行政區(qū)劃調整政策對企業(yè)進入的影響

摘要：文章利用1997年-2007年我國大規(guī)?！翱h改區(qū)”行政區(qū)劃改革政策，分析了全國范圍內(nèi)縣級區(qū)劃改革對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展效率的影響。研究結果表明，縣級區(qū)劃變更導致新企業(yè)進入數(shù)下降，并在一定程度上造成了“國進民退”的現(xiàn)象。政府在進行縣域區(qū)劃調整時應充分考慮不同縣區(qū)的異質性，避免貧富差異的加劇。

關鍵詞：行政區(qū)劃;改革企業(yè);進入倍差法

一、 引言

我國縣級行政區(qū)劃改革的相關研究以局部地區(qū)的案例研究為主，鮮有在全國范圍內(nèi)分析縣級區(qū)劃調整對企業(yè)影響的實證文獻。張蕾、張京祥（2007）發(fā)現(xiàn)區(qū)劃調整后政府管理職能的缺失導致進駐新區(qū)的工業(yè)開發(fā)項目銜接滯后，使企業(yè)錯失發(fā)展良機。韓永輝等（2014）對撤市設區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟績效進行分析，發(fā)現(xiàn)區(qū)劃調整雖對地級市發(fā)展有利，但對縣域經(jīng)濟未有足夠的帶動效果，長此以往將挫傷縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性。

現(xiàn)有研究表明，晉升激勵往往是地方官員進行行政區(qū)劃調整的主要動機之一。如周偉林等（2007）對長江三角洲地區(qū)2000年12月～2002年4月間發(fā)生的11個撤縣設區(qū)案例進行研究，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行的官員晉升體制下，地方政府轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況常被作為考核指標，使地方政府傾向于選擇謀求本級行政單元內(nèi)的利益最大化。在此情形下，縣級行政區(qū)劃兼并的調整不僅意味著土地擴張和城市空間拓展，對地方政府還意味著能夠瓜分縣區(qū)發(fā)展資源，擴大與政績考核相掛鉤的市級財政規(guī)模。徐現(xiàn)祥、王賢彬（2010）的實證研究同樣發(fā)現(xiàn)地方官員會因政績激勵做出有利于本級轄區(qū)經(jīng)濟指標增長的反應。但在企業(yè)層面，被調整區(qū)域的私營企業(yè)所面臨的政策和經(jīng)營環(huán)境或將惡化，從而造成企業(yè)經(jīng)營業(yè)績變差或績效降低，而國有企業(yè)則不易受影響;另一方面，行政力量主導的資源整合和地方貿(mào)易保護等問題，或將提高新企業(yè)進入門檻并造成“國進民退”現(xiàn)象發(fā)生。

本文以1997年～2007年全國縣域行政區(qū)劃改革為樣本，采用倍差法分析了縣級行政區(qū)劃調整對企業(yè)進入的影響，揭示了不同所有制企業(yè)受行政區(qū)劃調整影響的差異。其余部分結構如下，第二部分介紹了縣級區(qū)劃調整的制度背景，第三部分介紹了數(shù)據(jù)來源、變量與模型，第四部分分析了回歸檢驗結果，第五部分是本文結論和政策建議。

二、 制度背景

我國的行政區(qū)劃調整面臨“分散式治理”（Decentralized Governance）和“集中式治理”（Centralized Governance）兩種管理方式的權衡。所謂“分散式治理”是指城市區(qū)域內(nèi)的各城鎮(zhèn)分散管理，由市場機制協(xié)調城市區(qū)域的發(fā)展，彼此獨立，相互競爭，共同促進城市化的管理方式;“集中式治理”是指由市級政府統(tǒng)一規(guī)劃整個城鄉(xiāng)區(qū)域土地利用、行政分權和財政分權等方案，帶動周邊縣區(qū)共同發(fā)展的管理方式。

