王秋兵+赫靜文+董秀茹+薄樂

摘要：基于東北三省部分地區(qū)的實(shí)地調(diào)查，分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中政府、村集體以及農(nóng)民這三大利益主體的利益訴求，并從其視角提出構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)可能存在缺少法律制度保障、產(chǎn)權(quán)不明晰、歷史遺留問題多等障礙因素，修訂和完善相關(guān)法規(guī)政策、開展專項(xiàng)調(diào)查和確權(quán)登記工作、合理界定入市與征地邊界、協(xié)調(diào)好利益主體之間的沖突是推進(jìn)入市工作的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市；利益主體；障礙因素；東北三省

中圖分類號(hào)： F301.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）04-0255-03

黨的十八屆三中全會(huì)指出，在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、入股與國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。隨著國有建設(shè)用地供給日益捉襟見肘，農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)值日益凸顯，早已形成了大規(guī)模的流轉(zhuǎn)灰色市場(chǎng)，引發(fā)了很多矛盾糾紛。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)不僅能緩解城市建設(shè)用地供給不足的狀況，更能使農(nóng)民以土地權(quán)益分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果[1-2]，因此農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市更顯緊迫。但是受到諸多因素的制約，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難以形成市場(chǎng)化配置，而阻礙其入市的關(guān)鍵因素就是各利益主體的利益存在沖突。目前，關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要從流轉(zhuǎn)動(dòng)因、流轉(zhuǎn)模式、流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)以及流轉(zhuǎn)制度框架方面作了大量研究[3-6]，但并未對(duì)流轉(zhuǎn)過程中各利益主體的利益訴求即利益沖突進(jìn)行深入研究。因此，本研究選取東北三省部分地區(qū)進(jìn)行調(diào)查，從利益主體的視角分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的障礙因素，并對(duì)各利益主體的利益訴求沖突進(jìn)行深入分析，揭示農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市難的原因，為順利推進(jìn)其入市提供建議。

1數(shù)據(jù)來源

本研究所采用的數(shù)據(jù)來源于調(diào)查數(shù)據(jù)。以大城市為中心，在城鄉(xiāng)接合部和遠(yuǎn)郊分別選取1個(gè)縣（區(qū)），再在每個(gè)縣（區(qū)）的城鄉(xiāng)接合部和遠(yuǎn)郊各選取1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最終確定研究區(qū)為黑龍江省哈爾濱市松北區(qū)的樂業(yè)鎮(zhèn)和萬寶街道、賓縣的賓州鎮(zhèn)和三寶鄉(xiāng)、長春市寬城區(qū)的團(tuán)山街道、榆樹市的閔家鎮(zhèn)和育民鄉(xiāng)、沈陽市沈北新區(qū)的新城子鄉(xiāng)和石佛寺鄉(xiāng)、法庫縣的法庫鎮(zhèn)和秀水河子鎮(zhèn)、丹東市振安區(qū)的鴨綠江街道和五龍背鎮(zhèn)、東港市的新城街道和孤山鎮(zhèn)。

本研究采取全面調(diào)查和訪談相結(jié)合的方式，首先全面調(diào)查研究區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地情況，同時(shí)征詢政府、集體法人、使用者對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的看法、利益訴求及建議。本研究共涉及4市8縣（區(qū)）15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共190宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

2農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀及特點(diǎn)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，研究區(qū)共有農(nóng)村集體建設(shè)用地10 454.93 hm2，其中宅基地面積8 468.72 hm2，公共事業(yè)及公共設(shè)施用地面積1 535.14 hm2，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地面積的4.31%，面積為451.06 hm2，主要具有以下特點(diǎn)。

2.1農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地單宗面積小

據(jù)統(tǒng)計(jì)，研究區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地平均面積為2.37 hm2，將190宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地按照等區(qū)間進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，其中僅有0.53%的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積大于10.00 hm2，45.26%的樣本面積小于0.5 hm2。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布零散且多與宅基地相混雜在一起，難以整合形成集聚效應(yīng)。

2.2農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中于城鄉(xiāng)接合部

從空間分布看，無論是在城鄉(xiāng)接合部還是在遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地均有分布，但是從分布比例看，其多集中于城鄉(xiāng)接合部。研究區(qū)190宗地中61.58%位于城鄉(xiāng)接合部，其面積為360.14 hm2，占該區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積837%，而遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積為 90.89 hm2，僅占該區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積的1.48%，不足城鄉(xiāng)接合部的1/4（圖1）。顯而易見，區(qū)位因素與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量存在正相關(guān)關(guān)系。

2.3農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍且流轉(zhuǎn)不規(guī)范[HT]

