(中央民族大學(xué) 北京 100000)

論我國基層政府治理中的公眾參與

魏少民

(中央民族大學(xué)北京100000)

基層政府作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“治理單元”，既是國家和上級(jí)政府的代理人，同時(shí)又是服務(wù)和回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾訴求和利益表達(dá)的協(xié)同治理主體。在實(shí)踐中，很多基層政府官員長(zhǎng)期不作為致使中央和上級(jí)政府的政策無法得到施行。對(duì)公眾的訴求和意志表達(dá)不能及時(shí)回應(yīng)，致使公眾參與的積極性不高，公眾參與形式化、被動(dòng)性、無序性，極大地降低了政府的公信力和公眾的參與熱情。本文通過分析基層政府治理中的公眾參與，反思其不足，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與到基層政府公共治理過程中，為全面建設(shè)服務(wù)型政府而努力。

基層政府；公眾參與；政治信任；服務(wù)型政府

黨的十八屆五中全會(huì)更加強(qiáng)調(diào)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，這標(biāo)志著我國進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史發(fā)展時(shí)期?；鶎诱谖覈?dāng)前的政府體系中處于一個(gè)比較特殊的地位，基層政府治理中的公眾參與水平是我國治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要表現(xiàn)，積極廣泛的公眾參與對(duì)我國服務(wù)型政府建設(shè)非常關(guān)鍵，所以要在基層政府治理過程中鼓勵(lì)公眾積極參與，真正發(fā)揮其主人翁的地位和作用。

一、公眾參與基層政府治理的內(nèi)涵和價(jià)值

(一)公眾參與基層政府治理的內(nèi)涵

在人類社會(huì)的發(fā)展中,公眾參與是國家走向政治民主和政治文明不可分割的部分,是公民進(jìn)入公共領(lǐng)域生活、對(duì)某些關(guān)系他們生活質(zhì)量的公共政策施加影響的基本途徑([美]約翰.克萊頓.托馬斯.2005)①?；鶎诱卫砟芰退降默F(xiàn)代化既是我國依法治國的重要內(nèi)容和目標(biāo)，也是我國基層政府未來治理的努力方向，基層政府社會(huì)治理過程中離不開公眾的有序參與和支持，公眾積極主動(dòng)地參與治理是提升基層政府治理能力和水平、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性力量。所以，公眾有序參與基層政府治理有利于維護(hù)公眾利益，促進(jìn)基層政府公共事業(yè)的不斷進(jìn)步。

基層治理是基層政府在基層這一特定“場(chǎng)域”中制定治理措施、實(shí)施治理政策，并在政府實(shí)施與反饋中對(duì)其進(jìn)行不斷改進(jìn)和完善的活動(dòng)，是使基層“公共利益最大化的社會(huì)管理過程和管理活動(dòng)”②。

本文的基層政府治理中的公眾參與是指公眾通過個(gè)體自發(fā)式的參與或是團(tuán)體動(dòng)員式的參與形式，積極參與政府的公共決策、參與各種不同的政治活動(dòng)、社區(qū)管理活動(dòng)、志愿者組織、公共服務(wù)供給活動(dòng)等行為。

(二)公眾參與基層政府治理的價(jià)值

第一，公眾有序化參與治理與基層政府的治理目標(biāo)相一致。公眾參與基層政府的治理是為了維護(hù)自身的公共利益，基層政府的治理目標(biāo)是確保公眾享有的公共利益達(dá)到最大化，社會(huì)公眾只有在支持和維護(hù)公共利益最大化的前提和要求之下才能很好的實(shí)現(xiàn)自身的利益，公眾利益的實(shí)現(xiàn)是不能以損害基層政府的公共利益為代價(jià)的，而是要以公共利益的滿足為目標(biāo)。所以，公眾合理有序的參與到基層政府的建設(shè)中能夠更好地實(shí)現(xiàn)基層政府的公共利益。

