論身份證查驗(yàn)的人權(quán)保障

閔豐錦

(1.西南政法大學(xué)，重慶 401120；2.重慶市南岸區(qū)人民檢察院，重慶 401336)

論身份證查驗(yàn)的人權(quán)保障

閔豐錦1，2

(1.西南政法大學(xué)，重慶 401120；2.重慶市南岸區(qū)人民檢察院，重慶 401336)

公安機(jī)關(guān)查驗(yàn)身份證的執(zhí)法活動(dòng)涉及到查驗(yàn)對(duì)象、執(zhí)法民警、社會(huì)公眾的三方人權(quán)。在身份證查驗(yàn)的執(zhí)法活動(dòng)中，存在“假警察”語(yǔ)境下的便衣查驗(yàn)困境、“假證件”語(yǔ)境下的不讓查驗(yàn)困境，容易引發(fā)一定程度的警民沖突。在深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的背景下，需要構(gòu)建公安民警規(guī)范查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，打造查?yàn)程序陽(yáng)光警務(wù)模式，完善查驗(yàn)對(duì)象權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)身份證查驗(yàn)執(zhí)法活動(dòng)中的人權(quán)保障。

查驗(yàn)； 身份證； 公安機(jī)關(guān)； 保障人權(quán)

2016年9月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，指出“深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在整個(gè)公安工作中具有全局性、基礎(chǔ)性地位”?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》提出“規(guī)范涉及公民人身的執(zhí)法行為和司法行為”，“強(qiáng)化對(duì)公安執(zhí)法辦案活動(dòng)的剛性約束”。理論上，公安機(jī)關(guān)對(duì)身份證的依法查驗(yàn)具有行政執(zhí)法與刑事司法的雙重屬性。公安機(jī)關(guān)在查驗(yàn)身份證的執(zhí)法活動(dòng)中，涉及到查驗(yàn)對(duì)象、執(zhí)法民警、社會(huì)公眾的三方人權(quán)。在身份證查驗(yàn)的執(zhí)法活動(dòng)中，存在“假警察”語(yǔ)境下的便衣查驗(yàn)困境、“假證件”語(yǔ)境下的不讓查驗(yàn)困境，容易引發(fā)一定程度的警民沖突。在深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的背景下，我們應(yīng)以《中華人民共和國(guó)居民身份證法》等相關(guān)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章為依據(jù)，以理性、平和、文明、規(guī)范為查驗(yàn)執(zhí)法理念，通過(guò)構(gòu)建公安民警規(guī)范查驗(yàn)?zāi)Ｊ?、打造查?yàn)程序陽(yáng)光警務(wù)模式、完善查驗(yàn)對(duì)象權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)身份證查驗(yàn)執(zhí)法活動(dòng)中的人權(quán)保障。

一、身份證查驗(yàn)的“侵犯人權(quán)之嫌”

(一)人權(quán)的基本內(nèi)涵

從理論上說(shuō)，人權(quán)是“處于一定社會(huì)關(guān)系中的人的權(quán)利，其基本內(nèi)容就是在一定的社會(huì)歷史條件下的人的自由和平等”[1]，是與生俱來(lái)的，是普遍、不可被剝奪的，是平等、不受歧視的。它既是權(quán)利也是義務(wù)，主要包括生存權(quán)和自由權(quán)等人的基本權(quán)利、政治自由民主權(quán)利以及其他應(yīng)有權(quán)利。2004年憲法修正案將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法、黨的十七大將“尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入黨章，從黨和國(guó)家的高度為制度化保障人權(quán)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。正如《人的權(quán)利與人的多樣性——人權(quán)哲學(xué)》所言：“一個(gè)保護(hù)人權(quán)的制度就是好制度，一個(gè)侵犯人權(quán)甚至根本不承認(rèn)人權(quán)的制度便是壞制度?！?/p>

以公安機(jī)關(guān)執(zhí)法為例，公安機(jī)關(guān)及其民警的一切權(quán)力來(lái)自人民，屬于人民， 但極個(gè)別公安民警“刑訊逼供”“冷硬橫推拖”“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話(huà)難聽(tīng)、事難辦”等現(xiàn)象，極大程度地?cái)牧斯矙C(jī)關(guān)的形象，容易引發(fā)對(duì)個(gè)人的不尊重甚至侵犯公民人權(quán)的詬病。公安機(jī)關(guān)必須受到法律的約束，堅(jiān)決避免與杜絕權(quán)力的泛化和濫用，避免與杜絕對(duì)人權(quán)的侵犯，必須用尊重和保障人權(quán)的精神引領(lǐng)公安工作，必須改變重公共權(quán)利、輕個(gè)人權(quán)利的理念，樹(shù)立公共權(quán)利與個(gè)人權(quán)利并重的思想，正所謂“權(quán)力的理性在于確保權(quán)利”。

