農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)研究
——以上海市3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例

文/盧方方

農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)研究
——以上海市3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例

文/盧方方

農(nóng)村集體建設(shè)用地作為農(nóng)村土地利用的重要組成部分，對(duì)區(qū)域發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。目前，上海市城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，存在農(nóng)村建設(shè)用地集約利用程度不高、基本公共服務(wù)設(shè)施不完善、產(chǎn)城融合不夠、人居環(huán)境較差、人口結(jié)構(gòu)不匹配等問題。近年來，針對(duì)城市建設(shè)用地、開發(fā)區(qū)土地的評(píng)價(jià)和研究較多，技術(shù)思路和方法都很成熟，但對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地的評(píng)價(jià)尚處于探索階段。

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地集約利用的研究還不夠深入，大部分停留在農(nóng)村居民點(diǎn)的用地上。本文以上海市金山區(qū)廊下鎮(zhèn)、嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)和松江區(qū)新浜鎮(zhèn)為例，擬在分析農(nóng)村集體建設(shè)用地與人口關(guān)系、用地與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約利用水平，從而發(fā)現(xiàn)問題并提出相關(guān)的對(duì)策建議。

一、 評(píng)價(jià)區(qū)域概況

廊下鎮(zhèn)位于金山區(qū)中部偏西南，廊下鎮(zhèn)被定位為實(shí)踐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)村，并建成了本市第一個(gè)開放的郊野單元。鎮(zhèn)域總面積46.87平方公里，下轄1個(gè)居民委員會(huì)、12個(gè)行政村，總戶籍8747戶，人口33733人。2014年廊下鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入為17003.5元。

外岡鎮(zhèn)位于上海市郊北部，是上海重要的西北門戶。外岡鎮(zhèn)緊鄰嘉定汽車城，產(chǎn)業(yè)以工業(yè)為主，城鎮(zhèn)化程度高。全鎮(zhèn)50.9平方公里，下轄19個(gè)行政村、4個(gè)居委會(huì)，常住人口約5.63萬人，其中戶籍人口1.89萬人。2014年外岡鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)總產(chǎn)值達(dá)658018萬元。

新浜鎮(zhèn)位于上海市郊西南，產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，是上海市三農(nóng)綜合工作試點(diǎn)區(qū)。全鎮(zhèn)區(qū)域面積44.7平方公里，下轄11個(gè)行政村和2個(gè)居委會(huì)，常住人口2.36萬人，戶籍人口2.6萬人。2014年新浜鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)177209萬元。

二、 評(píng)價(jià)區(qū)域數(shù)據(jù)來源

本文涉及評(píng)價(jià)區(qū)域的用地?cái)?shù)據(jù)、空間形態(tài)數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)。

用地?cái)?shù)據(jù)通過2009年至2014年本市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫GIS空間疊加分析獲取；空間形態(tài)數(shù)據(jù)通過2014年二調(diào)數(shù)據(jù)和2014年遙感數(shù)據(jù)人工判讀獲??；經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)來源于2009年至2014年上述各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)資料及調(diào)研訪談。

三、 評(píng)價(jià)區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地協(xié)調(diào)度分析

本文主要分析評(píng)價(jià)區(qū)域2009年至2014年5年間農(nóng)村建設(shè)用地變化與農(nóng)村人口變化關(guān)系、農(nóng)村建設(shè)用地變化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變化關(guān)系，分析農(nóng)村建設(shè)用地土地利用強(qiáng)度和區(qū)域空間形態(tài)。

人口（或者經(jīng)濟(jì)）與土地動(dòng)態(tài)變化類型區(qū)根據(jù)人口年均變化率（或者經(jīng)濟(jì)年均變化率）和建設(shè)用地年均變化率的正負(fù)，以及增減變化彈性系數(shù)的大小，綜合劃分為兩大類型區(qū)。

（一）人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)程度

評(píng)價(jià)區(qū)域人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)程度，主要通過分析評(píng)價(jià)區(qū)域2009年至2014年常住人口、戶籍人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化情況，計(jì)算人口與農(nóng)村建設(shè)用地增長彈性系數(shù)，開展定性分析，判定土地利用趨勢(shì)類型。

