣義和狹義之分，廣義的行政約談包括內(nèi)部行政約談與外部行政約談，可以理解為具有一定行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，針對其下級行政機(jī)關(guān)或行政相對人，采取談話、聽取意見、普法教育、提供信息等方式，對其組織管理或社會治理所涉及事項(xiàng)中的問題予以規(guī)范糾正或加以預(yù)防的行政行為。狹義的行政約談，僅指外部行政約談。約談發(fā)起人是行政主體，被約談?wù)呤切姓鄬θ恕?/p>

筆者認(rèn)為，行政約談的研究重點(diǎn)應(yīng)該是狹義的行政約談，即外部行政約談，約談發(fā)起人是行政主體，被約談?wù)呤切姓鄬θ耍涮卣魇切姓黧w以警示、教育、說明、建議等方法，不能造成強(qiáng)制力或拘束力，不得恐嚇相對人，且相對人有不接受約談的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得因此給予處罰或不利益。

二、行政約談行為在我國存在的原因

行政約談作為一種柔性行政監(jiān)管方式，其興起和發(fā)展和我國目前的整體大背景息息相關(guān)。

首先，“行政約談”這個(gè)詞匯雖然最初在香港出現(xiàn)，而后傳入我國本土，但卻在我國本土更為流行。行政約談起初使用于稅收征收管理領(lǐng)域。①如2002年9月，遼寧省地稅局發(fā)布了關(guān)于《開展外籍人員個(gè)人所得征稅約談工作》的通知，標(biāo)志著“約談”正式進(jìn)入官方文件。該《通知》對“成立約談小組”、“約談程序及步驟”、“約談內(nèi)容”等內(nèi)容作了規(guī)定。此后，“約談”行為在稅務(wù)改革領(lǐng)域全面展開，“以談促收”的行為方式顯示出約談的靈活性與高效性，故約談這種行政手段受到推崇，其使用范圍擴(kuò)大至“環(huán)境保護(hù)”、“國土資源、能源”、“市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管”等常見行政管理領(lǐng)域。

其次，行政約談產(chǎn)生的大背景即柔性行政行為的不斷發(fā)展。最近閱讀一本名為《柔性行政方式法治化研究：從建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的視角》的圖書，本書分為上下兩篇。上篇是對柔性行政方式的理論分析。作者對行政方式的轉(zhuǎn)變，從世界歷史和中國現(xiàn)代法治發(fā)展兩方面進(jìn)行了梳理，將我國柔性行政方式的發(fā)展放在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主法治發(fā)展的大背景下進(jìn)行觀照，認(rèn)為世界范圍內(nèi)從秩序行政模式向服務(wù)行政模式的轉(zhuǎn)變，并非偶然，除了應(yīng)因于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展外，還在于現(xiàn)代憲政國家為彰顯人性尊嚴(yán)的理念和公民參與行政的價(jià)值追求。柔性行政方式在我國的發(fā)展，正是我國建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的必然產(chǎn)物。而筆者在此論述的行政約談即是典型的柔性行政行為，是該書理論的很好的例證。

再次，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而有效的政府治理必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。從管理到治理的轉(zhuǎn)變，是服務(wù)性政府，陽光政府的轉(zhuǎn)變。也是行政約談等柔性行政行為存在的合理環(huán)境。

三、我國環(huán)保行政約談制度面臨的困境

當(dāng)前我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題越來越嚴(yán)重，急需出臺有效的環(huán)保行政執(zhí)法制度。而現(xiàn)有的環(huán)保行政執(zhí)法約談制度，作為傳統(tǒng)行政執(zhí)法制度和行政監(jiān)管制度的補(bǔ)充制度，其具有勸說、告知、告誡、警示等作用，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度，受到青睞和推崇。但是，該制度也面臨如下的困境。

1、環(huán)保行政約談的基礎(chǔ)法律理論研究薄弱。行政約談制度的定性不清、法律效力不一、使用范圍不明，這些也同樣是環(huán)保行政約談制度存在的問題。準(zhǔn)確界定行政約談行為的性質(zhì)是對其進(jìn)行研究的基礎(chǔ)，目前學(xué)界關(guān)于行政約談行為性質(zhì)有多種說法，造成了實(shí)踐中行政約談雙方權(quán)利義務(wù)規(guī)制的不同。

2、環(huán)保行政約談行為的正當(dāng)性依據(jù)不足。在我國，行政約談制度作為柔性行政執(zhí)法方式，仍然停留在部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件這樣的法律位階，而沒有上升為全國性統(tǒng)一的立法中，其法律適用范圍受到了限制。故環(huán)保執(zhí)法部門在現(xiàn)實(shí)中同樣面臨全國各地實(shí)施程序規(guī)范性不強(qiáng)，其監(jiān)督保障和法律效力不夠明確，法律依據(jù)不足的窘境。

3、環(huán)保行政約談的功能指向應(yīng)該具有特殊性。我國目前的環(huán)境行政約談法律制度主要涉及增強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)守法意識，提高環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法效率。但是環(huán)境問題又有其特殊性，其污染破壞后果嚴(yán)重，損失很大，恢復(fù)所需要的周期也長。這就向環(huán)境行政約談提出了一個(gè)新的功能，即環(huán)境保護(hù)的預(yù)防和防治。