(二)身份證查驗(yàn)中的人權(quán)

1.查驗(yàn)對(duì)象的人權(quán)

顯然，違法查驗(yàn)身份證之所以有侵犯人權(quán)之嫌，是在自媒體高度發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，公民以拍照、錄音、錄像等手段，通過(guò)微信、微博等媒介，對(duì)極少數(shù)執(zhí)法程序不規(guī)范甚至知法犯法的公安民警之查驗(yàn)身份證行為進(jìn)行講述后形成的一種以小見(jiàn)大、以偏概全的放大效應(yīng)，如現(xiàn)在民警各種執(zhí)法活動(dòng)中被執(zhí)法對(duì)象、圍觀群眾用手機(jī)拍攝。不當(dāng)查驗(yàn)有損查驗(yàn)對(duì)象的人權(quán)保障，公民監(jiān)督執(zhí)法有各種科技手段。正如公安部2016年7月26日舉辦全國(guó)公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法視頻演示培訓(xùn)會(huì)指出：“民警執(zhí)法時(shí)，面對(duì)群眾圍觀拍攝，在拍攝不影響正常執(zhí)法的情況下，民警要自覺(jué)接受監(jiān)督，要習(xí)慣在‘鏡頭’下執(zhí)法。”[2]

2.執(zhí)法民警的人權(quán)

公安機(jī)關(guān)依法查驗(yàn)身份證時(shí)，若查驗(yàn)對(duì)象不予配合甚至以暴力等方式阻礙執(zhí)法，毫無(wú)疑問(wèn)，侵犯的是執(zhí)法民警代表國(guó)家公權(quán)力權(quán)威以及執(zhí)法民警個(gè)人的人權(quán)，包括人格尊嚴(yán)(侮辱)、身體健康權(quán)(毆打)等。公安機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)秩序的國(guó)家機(jī)器，公安民警是踐行公平正義的執(zhí)法人員，是代表公安機(jī)關(guān)、政府、人民進(jìn)行執(zhí)法，倘若執(zhí)法民警的人權(quán)無(wú)法得到維護(hù)，何談普通公眾的人權(quán)？筆者曾經(jīng)辦理過(guò)不少襲警類(lèi)的妨害公務(wù)案件，有在交巡警查驗(yàn)駕駛員證件時(shí)因不配合將交巡警推到路旁水溝里的，有在出警民警到達(dá)糾紛現(xiàn)場(chǎng)時(shí)因?yàn)橐髮?duì)方表明身份、話(huà)剛出口就被一拳打斷鼻梁的，有在派出所內(nèi)甚至還耍酒瘋揮舞板凳將民警砸傷的……在強(qiáng)調(diào)保障人權(quán)的法治語(yǔ)境下，作為社會(huì)治安保障員的警察之人權(quán)必須擺到應(yīng)有高度，予以重視。

3.社會(huì)公眾的人權(quán)

居民身份證法第一條規(guī)定：“為了證明居住在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的公民的身份，保障公民的合法權(quán)益，便利公民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序，制定本法?！笨梢?jiàn)，我國(guó)身份證制度的確立初衷是證明身份、保障權(quán)益、維護(hù)秩序，即查驗(yàn)身份證的執(zhí)法活動(dòng)能夠起到保障社會(huì)公眾合法權(quán)益、維護(hù)正常社會(huì)秩序的目的。查驗(yàn)身份證并非毫無(wú)緣由，更不是隨心所欲，在法定情形下依法查驗(yàn)身份證，對(duì)查驗(yàn)對(duì)象以外的人無(wú)疑是一種保護(hù)，畢竟人權(quán)是個(gè)人權(quán)利和集體權(quán)利的統(tǒng)一；從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，只有公安機(jī)關(guān)依法查驗(yàn)身份證、查驗(yàn)對(duì)象守法配合，查驗(yàn)對(duì)象的人權(quán)、執(zhí)法民警的人權(quán)、社會(huì)公眾的人權(quán)才能得到統(tǒng)籌保障。

二、身份證查驗(yàn)的“沖突困境”