圖1 人口與農(nóng)村建設(shè)用地增減變化彈性系數(shù)計(jì)算結(jié)果圖解

表1 土地利用趨勢(shì)類型判定的具體劃分標(biāo)準(zhǔn)

表2 2009-2014年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化表

圖2 常住人口與農(nóng)村建設(shè)用地利用趨勢(shì)分析

圖3 戶籍人口與農(nóng)村建設(shè)用地利用趨勢(shì)分析

從表2可以看出，2009年至2014年，3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村建設(shè)用地均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，其中外岡鎮(zhèn)的農(nóng)村建設(shè)用地5年下降率達(dá)到1.97%。3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只有廊下鎮(zhèn)5年常住人口和戶籍人口均呈現(xiàn)小幅度增加。

以常住人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)度來看（圖2所示）：廊下鎮(zhèn)屬于集約協(xié)調(diào)發(fā)展型，常住人口增加率為1.92%，建設(shè)用地減少率為0.87%；外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)屬于粗放失調(diào)衰退型，建設(shè)用地減少，常住人口減少，且常住人口的減少速度大于建設(shè)用地的減少速度。

以戶籍人口與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)度來看（圖3所示），廊下鎮(zhèn)屬于集約協(xié)調(diào)發(fā)展型，戶籍人口增加率為0.06%，建設(shè)用地減少率為0.87%；外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)均屬于粗放失調(diào)衰退型，建設(shè)用地減少率分別為1.97%和0.12%，戶籍人口減少率（5.81%和0.27%）大于建設(shè)用地的減少率。

（二）經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)程度

從表3可看出，2009年至2014年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)均呈現(xiàn)增長趨勢(shì)，建設(shè)用地均呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。以經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地變化協(xié)調(diào)度來看（圖4所示）：廊下鎮(zhèn)屬于集約協(xié)調(diào)發(fā)展型，戶籍人口增加率為0.06%，建設(shè)用地減少率為0.87%；外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)均屬于粗放失調(diào)衰退型，建設(shè)用地減少率分別為1.97%和0.12%，戶籍人口減少率（5.81%和0.27%）大于建設(shè)用地的減少率。

表3 2009-2014年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地變化表

圖4 經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建設(shè)用地利用趨勢(shì)分析

（三）農(nóng)村建設(shè)用地土地利用趨勢(shì)判定

從土地利用強(qiáng)度和區(qū)域空間形態(tài)來看，廊下鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積相對(duì)較小，土地承載力狀況較好，但建筑密度偏小，居民點(diǎn)分散度較大。廊下鎮(zhèn)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用較為飽和，集約利用水平相對(duì)較高。外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積偏大，尤其外岡鎮(zhèn)，戶籍人口人均面積與常住人口人均面積差距較大，這主要是由于外岡鎮(zhèn)緊鄰城區(qū)，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)有產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，外來務(wù)工人口較多，而本鎮(zhèn)人員多到城區(qū)生活，務(wù)農(nóng)較少。外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)的土地利用狀況和區(qū)域空間形態(tài)差距不大。

2009年至2014年，廊下鎮(zhèn)常住人口、戶籍人口均略微增加，經(jīng)濟(jì)年均增長8.28%，而5年建設(shè)用地年均減少0.87%，廊下鎮(zhèn)整體被判定為集約協(xié)調(diào)發(fā)展型；外岡鎮(zhèn)常住人口、戶籍人口5年均有下降，其中戶籍人口大幅度減少，5年建設(shè)用地年均減少1.97%，而經(jīng)濟(jì)年均增長6.02%，結(jié)合土地利用狀況和區(qū)域空間形態(tài)分析，綜合判定外岡鎮(zhèn)屬于協(xié)調(diào)衰退型；新浜鎮(zhèn)5年建設(shè)用地呈現(xiàn)穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，但常住人口和戶籍人口均下降，常住人口年均下降率達(dá)1.63%，經(jīng)濟(jì)年均增長率為3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中最低，戶籍人均建設(shè)用地面積和常住人口人均建設(shè)用地面積均較大，故判定新浜鎮(zhèn)為粗放失調(diào)衰退型。