盡管我國相關(guān)法律禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但現(xiàn)實(shí)生活中早已形成了大規(guī)模的流轉(zhuǎn)灰色市場(chǎng)，如本研究區(qū)190宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地中89.25%已經(jīng)發(fā)生了流轉(zhuǎn)。由于沒有相關(guān)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，與國有建設(shè)相比較，其流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)價(jià)格極不規(guī)范，其流轉(zhuǎn)形式主要是出租

和永久買斷，出租形式的流轉(zhuǎn)只須通過村集體和土地租賃者協(xié)商，對(duì)租賃價(jià)格、期限達(dá)成一致即可成交，而永久買斷只須要對(duì)價(jià)格達(dá)成一致一次性支付即可；流轉(zhuǎn)期限長短不一，短則1年，長則數(shù)十年，甚至有近半數(shù)（90宗）是無期限；流轉(zhuǎn)價(jià)格更是嚴(yán)重偏低，平均價(jià)格僅為1.40元/（m2·年），即使最高的地區(qū)也僅為50.73元/（m2·年），甚至有8.42%是無償使用的。

3農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益主體界定及利益訴求

我國法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，村集體和農(nóng)民理應(yīng)成為流轉(zhuǎn)過程中的利益主體，而土地信息的發(fā)布、流轉(zhuǎn)平臺(tái)的搭建、流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督監(jiān)管以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府是不可或缺的角色，因而政府也應(yīng)成為流轉(zhuǎn)利益的主體[7-8]。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國相關(guān)試點(diǎn)收益分配利益主體，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的利益主體界定為政府、村集體和農(nóng)民。

利益分配是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的核心問題，正是因?yàn)槔嬖V求推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建，但利益主體的利益沖突同樣也對(duì)其造成阻礙[9]。政府是當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)，主要的目標(biāo)是提高政績以及促進(jìn)當(dāng)?shù)毓I(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，主要的利益體現(xiàn)就是提高當(dāng)?shù)刎?cái)政收入；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要對(duì)集體的資產(chǎn)進(jìn)行管理經(jīng)營并為本村村民提供社會(huì)保障以及公共服務(wù)，由于城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，公共財(cái)政無法進(jìn)行城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌配置，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要的目標(biāo)就發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，主要的利益體現(xiàn)就是獲取收益，改善村集體的基礎(chǔ)條件；農(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的實(shí)際所有權(quán)人，由于城鄉(xiāng)居民的收入差距逐步擴(kuò)大，農(nóng)民增收的愿望越來越強(qiáng)烈[10]，因此農(nóng)民主要的目標(biāo)是發(fā)展致富，最直接的利益體現(xiàn)就是獲取收益和就業(yè)機(jī)會(huì)（表1）。

4.1基于各利益視角的障礙因素分析

4.1.1基于政府角度的障礙因素分析

4.1.1.1沒有法律制度保障

目前，雖然試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相違背的法規(guī)，一些地方也探索出了一套具有特色的入市體系，但是并沒有形成一套可推廣、可復(fù)制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，此外也需要更具體的配套制度及詳細(xì)的操作規(guī)程。而目前這種于法無據(jù)的情況會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中經(jīng)營性建設(shè)用地入市出現(xiàn)許多問題[11]。此外，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》也無法為集體土地辦理抵押業(yè)務(wù)，抵押權(quán)的缺失不僅降低了集體土地的價(jià)值，也使人們對(duì)經(jīng)營性建設(shè)用地的實(shí)際價(jià)值普遍存在懷疑。

4.1.1.2農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基數(shù)不清

明晰“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確、材料齊備、無爭(zhēng)議”的流轉(zhuǎn)對(duì)象，是推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的先決條件，而以往土地調(diào)查對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)查的細(xì)致程度不夠，基礎(chǔ)資料掌握得不夠詳實(shí)，導(dǎo)致目前沒有任何相關(guān)部門能夠準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)出轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的面積、分布等情況，這勢(shì)必會(huì)使得在其入市過程中產(chǎn)生大量的糾紛和矛盾。

4.1.1.3對(duì)征地制度造成沖擊

目前，土地財(cái)政是地方政府主要的財(cái)政來源，政府通過低價(jià)征收土地，高價(jià)出讓土地從中獲取征地補(bǔ)償費(fèi)和國有土地出讓金之間的收益差額[12]，雖然近年來對(duì)土地財(cái)政的依賴在一定程度上有所降低，但是依然未能擺脫主要財(cái)政來源的地位。因而政府若不能在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中獲取收益，那么其對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的積極性就不高。