(一)“假警察”下的便衣查驗(yàn)困境

出于偵查便利的因素，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)的偵查方式多以便衣偵查為主，尤其是對(duì)調(diào)查線(xiàn)索、抓獲嫌犯等隱秘性工作，通常不會(huì)采用電影電視中那種警燈大閃、警笛長(zhǎng)鳴的大張旗鼓之勢(shì)。在不穿警服、便衣執(zhí)法的情況下，如果再不出示執(zhí)法證件或者只是晃一下證件故意不讓執(zhí)法對(duì)象看清內(nèi)容，以純粹的口頭告知“我是警察”，想必會(huì)引起執(zhí)法對(duì)象相當(dāng)程度的誤解。實(shí)踐中，少數(shù)便衣民警出于被打擊報(bào)復(fù)的考慮，只出示證件外殼的警徽標(biāo)志，不打開(kāi)展示內(nèi)卡中的名字與單位等信息，從規(guī)范執(zhí)法的角度來(lái)說(shuō)是不妥的，畢竟執(zhí)法對(duì)象已經(jīng)看到、記住了執(zhí)法民警的面部特征，要想打擊報(bào)復(fù)不是靠保護(hù)姓名就行。

筆者曾經(jīng)辦理過(guò)一起非法拘禁案，嫌疑人誤以為前來(lái)抓捕的便衣民警是所謂“黑吃黑”的另一伙人，以至于自行開(kāi)車(chē)前往附近派出所報(bào)警求助，整個(gè)案件的訴訟經(jīng)過(guò)很能說(shuō)明這一點(diǎn)。嫌疑人系討債公司員工，將借了高利貸未還錢(qián)的被害人找到后，對(duì)其實(shí)施了毆打、拘禁等非法行為，經(jīng)被害人親屬報(bào)警后，轄區(qū)公安分局的刑警隊(duì)民警通過(guò)技術(shù)手段鎖定嫌疑人車(chē)輛后，著便衣進(jìn)行解救，在嫌疑人逃竄后，便衣民警駕駛便衣車(chē)輛(地方牌照、非制式警車(chē))追趕被拘禁人所在的嫌疑車(chē)輛，并數(shù)次向窗外大喊“警察停車(chē)”之類(lèi)的話(huà)語(yǔ)，口頭表明身份，嫌疑車(chē)輛在逃竄過(guò)程中多次撞擊民警車(chē)輛，并在自以為“黑吃黑”的情況下將車(chē)開(kāi)進(jìn)附近一派出所內(nèi)報(bào)警求助，派出所民警在核實(shí)了便衣民警的身份后，澄清了這一誤會(huì)。后該嫌疑人被以非法拘禁罪、妨害公務(wù)罪提起公訴，但法院在判決中只認(rèn)定了非法拘禁罪，未認(rèn)定妨害公務(wù)罪，理由是嫌疑人主觀上明知追逐車(chē)輛是便衣民警前來(lái)解救的證據(jù)不足。在本案中，嫌疑人客觀上實(shí)施了妨害公務(wù)的行為，但由于案發(fā)時(shí)民警只能通過(guò)大聲呼喊的方式表明身份、不可能在高速行駛的車(chē)輛中出示證件，而嫌疑人辯稱(chēng)“沒(méi)開(kāi)車(chē)窗聽(tīng)不到聲音、就算聽(tīng)到了也不一定相信”，并非沒(méi)有一定可能性，畢竟是在高速行駛、高度緊張之中。筆者也辦理過(guò)一件運(yùn)輸毒品多達(dá)一公斤的案件，禁毒支隊(duì)民警駕駛便衣車(chē)輛設(shè)卡攔截嫌疑車(chē)輛，被數(shù)次撞壞所設(shè)路障，最后嫌疑人被抓獲時(shí)竟然辯解“以為是同行來(lái)?yè)屫洝?。在這種來(lái)不及出示證件、只能先口頭表明身份的案件中，到底來(lái)追逐自己的是真警察還是假警察，確實(shí)不好確定。但一般情況下，也許只有真正實(shí)施違法犯罪行為的才會(huì)在有人“自稱(chēng)是警察，要求停車(chē)”時(shí)選擇逃離，正常公民不僅不會(huì)逃竄，反而會(huì)選擇停車(chē)配合，最多也是依法要求對(duì)方出示警察證。

