程雪陽

隨著中國城市化和工業(yè)化進程的快速推進，我國憲法第10條第1款所規(guī)定的“城市的土地屬于國家所有”越來越引人注目，如何對待、理解和適用這個條文也越來越成為一個有爭議的學(xué)術(shù)議題和社會話題。

不過，這個爭論并非今天才有。2003-2005年間，圍繞深圳市寶安區(qū)和龍崗區(qū)“村改居”，“集體土地轉(zhuǎn)為國有土地”，就曾發(fā)生過一場爭論。雖然這場爭論最后不了了之，并沒有形成明確的制度化解決方案，但爭論的過程和雙方的意見依然值得今天的人們深思。

故事發(fā)生在2003年的下半年。2003年10月29日，中共深圳市委、深圳市人民政府發(fā)布了《關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進程的意見》（深發(fā)[2003]15號），該意見提出，為了推進寶安區(qū)和龍崗區(qū)的城市化，擬將寶安、龍崗兩個轄區(qū)內(nèi)所有的村民委員會改為居民委員會，將27萬農(nóng)村居民全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民， 然后將原屬于這些村所有的260平方公里集體土地，全部自動轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?/p>

這種做法是否合法？深圳市國土資源和房屋管理局認為，答案是肯定的。該局負責(zé)人介紹說，本次兩區(qū)城市化土地政策有著充分的法律依據(jù)，嚴格執(zhí)行了法律程序。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條第五項規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”。從這一點講，本次兩區(qū)城市化與傳統(tǒng)意義上的征地行為有著本質(zhì)的區(qū)別。征地是根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，將一個特定區(qū)域的土地，通過相關(guān)程序征為國有。而此次城市化是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，因而是一種“轉(zhuǎn)地”的過程，而不是“征地”的過程。這就決定了其對城市化原集體土地的補償不是“征地補償”，而是對土地轉(zhuǎn)變性質(zhì)后的“適當補償”。

不過，有的學(xué)者表示，不能同意深圳的這種做法，因為：

（1）雖然深圳將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后，給予了農(nóng)民“適當”的補償，并為農(nóng)民建立了養(yǎng)老保障，但這個過程不是一個平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，基本上是一個行政強制性的過程。

（2）在中國目前的法律框架下，集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程，可以是一個強制性的過程，但根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，這必然是一個“征收或征用”的過程，這種強制性過程必須是為了公共目的。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民身份后，認為農(nóng)民集體所有的土地可以直接“轉(zhuǎn)為”國家所有，而不必是一個“征地”過程，是沒有充分法律依據(jù)的，這實際上是對法律的曲解。

（3）除了基于公共利益的征收外，集體土地變?yōu)閲彝恋兀瑧?yīng)該是一個復(fù)雜的財產(chǎn)權(quán)利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為，而絕不是一個簡單的行政過程。為此，一方面須保證國家為了公共利益的需要才能動用征地權(quán)，并在征收時完善征收程序，給被征收人以公平補償；另一方面，必須允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn)。

然而，深圳市的法律專家和深圳市政府并不同意這種批評意見。因為，否定“轉(zhuǎn)地”國有化的正當性就是否定城市土地國家所有的憲法規(guī)定。城市化而不實施“轉(zhuǎn)地”機制是對憲法第10條第1款和土地管理法第8條第1款規(guī)定的“城市的土地屬于國家所有”的輕忽和違反。

深圳“轉(zhuǎn)地”行為的合憲和合法性爭論引起了中央有關(guān)部門的重視，國土部和國務(wù)院法制辦等部門隨即聯(lián)合到深圳展開了調(diào)查。

調(diào)研組最終得出的結(jié)論認為，《土地管理法實施條例》第二條第（五）項關(guān)于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原成員集體所有的土地，屬于國家所有”的規(guī)定，其含義是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有?！?/p>

這在事實上否定了深圳市的做法，但卻并沒有正面回答憲法關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定，應(yīng)當如何解釋，也沒有對深圳“轉(zhuǎn)地行為”的合憲性做出明確評價，而僅僅是警告地方政府“下不為例”。

由此觀之，如何理解和處理憲法關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定，解決這一歷史遺留下來的理論懸案，已經(jīng)成為中國城市化過程中無法回避的問題了。