我國縣級行政單位的調整從20世紀80年代起日趨頻繁，主要經(jīng)歷了由“集中式治理”到“分散式治理”、再到“集中式治理”的改革過程。80年代，中國城市區(qū)域發(fā)展以“集中式”為主，采用“市帶縣”的改革政策，依托中心城區(qū)范圍內(nèi)的有限財力、物力和人力資源，促進城市區(qū)域資源的集中，推動縣（市）工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程。90年代，為促進縣（市）對縣域城市化的推動作用，國家采取“撤縣設市”政策，城市治理采取“分散型”模式。其中，1983年～1985年新設縣級市70個，1986年～1992年新設197個，1993年～1997年增設151個，直到1997年國務院明確提出凍結縣改市的審批，這股“縣改市”熱潮才退卻。在此過程中，新設縣級市與中心城區(qū)之間形成了激烈競爭，最突出的是城市規(guī)劃建設用地的擴張，由于市縣之間并不存在統(tǒng)一的土地市場，由此形成了縣域脫離中心城區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃重復建設等問題，城市土地資源的使用效率降低，資源配置被扭曲，城市區(qū)域的健康發(fā)展遭遇了嚴重阻力。

1997年起，全國范圍內(nèi)逐漸實施了“撤縣并區(qū)”、“劃縣并區(qū)”以及市轄區(qū)間邊界調整等區(qū)劃改革政策，改革范圍輻射珠江三角洲、長江三角洲、京津唐和遼中南等多個地區(qū)。此類調整的初衷旨在增強城市中心城區(qū)的競爭力，加強中心城區(qū)與周邊縣區(qū)的有效合作。然而這類改革使原縣級行政單元的獨立自主權大幅削弱，原有區(qū)域資源被分割，導致縣本級經(jīng)濟發(fā)展積極性受挫。事實上，一些地級市在加速土地擴張的同時，新建成區(qū)比例并未同步提高，相反，新劃入市區(qū)的地域時常出現(xiàn)基礎設施投入不足和土地資源閑置等問題，制約了該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。以廣東省為例，原本自身經(jīng)濟發(fā)展較好的縣（市）如順德、南海、惠陽等在區(qū)劃調整前一直位列全國領先水平，而劃入市轄區(qū)后，其自身發(fā)展資源與經(jīng)濟管理權限被大幅削減，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平顯著倒退。

這一問題的出現(xiàn)可能是由于地方政府片面追求土地財政收益最大化所引起的。當既有城市土地資源不足以支撐中心城區(qū)的擴張時，市級政府往往有將所鄰近縣區(qū)劃入中心城區(qū)的激勵。如湖州市和長興縣之間一直是“強縣弱市”的格局，長興縣作為浙江財政“省直管縣”，八成財政留在本級，二成上繳省級財政;一旦改區(qū)后，一半財政要交給湖州市。另一方面，縣改區(qū)還將使農(nóng)村廣闊的土地被納入市轄區(qū)，集體經(jīng)濟體制所有的土地將逐步轉為國有土地，市級政府的土地財政收入將大為提高。而原縣級政府不僅將喪失獨立的財權、規(guī)劃權和土地使用權，原縣所擁有的優(yōu)質資源將向中心城區(qū)聚集，原縣級轄區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)所享有的優(yōu)惠政策或將遭到削減，甚至面臨更多的政府管制，進而使企業(yè)的生存和發(fā)展受限。

三、 數(shù)據(jù)、變量和模型

本文所使用的數(shù)據(jù)有3個來源：《中國縣市社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》和中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。本文根據(jù)國務院對各年度縣級以上行政區(qū)劃變更的批復文件統(tǒng)計了在1997年～2007年所有發(fā)生行政區(qū)劃調整的區(qū)縣名稱、調整類型和開始時間;在檢驗了各省、市的統(tǒng)計年鑒與《中國縣市社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)的一致性后，本文又用省、市年鑒對1997年～2007年市轄區(qū)GDP和人口數(shù)據(jù)進行了補充，并將以上數(shù)據(jù)整合為1997年～2007年企業(yè)層面的面板數(shù)據(jù)。本文去除了四個直轄市中的區(qū)縣，實際發(fā)生行政區(qū)劃邊界調整的市轄區(qū)縣有281個。此處采用倍差法對行政區(qū)劃調整的效果進行估計，固定效應模型的設定如下：