需要指出的是，如果民警是身著制服查驗(yàn)身份證，但沒(méi)有主動(dòng)出示證件，甚至在查驗(yàn)對(duì)象要求出示證件時(shí)依舊予以拒絕，此時(shí)執(zhí)法對(duì)象有沒(méi)有權(quán)利拒絕身份證件的查驗(yàn)？此時(shí)的身份證查驗(yàn)執(zhí)法活動(dòng)具有一定的“瑕疵執(zhí)法”性質(zhì)，即執(zhí)法程序有瑕疵是否影響執(zhí)法的效力？筆者試圖將刑事訴訟中非法證據(jù)排除的概念引入，認(rèn)為有必要區(qū)分是一般性的瑕疵、可以合理解釋?zhuān)€是重大瑕疵、無(wú)法合理解釋?zhuān)源藚^(qū)分、限制執(zhí)法民警的自由裁量權(quán)。試想，如果既沒(méi)有穿警服或者身穿警服不規(guī)范(如沒(méi)有警號(hào)、沒(méi)有臂章)，又沒(méi)有出示證件，執(zhí)法主體沒(méi)有任何證據(jù)可以向執(zhí)法對(duì)象表明自己的“執(zhí)法者”身份，此時(shí)執(zhí)法對(duì)象當(dāng)然可以嚴(yán)詞拒絕；換言之，如果身穿標(biāo)準(zhǔn)制式警服，拒不出示證件，并稱(chēng)“警服就是表明身份”，此時(shí)執(zhí)法對(duì)象有沒(méi)有拒絕接受查驗(yàn)的權(quán)利呢？公安部正在征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)人民警察法(修訂草案稿)》第九十一條有關(guān)“表明身份和告知”的條文規(guī)定：“人民警察執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)著制式服裝或者出示工作證件表明身份，依法告知當(dāng)事人執(zhí)法的依據(jù)和理由，聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，但法律另有規(guī)定的除外。人民警察執(zhí)法時(shí)未按照規(guī)定表明身份的，當(dāng)事人有權(quán)予以拒絕?！本用裆矸葑C法第十五條“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一的，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗(yàn)居民身份證”屬于此處“法律另有規(guī)定”的情況，執(zhí)法民警先出示執(zhí)法證件才能查驗(yàn)身份證，否則被查驗(yàn)人有權(quán)拒絕。如果修改后的人民警察法明確了這一條款，公安民警查驗(yàn)身份證的執(zhí)法活動(dòng)必須更加規(guī)范，從一開(kāi)始就主動(dòng)出示工作證件，不讓被查驗(yàn)人有任何拒絕的余地。

(二)“假證件”下的不讓查驗(yàn)困境

2016年6月網(wǎng)上流傳出一則視頻，幾位身著制式警服的民警在查車(chē)時(shí)要求駕駛員出示相應(yīng)證件接受檢查，該駕駛員要求民警出示證件，民警從警服上衣口袋中拿出警察證展開(kāi)出示后，該駕駛員依舊稱(chēng)“不好使，中華人民共和國(guó)所有行政人員都有上崗證”，并不配合民警“交出車(chē)鑰匙，接受檢查”的要求，言語(yǔ)沖突之下，民警口頭對(duì)其宣布傳喚，遭拒絕后將其反扣制服。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十四條規(guī)定，“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件……”因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為警察執(zhí)法時(shí)也需要主動(dòng)出示執(zhí)法證，并以此為由，認(rèn)為廣義上的所謂“假警察”還包括那些不管真假、哪怕出示了法定證件《人民警察證》，還沒(méi)有所謂“行政執(zhí)法證”的警察，此時(shí)具有不配合執(zhí)法的權(quán)利。殊不知，這是對(duì)法律了解不夠全面產(chǎn)生的一種誤解，該條文所稱(chēng)“執(zhí)法身份證件”在工商、稅務(wù)、食藥監(jiān)、環(huán)保等一般行政機(jī)關(guān)當(dāng)然是行政執(zhí)法證，而在同屬行政機(jī)構(gòu)的公安機(jī)關(guān)情況卻不同。正如前文所述，公安機(jī)關(guān)兼具行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的雙重屬性，二者往往互相轉(zhuǎn)化，沒(méi)有明確界限，因此，假設(shè)公安機(jī)關(guān)配置了行政執(zhí)法證來(lái)執(zhí)法，當(dāng)執(zhí)法案件上升到刑事案件時(shí)，是否該行政執(zhí)法證就不再適用、必須再配備一種刑事執(zhí)法證之類(lèi)的執(zhí)法證件？這當(dāng)然是一種誤解，顯示了對(duì)公安機(jī)關(guān)雙重屬性的誤讀。

