從民國廣安縣拖騙學(xué)款案看縣長的調(diào)解效力

彭楊

摘 要：民國時期，縣官兼理司法制度成為地方司法的主流，它的實施存在著許多弊端。本文通過廣安縣的收支員顧秋煩拖騙學(xué)款個案，分析在這一司法體制下縣長的調(diào)解效力以及造成這種調(diào)解效力的原因。

關(guān)鍵詞：學(xué)款糾紛；民國；縣長

縣制起源于先秦，延續(xù)至今，是我國最穩(wěn)定的行政區(qū)劃。因知縣處在國家政權(quán)的基層，親理民事，接近百姓，所以人們習(xí)稱其為“親民之官”。北洋政府統(tǒng)治時期改知縣稱“縣知事”，國民政府于1927年實行縣長制，縣知事改稱縣長?？h長這一稱謂的演變，反映了我國縣級政權(quán)隨國家上層體制變動而演進(jìn)。南京國民政府成立以后，多次頒布縣長任用法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范縣長的任用。1930年公布的《縣組織法》規(guī)定：縣政府設(shè)縣長一人，由民政廳提出合格人員二人至三人，經(jīng)省政府議決任用之，綜理縣政，監(jiān)督所屬機關(guān)及職員。這標(biāo)志著南京國民政府時期縣長綜理縣政的時代的開始。

1 問題的提出

南京國民政府建立后，大部分縣仍沿襲北洋政府的做法，由縣長掌握司法權(quán)，也稱作“縣長兼理司法”。司法權(quán)一直是縣官在中國傳統(tǒng)政治中的固有權(quán)利，從固有職能到“兼理”的轉(zhuǎn)變，可以看出縣長的權(quán)能在此過程中發(fā)生了較為明晰的嬗變[1]。

在縣長兼理司法方面，有著各種明文規(guī)定。1927年8月下令將審判機構(gòu)的名稱由審判廳改為法院。1928年5月，國民政府制定《戰(zhàn)地各縣縣法院組織暫行條例》規(guī)定：未設(shè)法院的縣應(yīng)當(dāng)設(shè)縣法院，縣法院設(shè)于縣政府內(nèi)，以審判官及縣長組織之。縣法院的司法行政事務(wù)，由審判官與縣長會同辦理。

這一時期縣官兼理司法制度成為地方司法的主流，看似這一制度能簡化司法機構(gòu)的設(shè)置，提高辦案效率，實則不然。在廣安縣收支員顧秋煩拖騙學(xué)款一案中（1933—1936）體現(xiàn)得尤為明顯?？h長的調(diào)解在這個長達(dá)三年的案件中究竟起到了多大的效力？為什么會產(chǎn)生這樣的調(diào)解結(jié)果？是什么原因?qū)е铝诉@種調(diào)解效力？筆者將對這些問題進(jìn)行詳細(xì)敘述。

2 員顧秋煩拖騙學(xué)款案始末

民國二十二年（1933）七月，廣安縣教育局局長胡哲先呈給縣政府一封公文，該公文是關(guān)于太平鄉(xiāng)私立第一初級小學(xué)校校董員顧玉池、收支員顧善全、查賬員顧吉祥等十四人控告前任收支員顧秋煩拖騙學(xué)款，顧紹乾等人呈請縣政府簽追學(xué)款。公文中附有顧秋煩的浮支數(shù)目：