其中，yi，t是因變量，在基準回歸中包括所有新企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)和國有企業(yè)進入數(shù);gaigei，t是虛擬變量，如果第i個企業(yè)所在區(qū)縣在第t年已經(jīng)進行行政區(qū)劃調整改革則取1，否則為0。controli，t是包含企業(yè)工作資本、規(guī)模、年齡和所在區(qū)縣年人均GDP對數(shù)值的控制變量，？姿t反映的是時間趨勢，？滋i刻畫不隨時間變化的企業(yè)個體固定效應，比如企業(yè)文化、資源稟賦等，？著i，t是殘差項。

表1是描述性統(tǒng)計。本文用“縮尾法”將人均GDP、企業(yè)運營資本、企業(yè)年齡、企業(yè)規(guī)模最高和最低1%的賦以1%和99%分位點的數(shù)值，以避免數(shù)據(jù)異常值對回歸結果的干擾。不同分位數(shù)的選擇，如2.5%和5%分位數(shù)的選取不影響估計結果的顯著性和符號方向。所有變量都以1997年為基期的GDP平減指數(shù)進行轉換，以消除價格因素對結果的影響。1997年～2007年間共有158個縣區(qū)發(fā)生了邊界變更的區(qū)劃調整，其中1997年有93個縣區(qū)發(fā)生邊界變更調整，1999年有62個縣區(qū)發(fā)生調整，此后國家層面收緊審批，行政區(qū)劃調整停滯近10年。每年規(guī)模以上新企業(yè)進入數(shù)量約為5家。

四、 基本實證結果

1. 基準回歸。表2的回歸結果顯示，行政區(qū)劃調整使縣區(qū)的新企業(yè)進入數(shù)平均減少4.12%，其中民營企業(yè)進入數(shù)平均減少2.67%，外資企業(yè)進入數(shù)平均減少0.33%，估計系數(shù)均在1%的統(tǒng)計水平下顯著。與之相對的是，行政區(qū)劃調整并未使國有企業(yè)進入數(shù)顯著下降。這表明，在給定其他因素不變的情況下，縣區(qū)級行政區(qū)劃調整會降低非國有新企業(yè)的進入意愿，阻礙地方經(jīng)濟的發(fā)展效率和活力，這可能是新企業(yè)預期到區(qū)劃調整將使企業(yè)投資經(jīng)營環(huán)境變差所導致的。

2. 分樣本回歸?？紤]到不同縣區(qū)存在異質性，本文根據(jù)改革縣的經(jīng)濟發(fā)展水平將其劃分為窮縣和富縣，并進行了分樣本回歸。本文以財政收入水平為衡量標準，將改革前財政收入高于全市所轄縣區(qū)財政收入均值的縣區(qū)定義為“富縣”，低于平均水平的縣區(qū)定義為“窮縣”?！案F縣”和“富縣”的分樣本回歸估計結果如表3所示。

由表3可知，給定其他條件不變，行政區(qū)劃調整使得窮縣新企業(yè)進入數(shù)下降8.5%，其中，民營企業(yè)進入數(shù)減少4.1%，在幾類不同性質的企業(yè)中是受影響最大的，這意味著縣級區(qū)劃調整將降低地方的經(jīng)濟發(fā)展效率，不利于地方產(chǎn)業(yè)結構的轉型和升級。