從規(guī)范性文件的角度，早在1996年《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)是否申領(lǐng)地方政府統(tǒng)一制發(fā)的〈行政執(zhí)法證〉問(wèn)題的批復(fù)》(公復(fù)字﹝1996﹞12號(hào))就明確：公安機(jī)關(guān)不必申領(lǐng)地方政府制發(fā)的行政執(zhí)法證。2008年施行的《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第四條規(guī)定：“人民警察證是公安機(jī)關(guān)人民警察身份和依法執(zhí)行職務(wù)的憑證和標(biāo)志。公安機(jī)關(guān)人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)隨身攜帶人民警察證，主動(dòng)出示并表明人民警察身份。”因此，公安民警持有的人民警察證就是法定的執(zhí)法證件，適用于包括身份證查驗(yàn)在內(nèi)的所有執(zhí)法活動(dòng)，出示人民警察證就是出示了執(zhí)法證，這一點(diǎn)需要在法制宣傳教育中加大力度，予以普及。

2016年6月網(wǎng)上流傳出一則視頻：一名查驗(yàn)身份證的民警邊開(kāi)車(chē)邊與后座兩名因沒(méi)帶身份證被傳喚的女子爭(zhēng)吵，該民警言辭激烈，不時(shí)出現(xiàn)侮辱性詞句[3]。實(shí)踐中，極少數(shù)民警在生拉硬拽、冷嘲熱諷的執(zhí)法態(tài)度下，對(duì)每一個(gè)給執(zhí)法活動(dòng)挑刺尤其是引用相關(guān)法律條文“依法挑刺”的執(zhí)法對(duì)象產(chǎn)生反感，給其扣上“不配合執(zhí)法”的帽子，動(dòng)輒引用“口頭傳喚到公安機(jī)關(guān)”的規(guī)定，潛意識(shí)中是一種選擇性執(zhí)法、官樣式執(zhí)法、強(qiáng)壓性執(zhí)法。在這種“官老爺”的執(zhí)法慣性思維影響下，在身份證查驗(yàn)活動(dòng)中，執(zhí)法對(duì)象一要求民警出示證件，就被認(rèn)為是“不配合、阻礙民警執(zhí)法”，言詞一旦激烈就會(huì)被先行制服，帶上手銬等械具帶往公安機(jī)關(guān)。在本案中，執(zhí)法民警在查驗(yàn)身份證時(shí)被查驗(yàn)女子要求出示警官證的情況下拒絕，將其帶上警車(chē)前往派出所，顯然已經(jīng)違反了居民身份證法上“經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗(yàn)居民身份證”的規(guī)定，在警車(chē)上的不當(dāng)言辭更是有悖公安民警的職業(yè)準(zhǔn)則，屬于不規(guī)范執(zhí)法的范疇。

三、身份證查驗(yàn)的“三重模式”

(一)規(guī)范查驗(yàn)?zāi)Ｊ?/p>

1.明確執(zhí)法民警的身份，表明程序

公安機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)必須明確執(zhí)的是什么法，查驗(yàn)身份證當(dāng)然是以居民身份證法為依據(jù)，而執(zhí)法民警的個(gè)體屬性又注定其要遵循人民警察法的有關(guān)規(guī)定。一方面，在一般執(zhí)法活動(dòng)中，執(zhí)法民警必須遵循人民警察法第二十三條“人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件，保持警容嚴(yán)整，舉止端莊”，以規(guī)范著裝(正式執(zhí)法)或者出示證件(便衣執(zhí)法)的方式表明自己的身份。但在身份證查驗(yàn)過(guò)程中，執(zhí)法民警必須遵循居民身份證法第十五條“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一的，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗(yàn)居民身份證”的規(guī)定，主動(dòng)出示警察證，這是執(zhí)法活動(dòng)程序合法的要求。需要指出的是，保安、協(xié)勤、協(xié)警等警務(wù)輔助人員并無(wú)單獨(dú)執(zhí)法、單獨(dú)查驗(yàn)身份證的權(quán)力，保安制服、協(xié)勤制服、協(xié)警制服與制式警服差異性越來(lái)越小，甚至只有臂章和警號(hào)等處存在細(xì)微差異，實(shí)踐中冒充警察執(zhí)法、招搖撞騙的案件層出不窮，極大程度上損傷了公安機(jī)關(guān)的形象與執(zhí)法公信力，這也體現(xiàn)了出示執(zhí)法證件的必要性。以媒體報(bào)道為例，蘭州某工地為緩解路況交通，“購(gòu)買(mǎi)了10余套山寨警服發(fā)放給工人，冒充警察指揮交通”[4]，經(jīng)報(bào)道后，蘭州市公安局發(fā)布《蘭州市公安局關(guān)于加強(qiáng)保安管理規(guī)范保安服務(wù)活動(dòng)的通告》，“嚴(yán)禁保安員著警服、仿警服和其他服裝從事保安工作”[5]。