第二，公眾參與對(duì)基層政府治理過程起到很好的監(jiān)督作用。社會(huì)公眾參與治理的主要作用是對(duì)基層政府治理過程中的行為起到監(jiān)督和督促的目的，保證基層政府在落實(shí)國家和上級(jí)政府公共治理政策中不偏不離，避免出現(xiàn)基層政府在落實(shí)政策時(shí)的“缺位”和“越位”現(xiàn)象。公眾參與治理活動(dòng)的行為能讓其親身參與到基層政府的治理過程中，對(duì)政策的執(zhí)行與落實(shí)有心理上的認(rèn)同感。因而，公眾參與能讓基層政府在政策執(zhí)行過程中減小阻力，同時(shí)降低了政策執(zhí)行的成本，對(duì)基層政府治理起到很好的補(bǔ)充作用。

第三，公眾參與有助于基層透明化政府的建設(shè)。為了更好的構(gòu)建我國透明化基層政府建設(shè)，需要公眾的廣泛參與，但在長(zhǎng)期治理過程中弱化了公眾的力量。公眾積極參與基層政府治理的前提是要了解相關(guān)方面的信息和資源，然而一些基層政府的公共部門不愿意公開政府決策的相關(guān)信息和決策內(nèi)容，信息資源和通道都較封閉，形成了信息不對(duì)稱的后果；公眾難以掌握全面的信息去理解基層政府的治理目標(biāo)，使得公眾參與的熱情度不高,進(jìn)而影響了基層政府的透明性建設(shè)目標(biāo)。在基層政府治理實(shí)踐過程中，要提高公眾參與的主動(dòng)性、理性和自覺性，把公眾真正當(dāng)作是治理的主體，從而推進(jìn)基層透明化政府治理進(jìn)程。

第四，公眾參與能夠使基層政府與公眾間進(jìn)行良好的溝通。

由于基層政府的公共治理與公眾的利益息息相關(guān)，公眾是直接的受益者，所以在基層政府公共服務(wù)提供的過程中，了解公眾的多樣化需求有助于與基層政府的公共治理理念相結(jié)合，有效的促進(jìn)公眾有效的參與，正如哈貝馬斯所說“:一方面，只有公民在私人自主保護(hù)的基礎(chǔ)上充分獨(dú)立時(shí)，他們才能夠適當(dāng)?shù)乩闷涔沧灾?；另一方面，只有在公民恰?dāng)?shù)剡\(yùn)用政治自主時(shí)，他們才能在私人自主方面達(dá)到雙方同意的調(diào)節(jié)?！惫妳⑴c是政府與公眾良性互動(dòng)的表現(xiàn)，有助于社會(huì)公眾在基層政府公共事務(wù)的治理上彼此良好的溝通，公眾可以向政府部門表達(dá)自己的意愿和要求，讓公眾在參與的過程中體會(huì)到自身的權(quán)益是與基層政府部門公共利益息息相關(guān)的。

二、我國基層政府治理中公眾參與存在的問題及現(xiàn)狀分析

(一)現(xiàn)狀分析

新媒體時(shí)代的出現(xiàn)具有非常重要的意義，它不僅改變了人們的生活和工作方式，也為公眾表達(dá)民意和參與政治生活提供了很好的渠道和平臺(tái)，是一種全新的民意表達(dá)形式；據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年7月，中國網(wǎng)民數(shù)量達(dá)6.68億，網(wǎng)民規(guī)模全球第一，網(wǎng)站總數(shù)達(dá)413.7萬余個(gè)，域名總數(shù)超過2230萬個(gè)，C.域名數(shù)量約1225萬個(gè)，在全球國家頂級(jí)域名中排名第二，中國已經(jīng)成為舉世矚目的網(wǎng)絡(luò)大國。由此，在基層政府治理過程中，更多的公眾要借助于網(wǎng)絡(luò)化的平臺(tái)來表達(dá)自身的訴求和愿望，就一些具有代表性的公共問題和事件發(fā)表評(píng)論，表達(dá)自己的態(tài)度，從而形成公共領(lǐng)域內(nèi)的大眾話題，迅速形成網(wǎng)絡(luò)輿論，例如孫志剛事件、鄧玉嬌案等。這種公眾參與形式突破了主流意識(shí)形態(tài)的壟斷，更多的基層政府中的公眾自由地加入社會(huì)生活的積極性日益明顯。中國長(zhǎng)期流傳下來的“官本位”思想，公眾的“事不關(guān)己，高高掛起”的思想，公眾會(huì)認(rèn)為以自己微不足道的力量難以影響政府的政策等思想，都在一定程度上抑制了公眾參與的積極性。這導(dǎo)致了公眾參與的范圍有限，從某種意義上來說，公眾參與還只是停留在口號(hào)和概念上，而沒有真正落到實(shí)處。