（四）結(jié)果與分析

綜上可以得出以下結(jié)論。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)用地利用較為協(xié)調(diào)。5年來，3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力處于增長狀態(tài)，3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地均成下降趨勢(shì)，屬于集約協(xié)調(diào)發(fā)展型。3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣減少一個(gè)單位的建設(shè)用地，增加的經(jīng)濟(jì)量差異較大。二是人口發(fā)展與建設(shè)用地利用略微失調(diào)。除廊下鎮(zhèn)人口略微增長，其余2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口均下降。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用強(qiáng)度和居民點(diǎn)空間形態(tài)差異較大，且同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口承載力和戶籍人口承載力差異較大，原因在于土地利用結(jié)構(gòu)的不同和農(nóng)村重點(diǎn)工作的差異化。

四、 評(píng)價(jià)區(qū)域典型村建設(shè)用地集約利用水平測(cè)算

本文在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村土地利用趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，按照代表性、多類型性、差異性、綜合性等原則，選取所有類型區(qū)的代表村進(jìn)行集約利用水平測(cè)算，共選取8個(gè)行政村，其中廊下鎮(zhèn)2個(gè)、外岡鎮(zhèn)4個(gè)、新浜鎮(zhèn)2個(gè)。

（一）構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括準(zhǔn)則層和指標(biāo)層。三個(gè)準(zhǔn)則層主要是土地利用強(qiáng)度、土地利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益和土地利用生態(tài)效益。指標(biāo)層及指標(biāo)層釋義、屬性如下表所示。

表4 農(nóng)村建設(shè)用地集約利用程度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定及標(biāo)準(zhǔn)化

典型村建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)的指標(biāo)權(quán)重采用主觀賦權(quán)法進(jìn)行確定，即層次分析法和特爾斐法，綜合權(quán)重評(píng)定結(jié)果如下所示。

表5 農(nóng)村建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)綜合權(quán)重評(píng)定表

在進(jìn)行土地利用集約度計(jì)算之前，需要對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱處理。為確保變化后矩陣中的各元素?cái)?shù)值介于0-1之間，且不改變其單調(diào)性，本文采用極差標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

（三）農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平測(cè)算

用土地集約度計(jì)算方法對(duì)典型村各評(píng)價(jià)指標(biāo)、分指數(shù)分值及綜合得分進(jìn)行計(jì)算評(píng)價(jià)。

表6 典型村建設(shè)用地集約度綜合得分表

（四）結(jié)果與分析

土地集約利用水平排名為：外岡鎮(zhèn)葛隆村（Ⅵ區(qū)）＞新浜鎮(zhèn)新浜村（Ⅴ區(qū)）＞外岡鎮(zhèn)望新村（Ⅲ區(qū)）＞廊下鎮(zhèn)山塘村（Ⅵ區(qū)）＞外岡鎮(zhèn)施晉村（Ⅳ區(qū)）＞廊下鎮(zhèn)勇敢村（Ⅱ區(qū)）＞外岡鎮(zhèn)管家村（Ⅴ區(qū)）＞新浜鎮(zhèn)林建村（Ⅳ區(qū)）。

外岡鎮(zhèn)管家村、望新村的情況與區(qū)域評(píng)價(jià)結(jié)果存在不一致，原因是：外岡鎮(zhèn)管家村建設(shè)用地減少，人口大幅度減少，且管家村閑置土地較多，導(dǎo)致土地集約利用程度得分很低；望新村土地經(jīng)濟(jì)效益和土地利用生態(tài)效益較好，導(dǎo)致集約利用分值較高。這也表明了廊下鎮(zhèn)集約利用程度高于外岡鎮(zhèn)和新浜鎮(zhèn)。

