李明適

摘 要：隨著我國工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，必然要求大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，為發(fā)展工業(yè)和城市擴(kuò)大提供建設(shè)土地。因此農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民與土地相分離、農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的必然現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：工業(yè)化；城市化；征地農(nóng)民

隨著我國工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，必然要求大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，為發(fā)展工業(yè)和城市擴(kuò)大提供建設(shè)土地。因此農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民與土地相分離、農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的必然現(xiàn)象。從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，工業(yè)化和城市化任務(wù)還遠(yuǎn)未完成，全面建設(shè)小康社會還必須繼續(xù)征收占用耕地，還會繼續(xù)產(chǎn)生被征地農(nóng)民。但是，說被征地農(nóng)民的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的正?，F(xiàn)象，這并不等于說產(chǎn)生“被征地農(nóng)民問題”也是正常現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與實(shí)踐中存在的大肆侵害被征地農(nóng)民利益現(xiàn)象并無直接因果關(guān)系。在和平時期，犧牲農(nóng)民的利益、低價強(qiáng)制征收土地的正當(dāng)理由何在？擴(kuò)大城市規(guī)模，建設(shè)工業(yè)園區(qū)，目的在于從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，更好地提升社會生產(chǎn)力發(fā)展水平，不斷改善包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的全體人民群眾生活水平和生活質(zhì)量，從而使被征地農(nóng)民在為社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時，也能真正分享到改革開放所帶來的成果，以更大限度地促進(jìn)社會進(jìn)步和發(fā)展。因此，在農(nóng)民利益與城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的天平上，應(yīng)該尋找平衡點(diǎn)，被征地農(nóng)民的利益應(yīng)該受到尊重。如果農(nóng)民數(shù)目減少的同時，改變了戶籍和生活習(xí)慣的被征地農(nóng)民卻淪為新的社會弱勢群體，其結(jié)果不僅會嚴(yán)重影響工業(yè)化和城市化進(jìn)程，阻礙現(xiàn)代化建設(shè)步伐，而且會嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的大好局面。

本文所說的“被征地農(nóng)民”是指由政府統(tǒng)一征收農(nóng)民集體土地而導(dǎo)致全部失去土地或大部分失去土地且其占有的土地不足以維持基本生活的農(nóng)民。本文所說的“被征地農(nóng)民問題”是指在現(xiàn)行農(nóng)村土地征收中侵害被征地農(nóng)民的各種權(quán)益而產(chǎn)生的問題。從國內(nèi)情況來看，我國被征地農(nóng)民問題的產(chǎn)生萌芽于20世紀(jì)50年代的計劃經(jīng)濟(jì)時代，到21世紀(jì)初到達(dá)高潮。1949年新中國成立后，城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都征收了大量的農(nóng)地，但是由于當(dāng)時實(shí)行的是集體經(jīng)營土地方式，沒有產(chǎn)生大量的被征地農(nóng)民。1978年改革開放以后，伴隨著快速城市化，我國在20世紀(jì)80年代中、20世紀(jì)90年代初曾發(fā)生過兩次“圈地?zé)帷?，被征地農(nóng)民問題已經(jīng)產(chǎn)生，但在政府計劃安置下，被征地農(nóng)民問題和矛盾沒有激化。直至2000年以后出現(xiàn)了以開發(fā)區(qū)熱、高爾夫球場熱、大學(xué)城熱為形式的全國性的第三次圈地浪潮，加之大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占地，越來越多的農(nóng)村集體土地以種種合法的或非法的、公開的或隱蔽的形式變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，被征地農(nóng)民數(shù)量龐大，并且不斷增加。根據(jù)勞動和社會保障部的《城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快過程中被征地農(nóng)民社會保障制度研究報告》，目前，我國被征地農(nóng)民的數(shù)量在4500萬人左右。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，從2001～2010年，全國還需安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地1850萬畝，其中90%以上為集體土地。按目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收一畝耕地大約造成1.43個農(nóng)民失去土地進(jìn)行測算，非農(nóng)建設(shè)占用耕地1850萬畝，將有近2646萬被征地農(nóng)民需要陸續(xù)安置，年均需要安置被征地農(nóng)民265萬人左右。國土資源部統(tǒng)計公報顯示，僅2003年全年凈減少耕地3806萬畝，其中，建設(shè)占用耕地344萬畝，一年就形成被征地農(nóng)民492萬人。從2000～2030年，我國城市化過程中占用的耕地將超過5450萬畝，新增被征地農(nóng)民數(shù)量將超過7800萬人。這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地數(shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，對農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)使用實(shí)行嚴(yán)格的審批，但地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速度，采取了許多變通性辦法，違法征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料顯示，違規(guī)用地數(shù)量一般占用地總量的20～30%以上。