陳海珍

[摘 要]目前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，經濟社會發(fā)展對土地資源的需求日益膨脹，與此同時，建設用地的粗放利用、閑置以及廢棄等現象嚴重，節(jié)約集約用地程度還很不夠，基層合法合規(guī)用地意識淡薄，隨意承諾用地現象嚴重， 不利于我國經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。因此，在城鎮(zhèn)化建設中必須節(jié)約集約用地。

[關鍵詞]城鎮(zhèn)化；節(jié)約；集約

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.234

土地資源作為一種特殊的自然資源，承載著加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展建設的重任，其稀缺性和重要性要求建設用地使用權人必須合理地利用土地。盡管2007年全國人大常委會將節(jié)約資源確定為我國的基本國策和優(yōu)先戰(zhàn)略，但目前我國土地資源粗放利用的現狀長期以來沒有根本轉變，加之隨著人口的不斷增長，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，人地矛盾更加突出，節(jié)約集約用地迫在眉睫。

1 城鎮(zhèn)化進程中出現的一些土地問題

1.1 土地資源供需失衡，出現饑渴癥現象

近年來，城市化建設步伐不斷加快，城鎮(zhèn)化率和建設用地需求量在急劇增長，2012年我國城鎮(zhèn)化率已經達到52%，在過去的5年，平均每年提高1.3個百分點，每年增加城市人口1700萬，今后一個時期城鎮(zhèn)化還會保持增長態(tài)勢，到2020年全國城鎮(zhèn)化率預計將達到58%[1]。僅以左權縣為例，縣城人口由2000年的15.6萬人上升到2013年的16.4萬人，中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍由原來的6.75平方公里擴大到18.61平方公里。根據縣委政府的部署，“十二五”期間左權縣將完成固定資產投資380億元，新增GDP 150億元，用地項目90個，新增建設用地1334公頃，每年用地267公頃，而每年的年度用地指標不足35公頃，缺口233公頃。放眼到全國的經濟發(fā)展形勢，重點工程和重點項目建設占用土地越來越多，全國建設用地的需求每年都在80萬公頃左右，但是《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》確定在嚴格控制建設用地的原則下，到2020年全國新增建設用地為585萬公頃[2]，平均每年新增建設用地指標僅為39萬公頃，遠遠不能滿足建設項目的用地需求。且我國用占世界10%的耕地，養(yǎng)活世界上22%的人口，人均耕地0.076公頃，僅相當于世界平均水平的1/3，山地和丘陵面積占國土面積的65%，耕地后備資源嚴重不足，耕地保護和生態(tài)建設壓力不斷加大，實際上可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給將面臨前所未有的壓力。

1.2 土地利用方式粗放，土地利用結構不合理

在土地供需矛盾突出的局面下，當前我國城鄉(xiāng)建設用地粗放浪費與新增用地結構不合理的現象并存。近年來，各項建設用地擴展很快，年均占用耕地20萬公頃至35萬公頃，利用粗放、浪費土地情況十分嚴重。而城市用地效率低下的現象也同樣存在，目前城市中有5%的閑置土地，城市容積率低，城鎮(zhèn)低效用地占到40%以上，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內，空閑和批而未供土地約26.67萬公頃。一些地方在“以地生財”利益的驅動下，以推進城鎮(zhèn)化為由，“攤大餅”式地向外延擴張，熱衷于“寬馬路、大廣場、房地產開發(fā)”建設，大搞“造城運動”。但是由于戶籍改革、產業(yè)支撐等相關配套設施跟不上，使得土地城鎮(zhèn)化遠遠快于人口城鎮(zhèn)化，甚至造成房子無人居住，形成了“空城”“鬼城”。地處舊城區(qū)內很多老企業(yè)和單位危舊房多，大都是低層建筑，由于企業(yè)改制、資金缺乏等諸多原因，本身無力改造，而拆遷難度又大，收購土地、征收房屋的成本較高，造成了存量建設用地被低效利用或閑置浪費。如果政府不想買單，先由開發(fā)商墊付拆遷成本，勢必還會造成虛假出讓土地。

另外，郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦存量用地低效利用現象也非常嚴重。據統(tǒng)計，全國范圍處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%。許多地方20世紀八九十年代興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，如煤礦、磚廠、瓷窯等礦山企業(yè)，由于政策性整合、關閉，絕大部分已經成為廢棄用地，僅左權縣此類土地面積約130公頃。沒有整合關閉的企業(yè)搞煤廠、沙廠等建設寬打寬用現象比較突出，土地利用率和單位土地投資強度嚴重偏低，不能嚴格執(zhí)行集約用地的控制標準，沒有精打細算、深挖潛力的考慮，粗放用地現象比較普遍。