近年來(lái)，在交警查車(chē)、民警查人等查驗(yàn)型執(zhí)法活動(dòng)中，執(zhí)法對(duì)象要求執(zhí)法民警出示證件的情況屢見(jiàn)不鮮，這體現(xiàn)了社會(huì)公眾的自我維權(quán)意識(shí)與程序法治意識(shí)的提升，但少數(shù)執(zhí)法對(duì)象無(wú)故要求執(zhí)法民警出示所謂行政執(zhí)法證，顯示了對(duì)相關(guān)規(guī)定的無(wú)知與誤讀，對(duì)此執(zhí)法民警應(yīng)當(dāng)耐心解釋。正如在2017年1月9日的全國(guó)公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法視頻演示培訓(xùn)會(huì)上講解道：“若群眾對(duì)查驗(yàn)居民身份證工作不理解的，民警應(yīng)使用文明規(guī)范用語(yǔ)，做好解釋工作”，這是理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法的應(yīng)有之義。從技術(shù)角度出發(fā)，執(zhí)法民警在出示人民警察證時(shí)，要達(dá)到讓執(zhí)法對(duì)象看清楚的程度，不能一晃而過(guò)甚至故意不讓對(duì)方看清。筆者曾經(jīng)辦理過(guò)一起搶劫案，一位刑滿(mǎn)釋放人員冒充便衣民警，出示同為黑色的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證外部殼套，在兩位小學(xué)四年級(jí)女生面前晃動(dòng)展示，騙取其信任后，趁機(jī)搶劫其戴在脖子上的黃金項(xiàng)鏈，極大損害了女生對(duì)“警察叔叔”的信任感。

2.加強(qiáng)針對(duì)性，減少隨意性

在2003年身份證查驗(yàn)剛剛立法時(shí)，就有評(píng)論尖銳指出，“法律規(guī)定大大限制了居民身份證查驗(yàn)的范圍，目前警察動(dòng)輒查驗(yàn)證件的習(xí)慣就必須改變”[6]。實(shí)踐中，身份證查驗(yàn)法定條件之一的“對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份”條款有被濫用的趨勢(shì)，潛意識(shí)就是“你有沒(méi)有嫌疑，是我說(shuō)了算”的思維作祟。對(duì)此，有評(píng)論一針見(jiàn)血地指出：“當(dāng)公民隨時(shí)隨地都被警察要求證明自己的身份，難道不是一種非?？植赖膱?zhí)法嗎？”[7]因此，在查驗(yàn)身份證時(shí)有必要加強(qiáng)針對(duì)性、減少隨意性，這是公權(quán)力謹(jǐn)慎行使的原則使然。既不能因?yàn)椴榈搅讼右扇?，就認(rèn)為查驗(yàn)原因是合適的，也不能因?yàn)椴椴坏较右扇?，就認(rèn)為查驗(yàn)原因是不合適的，這種唯結(jié)果論的執(zhí)法模式是不具備現(xiàn)實(shí)可行性的。

在身份證查驗(yàn)的執(zhí)法活動(dòng)中同時(shí)具備行政執(zhí)法色彩與刑事執(zhí)法色彩，體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)兼具行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的屬性。從打擊犯罪、偵查便利的角度來(lái)說(shuō)，一旦有刑事案件發(fā)生，執(zhí)法民警可以從查驗(yàn)身份證的角度切入，對(duì)出現(xiàn)在犯罪現(xiàn)場(chǎng)的人員以例行檢查為由查驗(yàn)身份證，并在整個(gè)查驗(yàn)過(guò)程中觀察對(duì)方的神態(tài)、言行、語(yǔ)氣等是否有不自然之處，以此決定此人嫌疑大小、是否實(shí)施控制等。筆者以為，查驗(yàn)身份證當(dāng)然不是為了查驗(yàn)而查驗(yàn)，而是要通過(guò)維護(hù)治安、打擊犯罪等執(zhí)法活動(dòng)達(dá)到保障人權(quán)。作為一種行政強(qiáng)制措施，包含了身份查驗(yàn)在內(nèi)的盤(pán)查具有實(shí)施的便利性，尤其在大要案發(fā)生后依法實(shí)施管制的場(chǎng)所，往往能夠起到突破犯罪、深挖線(xiàn)索的出其不意之效。