富縣的新企業(yè)進入數(shù)整體下降2.5%，其中民營企業(yè)進入數(shù)下降1.55%，外資企業(yè)進入數(shù)下降0.56%。值得注意的是，行政區(qū)劃調整使位于富縣的國有企業(yè)進入數(shù)顯著上升了0.3%，這表明行政區(qū)劃改革在導致改革區(qū)縣對民營和外資企業(yè)的吸引力下降的同時，在一定程度上造成了“國進民退”的現(xiàn)象。

綜上，行政區(qū)劃調整使窮縣企業(yè)進入數(shù)整體顯著下降8%以上，這一下降數(shù)值遠高于全國所有縣區(qū)企業(yè)進入數(shù)的均值2.2%，另一方面在經(jīng)濟意義上也遠高于發(fā)生調整的富縣的估計系數(shù)，說明行政區(qū)劃改革對窮縣經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生更大的負面影響，客觀上造成了“劫貧濟富”的效果，加劇了貧富縣間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距。雖然發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)都存在地方保護主義行為，但不發(fā)達地區(qū)通過貿(mào)易保護扶持當?shù)仄髽I(yè)的依賴程度更高，加之投資軟環(huán)境建設和改善力度不夠，當市場被吞并后，欠發(fā)達地區(qū)在吸引新企業(yè)投資方面將更為乏力。另外，行政區(qū)劃調整使富縣轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了“國進民退”的現(xiàn)象，私人和外商投資意愿受到抑制，地方經(jīng)濟發(fā)展效率和活力被削弱，長此以往將不利于區(qū)域資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟結構的轉型。

五、 結論和政策建議

地級市政府主導的縣級行政區(qū)劃調整，是我國城市化進程中非常重要的一環(huán)，對其如何影響微觀經(jīng)濟進行評估從而提供合理的改革建議，具有重要意義。本文以1997年～2007年全國縣區(qū)級行政區(qū)劃調整政策為研究對象，運用企業(yè)面板數(shù)據(jù)，對區(qū)劃調整影響企業(yè)進入的效果進行了分析，從而判斷當前的行政區(qū)劃調整對縣區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展起到何種影響。統(tǒng)計結果表明，縣級區(qū)劃調整對新企業(yè)進入起到了抑制效果，阻礙了縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，富縣區(qū)出現(xiàn)了“國進民退”的現(xiàn)象。有鑒于此，本文為今后的行政區(qū)劃體制改革提供如下政策建議：

縣區(qū)級行政區(qū)劃調整需要協(xié)調各改革縣區(qū)和周邊縣區(qū)之間的經(jīng)濟利益，平衡發(fā)達縣和不發(fā)達縣的經(jīng)濟實力，推動優(yōu)勢互補和資源流動，同時還需有機結合財政和行政體制改革以及干部考核體制改革。由于欠發(fā)達區(qū)縣往往缺乏資源和區(qū)位優(yōu)勢，在進行區(qū)劃調整時需要考慮改善投資環(huán)境，著重完成重大配套基礎設施建設，促進城鄉(xiāng)一體化和公共服務均等化，提升城鄉(xiāng)服務管理能力和綜合承載力，吸引更多優(yōu)質企業(yè)進入。對于長期依賴地方保護型經(jīng)濟發(fā)展模式的縣區(qū)，區(qū)劃調整后需要以整合周邊地區(qū)的相關經(jīng)濟資源為基礎，將地方政府的經(jīng)濟職能逐步分離出來，漸次實現(xiàn)政府向公共職能供給者角色轉變;同時應加強該區(qū)域與周邊地區(qū)的分工，提高自身比較優(yōu)勢，擴大當?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)濟規(guī)模，改進整個區(qū)域的資源配置效率，使行政區(qū)劃改革在城市化進程中發(fā)揮應有的積極作用。

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作者簡介：韋欣（1988-），女，漢族，安徽省合肥市人，北京大學光華管理學院博士生，研究方向為公共經(jīng)濟學、政治經(jīng)濟學和發(fā)展經(jīng)濟學。

收稿日期：2017-03-25。