是年五月，顧秋煩的前任收支員顧紹易到縣政府由其子代訴，作了公證狀，公證狀稱“民當(dāng)然實將各項手續(xù)完清，故秋煩方憑眾接收。移交事之實確實交與顧秋煩，不得與民及子相涉也，若仁天審訊可傳民子顧先榮一人對審，則真相自明矣?！庇纱丝梢婎櫧B易表明自己的清白，想說明顧秋煩一案與其不相關(guān)。顧秋煩的妻子顧何氏到縣政府作了民事辯訴狀，辯訴狀內(nèi)容大致分為三點：第一點，“因族中黨派過多，不得志者竟致擅造黑白，”逼夫賠償，讓丈夫走投無路，“丈夫因饑驅(qū)外出就食渝中，至今未回。”第二點，“本人因起居失慎，倒臥床榻，新任收支顧紹乾等不見諒，”一直催追學(xué)款。第三點，“倘夫果有欠款，自當(dāng)出賣薄產(chǎn)從事賠償。”從以上三點看出顧何氏在替夫洗刷冤情。兩佃戶王文元、顧紹蘭到縣政府作了刑事辯訴狀，辯訴狀大致內(nèi)容就是旱災(zāi)流行，懇請縣政府從寬讓免，以維民生而示體恤。

是年五月，顧紹乾等人以催追顧秋煩所欠學(xué)款為事由第九次呈請縣長劉元祥簽追此事，呈請書中稱“現(xiàn)在雖經(jīng)判賠款項，追繳契約在案，該秋煩尚膽藐視法判，為具文抗不賠款繳契，意復(fù)仍施拖賴手術(shù)。用特呈懇作主當(dāng)于迅將顧秋煩傳案押禁，以杜畏逃之弊，俯祈執(zhí)行判諭依法嚴(yán)追，否準(zhǔn)強制執(zhí)行勒追繳賠以儆拖抗而維學(xué)務(wù)?！笨h長未對呈請作出回應(yīng)，調(diào)解陷入了僵局。是年八月，經(jīng)族人從中調(diào)解，雙方達(dá)成協(xié)議，甘愿和息，呈請縣長劉元祥注銷此案，長達(dá)三年的案件告終。

3 結(jié)論

從整個案件來看，顧紹乾等人九次呈請縣長簽追學(xué)款，說明縣長在此案中起著重要的調(diào)解作用。從案件的司法程序來看，縣長似乎履行了應(yīng)盡的職責(zé)，但其實并非如此?？h長采取司法措施的次數(shù)并不多，審理程序之間間隔的時間比較久，可以說只是例行公事而已。從案件結(jié)果來看，縣長只是從司法程序上象征性地給予了判決，況且這個判決結(jié)果還是在顧紹乾等人的呈請文書不斷地催促下形成的。最后通過親族從中調(diào)解，才得以告終。一個小案件，前后經(jīng)歷了三年才解決，從中可以看出縣長的調(diào)解效力低。

為什么會產(chǎn)生這樣的調(diào)解結(jié)果？在縣官兼理司法時期，有諸多訴訟是以法律未作明文規(guī)定的類似于庭外調(diào)解的形式終結(jié)的，這是傳統(tǒng)訴訟機制在新的審判制度下的延續(xù)。此案中用和解狀陳述調(diào)解結(jié)果，按照現(xiàn)代的司法思維，這是不必要的。但在此案中，和解的過程是由雙方的親族居中調(diào)解，并非兩方之間直接和解，和解狀陳述的主要是第三方調(diào)解的過程，沒有說明兩方的和解意愿，這時需要結(jié)狀彌補這個缺失。從結(jié)果來看，這個判決執(zhí)行期間的親族調(diào)解到底是屬于執(zhí)行判決，還是屬于和解銷案？這一司法制度在立法層面上本來就存在明顯的模糊性。但從實際效果來看，傳統(tǒng)的親族調(diào)解有效解決了判決難以執(zhí)行的問題。