五、 對(duì)策及建議

（一）以低效集體工業(yè)用地減量化和農(nóng)民集中居住為手段，推進(jìn)低效集體建設(shè)用地的減量

根據(jù)村莊發(fā)展定位，結(jié)合地區(qū)自有資源和發(fā)展實(shí)際，考慮農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式的要求，尊重農(nóng)民意愿，結(jié)合宅基地置換和郊野單元規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)人口與土地要素向城鎮(zhèn)集中，充分推進(jìn)低效集體建設(shè)用地減量化。完善增減掛鉤政策，對(duì)規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的集體工業(yè)用地實(shí)施減量化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)村環(huán)境治理、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民長效增收，確保人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平

按照“三個(gè)集中”的要求，優(yōu)化村莊布局，優(yōu)化村莊土地利用結(jié)構(gòu)，集約節(jié)約用地。同時(shí)，提升公共配套品質(zhì)和資源使用效率，鼓勵(lì)距城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村莊、居民點(diǎn)組團(tuán)式布局配置公共設(shè)施，在現(xiàn)有“三室一點(diǎn)”的基礎(chǔ)上作適當(dāng)完善。加快建設(shè)與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的市政設(shè)施和農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施，重點(diǎn)解決農(nóng)村生活污水處理、村溝宅河整治、農(nóng)村垃圾收運(yùn)等問題。

（三）積極探索集體建設(shè)用地再開發(fā)路徑、開發(fā)方式和開發(fā)方向

在符合規(guī)劃的前提下，以保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、重塑鄉(xiāng)村文化、發(fā)展“四新經(jīng)濟(jì)”為目標(biāo)，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過自行開發(fā)建設(shè)、作價(jià)入股、聯(lián)營、委托改建重建等方式，利用本集體合法取得的廢棄工礦用地、廢棄宅基地、公共設(shè)施用地等，及協(xié)商收回閑置宅基地、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因房屋繼承占用存量宅基地等存量集體建設(shè)用地，發(fā)展科創(chuàng)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和養(yǎng)老等特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

六、 成果應(yīng)用方向

（一）逐步構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的建設(shè)用地評(píng)價(jià)考核體系

綜合構(gòu)建具普適性的農(nóng)村建設(shè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確相應(yīng)的指標(biāo)理想值確定方法及指標(biāo)權(quán)重所在區(qū)間等內(nèi)容，形成統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指南，并在全國范圍內(nèi)組織開展評(píng)價(jià)工作。

（二）加快農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活，為減量化工作提供區(qū)域指引

開展農(nóng)村地區(qū)土地利用節(jié)約集約評(píng)價(jià)工作，要在落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的前提下，為土地精細(xì)化管理提供基礎(chǔ)保障，全面提升上海市農(nóng)村地區(qū)土地利用效率和效益。評(píng)價(jià)結(jié)果將為資源環(huán)境緊約束背景下上海市建設(shè)卓越全球城市、落實(shí)存量規(guī)劃、推動(dòng)集中建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化、實(shí)施生態(tài)修復(fù)和整理復(fù)墾提供區(qū)域指引與措施借鑒，同時(shí)也為郊野單元規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與實(shí)施提供前期評(píng)估數(shù)據(jù)支撐與路徑選擇。

（三）跟蹤評(píng)估農(nóng)村土地相關(guān)政策

目前用地管理的重點(diǎn)主要是城市土地的利用與管理，本市的城市土地管理已經(jīng)相當(dāng)成熟，農(nóng)村地區(qū)的用地管理仍是薄弱環(huán)節(jié)。近年來，上海市圍繞農(nóng)村進(jìn)行了大量的探索工作，通過評(píng)價(jià)農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平，摸清農(nóng)村集體建設(shè)用地的狀況和存在問題，評(píng)析農(nóng)村重點(diǎn)工作的實(shí)施效果，通過分析農(nóng)村集體建設(shè)用地年均變化與經(jīng)濟(jì)、人口年均變化的關(guān)系，判斷農(nóng)村的人地關(guān)系和錢地關(guān)系，跟蹤評(píng)估郊野單元建設(shè)、宅基地置換、宅基地歸并、農(nóng)村土地整治以及鄉(xiāng)村旅游等政策的實(shí)施效果，進(jìn)而完善相關(guān)政策。

（作者單位：上海市地質(zhì)調(diào)查研究院）