1.3 土地規(guī)劃和城市規(guī)劃不協調，建設項目用地呈分散狀態(tài)

土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃雖然都由政府組織編制，但在具體編制過程中，由規(guī)劃部門和國土部門分別委托不同的設計單位進行編制，出現編制時間、城市建設用地規(guī)模、城市發(fā)展方向、建設項目用地性質等方面均不一致的現象。地方政府圍繞“上項目”來發(fā)展經濟，一旦爭取到一個建設項目，往往會盡力促成，但是由于上述情況，可能會出現項目選址符合城市規(guī)劃而不符合土地規(guī)劃的情況。基于經濟建設發(fā)展的壓力，地方政府會進行城市規(guī)劃調整以促成項目上馬，由此出現許多在城市規(guī)劃建設用地范圍之外的行為，造成了分散，也加大了基礎設施配套建設的投資和土地的占用。

2 建議和意見

2.1 嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的調控和龍頭作用

土地利用總體規(guī)劃作為實現土地用途管制的重要手段，在樹立科學發(fā)展觀，促進經濟可持續(xù)發(fā)展方面起到重要作用。但是目前土地規(guī)劃的權威性不夠，土地利用總體規(guī)劃沒有被嚴格執(zhí)行，規(guī)劃被項目牽著鼻子走，隨意調整土地規(guī)劃的現象十分普遍，城市外延因片面追求經濟效益增長而無度擴張。

（1）本著節(jié)約集約用地原則，立足當前，面向未來，突出重點，統(tǒng)籌兼顧，科學合理安排建設用地規(guī)模，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供規(guī)劃引導，避免新城新鎮(zhèn)發(fā)展再走外延拓展、規(guī)模擴張的老路。

（2）盡快制定《土地規(guī)劃法》，通過規(guī)劃立法，嚴格土地利用總體規(guī)劃調整頻次和條件，嚴禁擅自修改和調整規(guī)劃，保證土地規(guī)劃的權威性、法定性。

（3）建立“兩規(guī)”編制協調、“兩規(guī)”實施管理等機制，協調土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的關系。改變部門觀念，加強部門間的溝通與合作，建議成立規(guī)劃編制統(tǒng)一協調小組，負責兩大規(guī)劃的編制、組織、協調工作。對《土地管理法》《城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中涉及“兩規(guī)”協調的規(guī)定進一步明晰，以增強規(guī)劃權威性、便于具體操作執(zhí)行。

2.2 挖掘存量用地潛力，提高存量用地在建設用地供應比重

黨的十八大提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路后，“推動土地高效配置、節(jié)約集約利用”作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展下的用地要求，以土地利用和管理方式的轉變促進城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展。應當嚴格控制建設用地的增量，盤活存量土地，通過提高土地的整體有效利用率來化解供需矛盾。

（1）注重舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造，從存量上找增量[3]，充分發(fā)揮政府土地收購儲備力度，積極盤活破產等低效利用土地；加強閑置土地的預防與監(jiān)管，加大閑置土地處置力度。禁止“毛地”出讓，避免因拆遷等原因造成的土地閑置；向空間要土地，發(fā)展立體用地，制定優(yōu)惠政策，積極鼓勵工業(yè)企業(yè)利用荒地、未利用地和廢棄地進行建設，鼓勵已投產的工業(yè)項目利用原有土地追加投資和利用多層標準廠房，提高土地利用率。

（2）嚴肅查處各類違法違規(guī)用地行為。進一步增強政府責任意識，強化土地執(zhí)法動態(tài)巡查責任，充分發(fā)揮基層巡查監(jiān)管和上級監(jiān)督職能，深入開展衛(wèi)片執(zhí)法、以租代征等違法違規(guī)專項整治行動，將違法行為解決在萌芽狀態(tài)。同時健全聯合查案協調機制，加大違法案件立案、查處力度，確保拆除、沒收處罰行為到位，推動土地合理合規(guī)使用。

節(jié)約集約利用土地是社會經濟發(fā)展的必然趨勢。因此，對土地的精細使用勢在必行，節(jié)約集約是城鎮(zhèn)化建設的首要選擇。

參考文獻：

[1]鄭耀寧.淺談當前形勢下如何實行節(jié)約集約用地[J].管理觀察，2012（29）：164.

[2]國務院.全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）[Z].2008.

[3]吳俊.淺談土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協調問題[J].魅力中國，2011（21）：305.