四、完善我國環(huán)境行政約談制度的路徑選擇

1、深入研究環(huán)保行政約談制度的基礎(chǔ)理論。環(huán)環(huán)保行政約談制度是行政約談制度的一種具體表現(xiàn)形式，其本質(zhì)的理解，不應(yīng)只囿于進(jìn)行注釋和立法規(guī)范研究，而應(yīng)著眼于現(xiàn)有環(huán)境問題，構(gòu)建稍區(qū)別于行政約談的具體約談制度內(nèi)容。實(shí)踐中，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行政執(zhí)法應(yīng)該做到早預(yù)防，并在出現(xiàn)環(huán)境問題后做好賠償補(bǔ)償工作。

2、完善環(huán)保行政執(zhí)法的正當(dāng)性依據(jù)。我國目前對于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行政約談制度規(guī)定尚不完善，目前僅存在于環(huán)保行政法規(guī)、規(guī)章的個(gè)別條款中。如《限期治理管理辦法(試行)》第11條規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門認(rèn)為必要時(shí)，可以就污染源限期治理事項(xiàng)，約談排污單位的法定代表人或者其他主要負(fù)責(zé)人?！董h(huán)境監(jiān)察辦法》第25條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位嚴(yán)重污染環(huán)境或者造成嚴(yán)重生態(tài)破壞的，環(huán)境保護(hù)主管部門或者環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以約談單位負(fù)責(zé)人，督促其限期整改。國家整體立法的不足，使得在面臨具體問題時(shí)，地方政府只能做出籠統(tǒng)的規(guī)定，其實(shí)踐中的意義不強(qiáng)。保障環(huán)保行政執(zhí)法約談制度發(fā)展的統(tǒng)一性，制度實(shí)踐的協(xié)調(diào)性，避免出現(xiàn)實(shí)踐中某些秩序落后于法律規(guī)定的法律滯后性問題，這就需要有關(guān)部門以規(guī)章的形式對該制度規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，并在立法條件具備時(shí)，提高立法位階，以人大專門立法的形式予以全面完善。

3、重新定位環(huán)保行政約談制度的功能，增加該功能項(xiàng)下環(huán)保行政約談制度的內(nèi)容。法律制度的功能是法律制度的一個(gè)要素，法律制度的功能能夠反映其與法律制度本體的關(guān)系，也能夠反映其所能滿足法律制度主體需要的能力。從我國現(xiàn)有的環(huán)保行政執(zhí)法約談制度的規(guī)定來看，主要定位于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)單位環(huán)境守法意識，提高環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門的執(zhí)法效率和行政管理能力。除了以上功能，環(huán)保行政約談還可以增加契約功能、調(diào)解功能，行政執(zhí)法部門和被約談人可以就環(huán)境污染和生態(tài)破壞后的損害賠償補(bǔ)償問題進(jìn)行調(diào)解，并達(dá)成協(xié)議。在該功能項(xiàng)下約談內(nèi)容也體現(xiàn)出些許變化。即環(huán)保行政約談除體現(xiàn)“預(yù)防為主”理念外，還應(yīng)該體現(xiàn)預(yù)防和防治相結(jié)合。環(huán)保行政約談事項(xiàng)范圍可以適當(dāng)擴(kuò)大，除了行政立法性的一般事項(xiàng)外，體現(xiàn)契約行政本質(zhì)，通過簽訂行政合同解決賠償問題。各地環(huán)保行政約談實(shí)踐應(yīng)當(dāng)改變以往從加強(qiáng)行政執(zhí)法角度來談問題，而應(yīng)當(dāng)從柔性行政執(zhí)法方式這一角度出發(fā)，在環(huán)保行政約談中，做到行政關(guān)系雙方談話基于平等協(xié)商的前提，有理有據(jù)，公眾充分參與，程序正當(dāng)規(guī)范，從而保障被談判對象的權(quán)利。

筆者認(rèn)為，雖然環(huán)保行政約談契合了社會治理由“反應(yīng)型”向“預(yù)防型”轉(zhuǎn)變的時(shí)代任務(wù)，內(nèi)化了服務(wù)行政的理念，迎合了公民參與行政的需求。但環(huán)保行政機(jī)關(guān)不再處于傳統(tǒng)的高權(quán)和主動地位，而是要通過和行政相對人的平等對話、協(xié)商、合作，共同促使一定的行政目的的實(shí)現(xiàn)。這樣才能使之井然有序的在實(shí)踐中運(yùn)用，并被更多人接受。

【注釋】

①“約談”原是香港特區(qū)稅務(wù)局針對被審查的納稅主體的“喝咖啡”制度，作為經(jīng)驗(yàn)被引介入內(nèi)地。此外，香港稅務(wù)局對“約談”的官方表述為“會晤”，“約談”則來自港臺媒體的泛指。實(shí)際上，任何執(zhí)法機(jī)構(gòu)在沒有獲得法庭強(qiáng)制令時(shí)，希望與當(dāng)事人見面的舉動，都被稱為“約談”。參見胡賁：《部委“約談”：誤解與真相》，載2011年6月9日《南方周末》時(shí)局版。

趙艷霞(1990.9-)，女，漢族，山西人，研究生，四川大學(xué)，法律碩士(法學(xué))。