(二)陽(yáng)光警務(wù)模式

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)的刑事偵查活動(dòng)具有一定的秘密性，警務(wù)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，能不公開(kāi)就不公開(kāi)，畢竟偵查秘密、警務(wù)秘密的界限不好把握。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)公眾的權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)警務(wù)公開(kāi)提出了新的要求，尤其是信息技術(shù)的發(fā)展、“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來(lái)，民警的執(zhí)法活動(dòng)必須適應(yīng)新的形勢(shì)。身份證查驗(yàn)活動(dòng)往往發(fā)生在公眾場(chǎng)合，在人人都有手機(jī)、人人都愛(ài)圍觀的全民目擊時(shí)代，查驗(yàn)身份證的活動(dòng)必須公開(kāi)，也不得不公開(kāi)，只要圍觀群眾不干預(yù)執(zhí)法、不曝光便衣，群眾的監(jiān)督就是最好的促進(jìn)。

人民警察法修訂草案稿第八十九條有關(guān)“執(zhí)法公開(kāi)”規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重和依法保障公民、法人和其他組織對(duì)公安工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)執(zhí)法透明度和公信力。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定，主動(dòng)或者依申請(qǐng)公開(kāi)有關(guān)執(zhí)法信息。”立法的修改是對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的及時(shí)回應(yīng)，身份證查驗(yàn)的執(zhí)法信息如何公開(kāi)，在執(zhí)法實(shí)踐中尚未有明確、統(tǒng)一的做法，筆者設(shè)想可以在適當(dāng)時(shí)機(jī)邀請(qǐng)記者采訪(fǎng)跟拍查驗(yàn)經(jīng)過(guò)，按季度公開(kāi)包括數(shù)據(jù)與效果在內(nèi)的查驗(yàn)情況，通報(bào)執(zhí)法對(duì)象提起復(fù)議的處理結(jié)果等，公開(kāi)有關(guān)身份證查驗(yàn)的執(zhí)法信息。

在執(zhí)法內(nèi)容方面，身份證查驗(yàn)系“當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、檢查”，適用《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》第四條“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄”。執(zhí)法民警應(yīng)當(dāng)以胸前佩戴或者手持執(zhí)法記錄儀的方式，對(duì)執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行全程不間斷記錄，自到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)時(shí)開(kāi)始，至執(zhí)法活動(dòng)結(jié)束時(shí)停止，這是公安機(jī)關(guān)適應(yīng)“鏡頭下執(zhí)法”的主動(dòng)舉措，是規(guī)范化執(zhí)法的應(yīng)有之義。換言之，一旦民警以設(shè)備損壞、忘記開(kāi)機(jī)、便衣執(zhí)法等理由沒(méi)有記錄執(zhí)法視音頻，若屬于《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》第十九條第一項(xiàng)“對(duì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)記錄的執(zhí)法活動(dòng)未予記錄，影響案事件處理或者造成其他不良影響的”，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。

(三)權(quán)利救濟(jì)模式

“我有權(quán)查你的身份證，有問(wèn)題你可以投訴?！边@是筆者對(duì)不少民警詢(xún)問(wèn)其對(duì)“查驗(yàn)身份證”的看法時(shí)得到的統(tǒng)一答復(fù)。民警所言的“投訴”其實(shí)就是一種被查驗(yàn)對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)，即向執(zhí)法民警所在公安機(jī)關(guān)的警務(wù)督察部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)、法制部門(mén)投訴，這也是在內(nèi)部制約模式下的不同警種自我履職之所在。實(shí)踐中，出于費(fèi)時(shí)費(fèi)力、易得罪人等現(xiàn)實(shí)考慮，哪怕存在不出示證件、著裝不規(guī)范、執(zhí)法態(tài)度差等執(zhí)法瑕疵，只要不是過(guò)度、過(guò)分，自身沒(méi)有違法犯罪的執(zhí)法對(duì)象往往在執(zhí)法民警查驗(yàn)身份證時(shí)選擇配合，這是一般民眾服從政府、自覺(jué)聽(tīng)話(huà)且從小就如此受教育之慣性思維所致，更是潛意識(shí)中私權(quán)利與公權(quán)力無(wú)法抗衡所致。