(二)我國基層政府治理中公眾參與存在的問題

第一，公眾參與的自主性較弱。雖然基層政府中的公眾也會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)化的方式來表達(dá)自身的需求和愿望。但仍存在不少問題，受不同政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境的影響，公民的參與心理也有不同，一些偏遠(yuǎn)山區(qū)的公眾接觸網(wǎng)絡(luò)化的步伐偏慢，沒有受到主流意識(shí)形態(tài)的影響，常會(huì)出現(xiàn)政治逆反和回避心理；社會(huì)公眾不熱心公眾參與，單純的認(rèn)為參與公眾事務(wù)與自身的利益沒有太大關(guān)系，甚至認(rèn)為那只是政府的事情，自己參與是多余的，或是即使有這種參與的想法也無能為力的心理，導(dǎo)致公眾參與率低下，嚴(yán)重影響到基層政府的治理能力和水平。

第二，公眾參與的地域性差異明顯。基層政府中公眾參與的水平和質(zhì)量具有地域性差異，所處地域不同的公眾政治參與水平自然也不一樣。我國基層政府所處地域的政治經(jīng)濟(jì)文化水平差異較大,而公眾參與水平受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的影響最大，從而導(dǎo)致了我國基層政府公眾參與水平的參差不齊，受教育水平和收入較高的社會(huì)公眾參與基層政府治理的積極性就強(qiáng)，總而言之，處于東部沿海地帶的基層政府公眾參與積極性和廣泛性較之西部偏遠(yuǎn)地區(qū)要高很多，有的地區(qū)公眾甚至?xí)慌懦庠谡恼紊钪狻Ｕ缑绹螌W(xué)家亨廷頓所說:高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨,而且社會(huì)和經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的社會(huì),也趨向于賦予政治參與更高的價(jià)值③。

第三，公眾參與的理性化程度和法律化意識(shí)較低。有資料顯示,基層政府中真正出于自主意識(shí)自愿參與的公民參與率比較低,呈現(xiàn)下降化的趨勢(shì)，且現(xiàn)有的公眾參與行為具有隨大流、跟風(fēng)的特征。在基層政府公開進(jìn)行公共事項(xiàng)討論的過程中,作為代表參加的公眾只是覺得具有新鮮感,而沒有實(shí)質(zhì)性的真正參與到基層政府治理過程中去發(fā)揮應(yīng)有的作用；大部分公眾參與不是因?yàn)楣竦呢?zé)任感和對(duì)自己的公民權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識(shí),而是一種帶有沖動(dòng)性的行為,有些公眾甚至是為了發(fā)泄心中的不滿情緒,帶有打擊報(bào)復(fù)性心理，例如在拆遷等問題上，公眾參與不當(dāng)也是引發(fā)各類悲劇和爭(zhēng)端的重要原因，沒有采取規(guī)范化、程序化的參與形式，以致很多惡性群體事件的發(fā)生，造成了極其不良的影響和后果，使得基層政府背上了治理不善的惡名。

第四，公眾參與過程中政府回應(yīng)性差。目前，我國公民政治參與存在“參與不足、回應(yīng)短缺”的現(xiàn)象?；鶎诱卫磉^程中更是如此，基層政府的回應(yīng)性不足是公民參與有效性缺失的重要原因。實(shí)際生活中不乏這些案例，如大家熟知的縣長(zhǎng)信箱、郵箱和縣長(zhǎng)熱線，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)公眾通過網(wǎng)絡(luò)化的渠道向基層政府訴訟民意的情況很多，但公眾反映這里面只有極小部分的問題在社會(huì)公眾的強(qiáng)烈要求下得到解決，絕大部分的民意是被擱置的，得不到有效的處理，那么為民意增開的這種渠道就成為了一種虛設(shè)，導(dǎo)致基層政府的信任缺失，公信力下降。尤其是近年來，基層政府在涉及拆遷補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)、信訪問題處理、社會(huì)保障、和公共服務(wù)領(lǐng)域一些關(guān)系公眾切身利益的問題時(shí)，總能聽到老百姓的埋怨之聲，以致少數(shù)人對(duì)基層政府抱著冷漠旁觀甚至是懷疑的態(tài)度，隨之而來的是政府做出的政策宣傳和號(hào)召得不到公眾的有效回應(yīng)?；鶎诱倪@種行為使得公眾參與形式化、被動(dòng)性和無序性，極大地降低了政府的公信力和公民的參與熱情，使得公眾參與形同虛設(shè)。

