探討規(guī)劃環(huán)評發(fā)展現(xiàn)狀及相應(yīng)對策

段東平

摘 要：規(guī)劃環(huán)評是源頭管控環(huán)境污染、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)升級的重要手段。廣東省深入推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評工作，取得了一些成績也遇到一些矛盾，并率先對規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價展開了良好工作，走在全國前列，同時也積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，以供專業(yè)人士參考。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響；規(guī)劃環(huán)評；清單管理；建議

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2017.08.218

1 廣東省內(nèi)總體規(guī)劃環(huán)評工作進(jìn)展概況

在2003年規(guī)劃環(huán)評的法律地位在《環(huán)境影響評價法》中確立，2010年，廣東省政府辦公廳印發(fā)了《廣東省規(guī)劃環(huán)境影響評價試點(diǎn)工作方案》，同時確定了試點(diǎn)工作總體要求、主要內(nèi)容和任務(wù)、基本原則、實(shí)施計劃和組織保障等事項(xiàng)；同時廣東省先后開展了沿海、沿江與城市總體規(guī)劃、公路網(wǎng)與土地儲備規(guī)劃以及工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級、能源、電力、旅游度假區(qū)等規(guī)劃環(huán)評工作。截至2016年，目前全省已開展規(guī)劃環(huán)評的有200多家，一半的省級開發(fā)區(qū)完成規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價。各級各類規(guī)劃環(huán)評的全方位開展對于促進(jìn)廣東省生產(chǎn)力合理布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級及資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等方面取得了積極成效。

2 常見的規(guī)劃環(huán)評工作相應(yīng)問題

（1）規(guī)劃環(huán)評意識差。規(guī)劃環(huán)評特點(diǎn)更具有全局性和前瞻性，相比建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評，生態(tài)破壞和環(huán)境污染更有利于從源頭上切實(shí)防止。在規(guī)劃環(huán)評實(shí)際工作中由于對目的、重要性以及意義不了解、意識也比較差，因此流于形式規(guī)劃環(huán)評工作在部分地方政府或部門就得以體現(xiàn)出來了。規(guī)劃環(huán)評應(yīng)對項(xiàng)目環(huán)評起到指導(dǎo)和引領(lǐng)的作用，不應(yīng)只流于形式。

（2）規(guī)劃環(huán)評缺乏部分基礎(chǔ)。開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評過程中有關(guān)規(guī)劃環(huán)評基礎(chǔ)缺乏體現(xiàn)的尤為明顯，項(xiàng)目環(huán)評的推進(jìn)，規(guī)劃環(huán)評時也沒有規(guī)劃草案，環(huán)評工作僅僅依據(jù)少量規(guī)劃圖紙而展開工作，同時規(guī)劃編制工作在規(guī)劃環(huán)評過程中也未進(jìn)行同步，完成規(guī)劃環(huán)評后也沒有見審批或?qū)嵤┪募?，審查意見和?guī)劃環(huán)評報告書部分要求也沒法落實(shí)，形成一種“評而不用”的現(xiàn)象。

（3）相關(guān)責(zé)任追究制度不健全。據(jù)分析，自《環(huán)境影響評價法》2003年實(shí)施以來至2015年，總共規(guī)劃項(xiàng)目中有113個通過審批，尚未完成的情況下規(guī)劃環(huán)評審批的有52個，也未針對相應(yīng)的責(zé)任進(jìn)行追究，進(jìn)而無法扎實(shí)開展規(guī)劃環(huán)評工作。同時因未采納規(guī)劃環(huán)評意見導(dǎo)致審批決策性失誤，從而對生態(tài)環(huán)境造成進(jìn)一步的損害也沒有相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，致使無法形成剛性的規(guī)劃環(huán)評審查意見的約束力，造成“評而不用”普遍現(xiàn)象。

（4）規(guī)劃環(huán)評水平不高。目前我國從事環(huán)評工作主要有：高等院校、各行業(yè)規(guī)劃設(shè)計單位和環(huán)評機(jī)構(gòu)部等，有些單位人員缺乏全面的了解環(huán)保和規(guī)劃的工作內(nèi)容，或僅局限于能力或知識的不足，從而對技術(shù)方法、主旨要義等規(guī)劃環(huán)評方面把握不到位，普遍現(xiàn)象就是把規(guī)劃環(huán)境影響評價工作模式用建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的思維來開展工作，繼而導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評工作中重點(diǎn)不突出、評價成果不實(shí)用、報告書編制質(zhì)量不高、評價結(jié)論不明確、規(guī)劃決策指導(dǎo)或優(yōu)化調(diào)整作用也不明顯。