4.1.2基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織角度的障礙因素分析

4.1.2.1農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量小，單宗面積小

在城市建設(shè)用地供給不足的情況下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市本應(yīng)是一個(gè)有益的補(bǔ)充，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量極小。有限的資源不僅無法有效地增加建設(shè)用地供給，難以維持這類土地市場(chǎng)的運(yùn)行需求，更難以達(dá)到讓農(nóng)民集體以土地權(quán)益參與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的目的。此外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地單宗面積小且多與宅基地混雜在一起，無法對(duì)其進(jìn)行整合，難以形成規(guī)模效應(yīng)，更難以吸引投資者。

4.1.2.2農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地歷史遺留問題多

大部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)，這給其入市帶來一系列的問題：一是流轉(zhuǎn)期限混亂、長短不一，且大部分都持有與村集體簽訂的合同，如何將這部分流轉(zhuǎn)出去的土地收回并重新入市是亟需解決的問題；二是權(quán)屬爭(zhēng)議激烈，由于沒有專門的分類體系和詳細(xì)的登記[13]，加上其權(quán)屬資料來源不全，因此其權(quán)屬爭(zhēng)議激烈、關(guān)系混亂。如果不配套出臺(tái)解決這些歷史遺留問題的辦法，存量經(jīng)營性建設(shè)用地根本無法作為流轉(zhuǎn)對(duì)象進(jìn)入市場(chǎng)。

4.1.2.3農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體模糊

我國法律規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體理應(yīng)作為流轉(zhuǎn)的主體，但是現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體界定不明確，所有權(quán)主體設(shè)置虛化，無法行使其應(yīng)有的占有、使用、收益、處分權(quán)等。

4.1.3基于農(nóng)民視角的障礙因素分析

4.1.3.1對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市認(rèn)識(shí)不清

多數(shù)農(nóng)民能夠認(rèn)識(shí)到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地屬于集體，并有一定的保護(hù)意識(shí)，但是由于農(nóng)民文化水平有限，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)認(rèn)識(shí)不清，包括流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)操作程序、流轉(zhuǎn)過程中土地資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估以及相關(guān)政策等。如果僅靠現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)，而沒有專業(yè)的認(rèn)知，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中很容易產(chǎn)生極端問題。

4.1.3.2農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在入市過程中處于弱勢(shì)地位

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上歸農(nóng)民所有，但是其在流轉(zhuǎn)過程中卻處于弱勢(shì)地位，權(quán)利有限，很難參與到流轉(zhuǎn)過程中，這勢(shì)必會(huì)使農(nóng)民權(quán)益受損。

4.2各利益主體的利益沖突

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中各利益主體之間有一定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而其首先作為利益表現(xiàn)出來[14]。在流轉(zhuǎn)過程中，各利益主體之間利益相互關(guān)聯(lián)，但同時(shí)也相互矛盾。

4.2.1政府與村集體的利益矛盾

政府是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的管理者，勢(shì)必會(huì)運(yùn)用自己強(qiáng)勢(shì)的土地管理權(quán)以及操縱土地市場(chǎng)的能力為自己謀取利益，同時(shí)其又處于利益體系中勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一些過度行為，迫使其他利益主體屈服于自己，使得農(nóng)民集體的利益受損。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，村集體一方面要依靠政府的管理，一方面要維護(hù)自己利益主體的地位，勢(shì)必會(huì)與政府產(chǎn)生利益糾紛，阻礙農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市。

4.2.2政府與農(nóng)民的利益矛盾

地方政府與農(nóng)民之間的利益矛盾比較復(fù)雜。一方面，農(nóng)民渴求一次性的收入，因而推動(dòng)了政府對(duì)土地的征收，但隨著征地規(guī)模越來越大，失地農(nóng)民數(shù)量逐漸增加，引發(fā)的政府和農(nóng)民之間的矛盾屢見不鮮。另一方面，隨著農(nóng)民的認(rèn)識(shí)不斷提高，逐漸意識(shí)到僅依靠農(nóng)業(yè)收入無法改變目前生活水平低的現(xiàn)狀，依靠土地補(bǔ)償費(fèi)也并不長遠(yuǎn)，隨著建設(shè)用地的價(jià)值日益凸顯，農(nóng)民逐漸將眼光放到集體建設(shè)用地上來，因而形成了龐大的流轉(zhuǎn)灰色市場(chǎng)。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，如果政府和農(nóng)民之間利益分配協(xié)調(diào)不合理，將嚴(yán)重阻礙城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的進(jìn)程。

4.2.3村集體與農(nóng)民的利益矛盾

村集體與農(nóng)民的利益既相關(guān)又相互博弈[15]。一方面，由于長時(shí)間的村集體主導(dǎo)和管理，農(nóng)民對(duì)村集體存在一定的依賴，且用地方不會(huì)直接面對(duì)農(nóng)民，村集體和農(nóng)民的利益訴求均是獲取收益，因而在一定程度上雙方將形成利益共同體。另一方面，土地的流轉(zhuǎn)是在政府和村集體的主導(dǎo)之下進(jìn)行的，而農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，只能等待被動(dòng)分紅，有些集體經(jīng)濟(jì)組織在流轉(zhuǎn)過程中可能存在尋租行為，損害了農(nóng)民的利益，從而引發(fā)雙方的矛盾。