是什么原因?qū)е铝丝h長的低調(diào)解效力？筆者認(rèn)為有以下幾個原因。第一個原因是當(dāng)時的社會背景，軍閥們?yōu)榱嘶I集剿赤經(jīng)費，大力搜刮百姓，比如大力削減機關(guān)、學(xué)校員工的薪俸，使得機關(guān)、學(xué)校員工生活變得困難，顧秋煩等人才會有虧挪學(xué)款的行為?！败婇y們盡可能讓現(xiàn)有的官僚成為稅收工具”，縣長在駐軍的威勢下，無暇顧及地方事務(wù)，成為專職稅收工具，嚴(yán)重阻礙了地方社會的正常行進(jìn)[4]。四川軍閥向來被川外報刊譽為“財閥地主奸商土劣之結(jié)晶體”，每個防區(qū)的實業(yè)和不動產(chǎn)幾乎全部掌握在軍閥手中，一發(fā)生戰(zhàn)爭，便找借口達(dá)到籌款的目的，不能不使人慨嘆“人之無良，嘆觀止矣”。從私立學(xué)校的教育經(jīng)費來源可以看出私人承付的性質(zhì)居多，政府補助較少。災(zāi)害盛行，田地收成不好，造成了學(xué)校經(jīng)費的嚴(yán)重短缺。由于這一系列的因素，縣長簽追學(xué)款收效甚微。

第二個原因是這一時期的軍權(quán)處于極特殊的位置，廣安縣長多是異地人任職，一般是由駐軍或省政府委派親信擔(dān)任。1929年的《公務(wù)員任用條例》中規(guī)定：對黨國有特殊功勞，或致力國民革命十年以上，經(jīng)證明屬實者可免試為政府官員。這種方式不利于選拔官吏，政府內(nèi)部隨意安插親信，排除異己，容易造成行政效率低下、吏治腐敗。川政統(tǒng)一前，各防區(qū)軍閥控制財政、捐稅以及所有行政、司法、教育、交通、建設(shè)事宜。縣級行政長官的人事任命權(quán)基本操之于各防區(qū)長官手中。防區(qū)時代縣級行政長官任用缺乏標(biāo)準(zhǔn)，縣缺成為軍閥用來獎賞下屬或送人的禮品，這在很大程度上影響縣級行政長官群體構(gòu)成的規(guī)范化、合理性，縣級行政長官素質(zhì)很難得到保證。

多數(shù)縣長缺乏系統(tǒng)的法律訓(xùn)練，法律素養(yǎng)欠缺，多對司法事務(wù)敷衍塞責(zé)，如判決書的不及時送達(dá)，此案中縣長作出了判決結(jié)果，卻沒有及時下達(dá)判決書。審判需要法律方面的專業(yè)知識，雖然有承審員協(xié)助，但因為受傳統(tǒng)司法的影響，承審員的威望不如縣長，在審判中很難開展工作，縣長如果強加干涉，承審員無法掌握審判的主動權(quán)，因此縣長在司法事務(wù)中占據(jù)主導(dǎo)地位，承審員只是處于從屬地位。

第三個原因是縣政府的兼理司法制度讓縣長控制司法大權(quán)，承審員在這一制度設(shè)計之初就處于劣勢地位，一方面與縣長分其事權(quán)，另一方面還要受縣長監(jiān)督，這種監(jiān)督就是縣長牽制承審員的借口，加之承審員待遇微薄，面臨繁重的司法事務(wù)，自身法律素養(yǎng)不高，在縣長的鉗制下，工作效率低下，常常與縣長通謀枉法，斂財收利，形成利益共同體。辦理民刑訴訟案件成為縣長及承審員獲利的主要途徑，此案中兼理司法事務(wù)傳票、訴訟狀紙的費用就是他們的獲利渠道，期間還有各種小費，名目繁多，不勝枚舉，導(dǎo)致以縣長為首的司法結(jié)構(gòu)體系都落入腐敗的大網(wǎng)中。

綜上所述，這個案件總體暴露了縣官兼理司法制度下的一些弊端。民國兼理司法制度的實施，其影響正如費孝通先生說的那樣：法治秩序未得，而禮治秩序已經(jīng)破壞。這一制度其實是在新式法院設(shè)置嚴(yán)重不足的情況下在縣級地方政府所推行的一種臨時性司法救濟措施。它的有利之處在于習(xí)慣性和因陋就簡地解決現(xiàn)實中的糾紛與爭訟，符合當(dāng)政者的需求。之后這一制度隨著南京國民政府的覆滅而消亡，新式法院的興起，讓中國的司法體制結(jié)構(gòu)逐漸走向健全。

參考文獻(xiàn)

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