3 相關(guān)規(guī)劃環(huán)評工作落實(shí)推進(jìn)建議

（1）修訂相關(guān)法律法規(guī)推進(jìn)。關(guān)于《環(huán)境影響評價法》及《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的修訂的推動，同時協(xié)調(diào)各地區(qū)及各部門之間機(jī)制的完善，強(qiáng)化資源共享、信息互通及程序管理，深入開展規(guī)劃環(huán)評工作。

（2）規(guī)劃清單在環(huán)評過程中需明確開展。關(guān)于各類規(guī)劃編制的主要內(nèi)容、總體要求必須了解清楚以及各類規(guī)劃體系也需梳理清晰，規(guī)劃清單在環(huán)評過程中才能得以明確開展。在環(huán)評實(shí)際工作中關(guān)于專項(xiàng)規(guī)劃界限或綜合性規(guī)劃不明、指導(dǎo)性缺乏或難以區(qū)分等情況，首先各類規(guī)劃范圍必須得以明確，并明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃納入規(guī)劃環(huán)評范疇。

（3）在環(huán)評工作全過程中推動規(guī)劃編制、審批以及實(shí)施等作用。 環(huán)評工作應(yīng)在規(guī)劃編制時同步開展，加強(qiáng)兩者之間互動，優(yōu)化規(guī)劃草案可以在早期規(guī)劃環(huán)評時介入；審查意見作為必備文件在規(guī)劃審批過程中就需納入進(jìn)來，并與規(guī)劃草案和報告書一并報送機(jī)關(guān)規(guī)劃審批，而對于不予采納審查意見的，須做出書面說明具體各項(xiàng)不予采納的理由；同樣針對開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)該開展而未開展的項(xiàng)目，有關(guān)部門不得以批準(zhǔn)和實(shí)施。

（4）強(qiáng)化督政問責(zé)措施。嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)，充分體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評責(zé)任落實(shí)在環(huán)保督政的重要性。在規(guī)劃環(huán)評中針對未依法開展工作和對規(guī)劃環(huán)評意見不給于采納的從而導(dǎo)致破壞生態(tài)環(huán)境等事宜的責(zé)任追究，而關(guān)于規(guī)劃實(shí)施單位針對意見審查要求造成環(huán)境生態(tài)損害以及環(huán)評結(jié)論不予落實(shí)都將進(jìn)行追責(zé)。如若提供虛假或造假規(guī)劃環(huán)評報告的，都將依法追究規(guī)劃環(huán)評編制機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律責(zé)任。

（5）加強(qiáng)項(xiàng)目環(huán)評的聯(lián)動。強(qiáng)化項(xiàng)目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評兩者的聯(lián)動作用，能有效提升項(xiàng)目環(huán)評指導(dǎo)與約束作用以及在項(xiàng)目環(huán)評中規(guī)劃環(huán)評成果能充分得以落實(shí)和利用。針對未經(jīng)審查以及未開展的規(guī)劃環(huán)評項(xiàng)目，環(huán)評文件不得受理相關(guān)建設(shè)文件。而針對已經(jīng)開展了規(guī)劃環(huán)評以及各類具體可行的成果清單規(guī)劃項(xiàng)目，可以充分利用規(guī)劃環(huán)評成果來完成環(huán)評工作。

（6）強(qiáng)化社會監(jiān)督。針對公眾參與制度必須完善體現(xiàn)，環(huán)境信息公開制度也需健全，減少部分漏洞存在，從而使環(huán)境事務(wù)管理在社會參與的機(jī)制下渠道得以暢通，進(jìn)而保障了人民群眾有序行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)的權(quán)利。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)說明審查意見、規(guī)劃環(huán)評報告書以及規(guī)劃審批機(jī)關(guān)對規(guī)劃環(huán)評意見并向社會公開。而對于公眾參與時必須明確公眾參與主體范圍以及內(nèi)容、原則、方法和具體程序等事項(xiàng)，公眾參與具體要求和工作流程完善并細(xì)化，繼而使公眾參與規(guī)劃環(huán)評工作有章可循，有法可依。

4 結(jié)語

規(guī)劃環(huán)境影響評價是實(shí)現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策的政策工具，目前我國規(guī)劃環(huán)境影響評價尚處于起步階段，提出開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效性研究，構(gòu)建了規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性評估框架，并在此基礎(chǔ)上，對影響規(guī)劃環(huán)境影響評價有效發(fā)揮的障礙進(jìn)行探討，并從理念、構(gòu)建、法律等多個方面為提升規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性提出建議。

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