5推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策建議

5.1修訂和完善相關(guān)政策法規(guī)，建立配套的法律制度

要盡快破除農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律束縛，修訂和完善相應(yīng)的操作細(xì)則和配套制度，為其入市提供有力支撐。首先形成產(chǎn)權(quán)明確、權(quán)能明晰、流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)制度是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的前提；其次要在農(nóng)民、村集體、政府之間建立合理的收益分配體系；再次要建立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)和社會(huì)服務(wù)體系，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價(jià)評(píng)估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)；最后要逐步完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押的二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立。

5.2開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地專項(xiàng)調(diào)查和確權(quán)登記

流轉(zhuǎn)對(duì)象清晰明確不僅是流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立的要件，也是管理部門監(jiān)督管理流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、進(jìn)行合理規(guī)劃、實(shí)施嚴(yán)格的用途管制制度的依據(jù)，建議開展細(xì)致的農(nóng)村集體建設(shè)用地專項(xiàng)調(diào)查，全面查清和掌握農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，明晰入市對(duì)象。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體虛置，產(chǎn)生大量的權(quán)屬糾紛和爭(zhēng)議，不僅不利于土地流轉(zhuǎn)交易的形成，更使得農(nóng)民的權(quán)益受損。建議開展確權(quán)登記工作，首先明確農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容；其次明確政府、村集體、村民3類主體的產(chǎn)權(quán)界限，避免產(chǎn)權(quán)主體的虛置以及重疊；最后完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位，明確其由農(nóng)村哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織享有，明確作為集體成員的農(nóng)民在這個(gè)集體所有制中的地位和作用。

5.3協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展，提升農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模[HT]

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地多集中于城鄉(xiāng)接合部，且其更具有較為優(yōu)越的基礎(chǔ)設(shè)施條件和明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中更容易吸引投資者，獲取較為豐厚的收益，村集體利用該部分收益，繼續(xù)進(jìn)行基礎(chǔ)條件的改善，因此城鄉(xiāng)接合部和遠(yuǎn)郊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大。因此建議運(yùn)用行政手段，充實(shí)發(fā)揮規(guī)劃在引導(dǎo)和調(diào)控土地市場(chǎng)方面的作用，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，鼓勵(lì)村集體采用置換等形式集中優(yōu)化配置，這樣不僅能協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)接合部和遠(yuǎn)郊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更能改善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地單宗面積小規(guī)模效應(yīng)差的問題，更利于提高土地的利用效率。

5.4協(xié)商解決歷史遺留問題

按照“尊重歷史，承認(rèn)現(xiàn)實(shí)”的原則協(xié)商解決歷史遺留問題：一是以法律條文形式出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，要求存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的現(xiàn)使用者要主動(dòng)與村集體（所有者）重新辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，簽訂流轉(zhuǎn)合同；二是賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)使用者優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)；三是協(xié)商解決原流轉(zhuǎn)合同約定的流轉(zhuǎn)期限問題，如果使用者提供的合同真實(shí)有效，并且土地流轉(zhuǎn)期限是有限期的，應(yīng)執(zhí)行原合同；對(duì)于合同中沒有約定流轉(zhuǎn)期限的，可參照國有建設(shè)用地出讓的最高年限來認(rèn)定。

5.5合理界定入市與征地的邊界，明確政府職能

[JP2]建立一元土地市場(chǎng)需要以法律確立公共利益的界定方式，這樣才能給農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供空間。要嚴(yán)格劃分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，防止耕地、宅基地、公益事業(yè)及公共事業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地入市的局面。[JP]

明確地方政府的職能，向農(nóng)民集體還權(quán)賦能，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中僅做管理者和服務(wù)者，絕對(duì)不能行使產(chǎn)權(quán)人的職能。為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市搭建交易平臺(tái)、提供流轉(zhuǎn)地塊的信息、提供相應(yīng)的估價(jià)體系、保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合理權(quán)益，指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)。

5.6協(xié)調(diào)利益主體之間的利益分配

制約農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的根本障礙是利益失衡。建立合理的收益分配以及使用制度是推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。首先，政府應(yīng)當(dāng)從中抽取一部分的收益比例，用于統(tǒng)籌區(qū)域的均衡發(fā)展，改善基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境；其次，要建立集體資產(chǎn)的管理和使用辦法，注重保障農(nóng)

民的合法權(quán)益；最后，要完善相關(guān)的稅收制度，通過稅收調(diào)節(jié)相關(guān)的利益分配。

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