三、提升基層政府治理中公眾參與的思路與對(duì)策

第一，充分利用信息化網(wǎng)絡(luò)媒體，構(gòu)建公眾有序參與基層政府的途徑。

新媒體時(shí)代的到來，互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及化和網(wǎng)絡(luò)化渠道的拓寬都使得公眾利益表達(dá)更加的方便和暢通，我國在基層政府治理的過程中要求基層干部和工作人員利用信息化途徑和手段來擴(kuò)大公眾的參與能力，提升公眾的參與率。能夠讓公眾獲得平等的知情權(quán)，最短的時(shí)間之內(nèi)將信息傳遞給最廣泛的受眾，包括監(jiān)督、檢查等以往諱莫如深的內(nèi)情，都可以在網(wǎng)站上轉(zhuǎn)化為通俗易懂的語言詳盡的披露。同樣也促進(jìn)了公共利益的順暢表達(dá)，為公眾提供了嶄新的路徑和平臺(tái)。

信息化時(shí)代要求基層政府打破傳統(tǒng)閉塞的公民參與渠道，主動(dòng)利用信息網(wǎng)絡(luò)與公眾達(dá)成民主共識(shí)，形成雙向溝通的機(jī)制，讓民眾及時(shí)了解基層政府治理過程中的政策動(dòng)向和困境，減少因?yàn)樾畔⒒瘻贤ú粫乘鶐淼牟槐?，以致公眾錯(cuò)誤的理解基層政府的政策導(dǎo)向所帶來的不必要的麻煩?；鶎诱镁W(wǎng)絡(luò)化同時(shí)也可以節(jié)省在治理過程中的財(cái)力、物力和人力成本。更重要的是網(wǎng)絡(luò)的虛擬化可以使公眾在參與治理的過程中突破自己的身份、職業(yè)、收入和階層地位的限制，更加自由地傳播自己的觀點(diǎn)和信息，加入到自己感興趣的公共事務(wù)治理中去，以更好的提升基層政府的治理水平。

第二，加強(qiáng)基層政府的公眾治理理念，提高公眾參與的積極性。

公眾參與的地域性差異使得基層政府在治理的過程中出現(xiàn)了受經(jīng)濟(jì)文化等因素影響的情況，那么基層政府就需要樹立民主公正的法治理念，逐步提升其公信力，使得公眾在參與過程中有一種認(rèn)同感。尤其是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的區(qū)域，基層政府更應(yīng)該注重培養(yǎng)公眾的自覺參與意識(shí)，樹立基層政府的公信力形象，讓公眾能夠充分的了解政府的公共事務(wù)治理過程，產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬心理。很多偏遠(yuǎn)的基層農(nóng)村村民文化水平有限，因此基層政府要做的是加強(qiáng)對(duì)這部分公眾參與意識(shí)的普及和宣傳，促進(jìn)公眾的認(rèn)知性和相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)，提升基層政府公眾參與率，提高公眾的自覺參與意識(shí)和水平。把傳統(tǒng)有效做法與現(xiàn)代科技手段有機(jī)結(jié)合起來，充分借助新媒體，加強(qiáng)民生服務(wù)網(wǎng)站，政務(wù)微博、民生微信、民情QQ群等建設(shè)，讓民眾足不出戶就能了解到辦事流程，打開電腦就能表達(dá)意愿訴求，這樣使得公眾參與的積極性提高，樂于表達(dá)自己的訴求和愿望。

第三，積極培養(yǎng)公眾參與基層政府建設(shè)的公眾參與意識(shí)。

有效加強(qiáng)基層政府中公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)，著力提升公眾參與率，增強(qiáng)其參與公共治理的能力，這是公眾參與基層政府治理和決策的最基本的條件。可以通過在廣場(chǎng)上和公共場(chǎng)合循環(huán)滾動(dòng)字幕或是播放宣傳片來向公民講解參與意識(shí)的重要性，制作各種小冊(cè)子、宣傳單，舉辦各種論壇和講座，利用政府網(wǎng)站、報(bào)紙、電視和廣播等途徑宣傳公眾參與的重要作用。通過滾動(dòng)播放，提高群眾的參與率，不管提升群眾的印象和意識(shí)，達(dá)到發(fā)動(dòng)群眾參與的目的。還可以大力宣傳相關(guān)的法律法規(guī)和制度規(guī)范，讓公眾能夠自覺的學(xué)習(xí)進(jìn)而形成法治化的參與意識(shí)，這樣才能保證公眾有序的進(jìn)行參與。

第四，基層政府要建立高效合理的回應(yīng)反饋機(jī)制。

為了讓公眾所反映的利益相關(guān)問題能夠順利進(jìn)入基層政府的決策議程并很好的得到解決，要利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段讓政府的回應(yīng)機(jī)制具有創(chuàng)新性，為公眾的有序參與搭建良好的平臺(tái)。在社會(huì)管理中政府和公眾之間的信息是不對(duì)稱的，要使得政府與公眾、政府各部門之間打破傳統(tǒng)的信息閉塞現(xiàn)狀，通過資源與信息的共享來實(shí)現(xiàn)公眾利益訴求的有效處理。政府要實(shí)現(xiàn)公開化、透明化，要充分保障公眾的知情權(quán)，就必須公開政府的信息。近年來，由于政府官員隱瞞重大隱情和項(xiàng)目建設(shè)，不向公眾公開而引發(fā)的群體性事件就數(shù)不勝數(shù)，這都一定程度上增加了社會(huì)治理的成本。這樣才能很好的讓基層政府在回應(yīng)公眾的過程中聽取不同的意見，高效率的進(jìn)行社會(huì)治理。

四、結(jié)語

綜上所述，我國基層政府的治理本身就是一個(gè)宏大的工程，其中不僅涉及到公眾本身，還涉及到不同的社會(huì)治理主體。從某種意義上講，一個(gè)國家基層政府的治理水平將決定著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。筆者認(rèn)為加強(qiáng)基層政府治理體系過程中公眾參與的提升關(guān)鍵在于：一是要打破傳統(tǒng)政府單一的治理主體，充分利用信息化網(wǎng)絡(luò)媒體，構(gòu)建公眾有序參與基層政府的途徑；二是要加強(qiáng)基層政府在社會(huì)治理過程中的公眾治理理念，提高公眾參與的積極性，提升公眾參與的自主意識(shí)；三是要積極培養(yǎng)公眾參與基層政府建設(shè)的公眾參與意識(shí)，讓公眾能夠自覺的學(xué)習(xí)進(jìn)而形成法治化的參與意識(shí)，這樣才能保證公眾有序的進(jìn)行參與；四是基層政府要建立高效合理的回應(yīng)反饋機(jī)制，要促進(jìn)社會(huì)公眾積極有序地參與公共事務(wù)治理?；鶎诱鐣?huì)治理過程中公眾參與需要在這些方面來有效的創(chuàng)新、改革。

【注釋】

①[美]約翰.克萊頓.托馬斯.《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010

②俞可平.社會(huì)公平和善治是建設(shè)和諧社會(huì)的兩大基石[J].中國特色社會(huì)主義研究，2005

③塞繆爾.亨廷頓.難以抉擇-發(fā)展中國家的政治參與[M].北京:華夏出版社,1989:174.

[1][美]約翰.克萊頓.托馬斯.《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

[2]俞可平.社會(huì)公平和善治是建設(shè)和諧社會(huì)的兩大基石[J].中國特色社會(huì)主義研究，2005.

[3]塞繆爾.亨廷頓.難以抉擇-發(fā)展中國家的政治參與[M].北京:華夏出版社，1989.

[4]何增科，等.中國地方治理改革、政治參與和政治合法性初探[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2007.

[5]喬治·弗里德里克森：《公共行政的精神》[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[6]晏曉娟.政府回應(yīng)機(jī)制建設(shè)的困境與突破——基于網(wǎng)絡(luò)民意視角的考量[J].江蘇科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014.

[7]周曉麗，布勒格：《社會(huì)治理中的網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)》，《行政論壇》，2014年第4期.

魏少民(1990-)，女，漢族，山西晉城人，中央民族大學(xué)，碩士研究生，基層政府管理。