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，無(wú)完整救濟(jì)則無(wú)完整權(quán)利。在明確了被查驗(yàn)身份證的執(zhí)法對(duì)象若對(duì)查驗(yàn)行為存在異議而有權(quán)尋求相應(yīng)救濟(jì)的情況下，有必要從內(nèi)到外構(gòu)建符合制約原則、契合法治精神的權(quán)利救濟(jì)模式，以達(dá)到“執(zhí)法不能任性”的效果：一方面必須強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制約。在被查驗(yàn)對(duì)象提出投訴、復(fù)議等合法訴求后，警務(wù)督察部門(mén)、法制部門(mén)應(yīng)當(dāng)展開(kāi)相應(yīng)調(diào)查，要求執(zhí)法民警提供執(zhí)法記錄視頻、執(zhí)法情況陳述等材料，必要時(shí)可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，以健全公安機(jī)關(guān)內(nèi)部法律審核監(jiān)督機(jī)制的方式強(qiáng)化內(nèi)部制約，這是權(quán)利救濟(jì)模式中的首要選擇，具有時(shí)間和空間上的優(yōu)先性。正如人民警察法修訂草案稿第九十六條有關(guān)“督察制度和投訴委員會(huì)”之規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)建立督察制度，對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察履行職責(zé)、行使權(quán)力和遵守紀(jì)律情況實(shí)施監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)設(shè)立投訴委員會(huì)，受理核查公民、法人和其他組織的投訴，依法維護(hù)投訴人和人民警察的合法權(quán)益”，可見(jiàn)內(nèi)部機(jī)制的創(chuàng)新是構(gòu)建執(zhí)法活動(dòng)權(quán)利救濟(jì)模式的應(yīng)有之義，畢竟權(quán)利救濟(jì)模式不僅是維護(hù)執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益，也是澄清、保障執(zhí)法民警的合法權(quán)益，二者處于同等重要的地位。另一方面，堅(jiān)守司法維護(hù)社會(huì)公平正義的底線(xiàn)。身份證查驗(yàn)是一種具體行政行為，具有行政法意義上的可訴性，如果被查驗(yàn)對(duì)象對(duì)公安機(jī)關(guān)的復(fù)議處理決定不服，可以選擇向公安機(jī)關(guān)所在地基層人民法院提起行政訴訟的方式依法維權(quán)。此外，隨著國(guó)家監(jiān)察制度在北京、浙江、山西的試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，將公職人員全覆蓋，在廉政全領(lǐng)域作為監(jiān)察對(duì)象，公安民警的執(zhí)法活動(dòng)當(dāng)然也受到同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，這是依法行政、依法監(jiān)督的應(yīng)有之義。

[1] 李云龍.中美人權(quán)觀之比較[J].理論視野,2004(5):28.

[2] 高語(yǔ)陽(yáng).公安部：群眾拍攝如不影響執(zhí)法，民警不得干涉[N].中國(guó)青年報(bào),2016-07-27(A10).

[3] 王煜.沒(méi)帶身份證被強(qiáng)制傳喚后，深圳兩女孩警車(chē)內(nèi)遭遇的不只是言語(yǔ)侮辱[EB/OL].(2016-06-10) [2016-10-10].http://www.bjnews.com.cn/news/2016/06/10/406210.html.

[4] 張學(xué)江.道路施工易堵車(chē)，假冒警察暢交通[N].蘭州晨報(bào),2016-06-30(A13).

[5] 李升.嚴(yán)禁保安穿警服,及仿警服上崗工作[N].蘭州晨報(bào),2016-08-23(A10).

[6] 王太元.人文關(guān)懷、科學(xué)態(tài)度與居民身份證法[J].人民公安,2003(18):11.

[7] 斯傳.警察街頭截查身份證有濫權(quán)之嫌[N].濟(jì)南日?qǐng)?bào),2012-03-20(F2).

(責(zé)任編輯：張 璠)

On the ID Card Inspection System in the Perspective of Protecting Human Rights

MIN Fengjin1,2

(1.Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China;2.People’s Procuratorate of Chongqing, Nan’an District, Chongqing 401336, China)

The public security organ involves in the objects of law enforcement, police officers and the general public in the ID card inspection, in which, the plainclothes police may be identified as fake police, the police ID card may be identified as invalid in implementation, which may cause the conflict between police officers and the general public at some certain level. Under the background of deepening the construction of public security law enforcement standardization, only through constructing the standard model of the ID card inspection, building the publicity of policing system and perfecting the right relief mechanism of the examinees, can the human rights involving in the ID card inspection be largely enhanced.

inspection; ID card; public security organ; human rights protection

2016-09-19；

2017-01-20

閔豐錦(1987—)，男，河南南陽(yáng)人，西南政法大學(xué)2016級(jí)刑事訴訟法專(zhuān)業(yè)博士研究生，重慶市南岸區(qū)人民檢察院助理檢察員，研究方向：刑事訴訟法、檢察實(shí)務(wù)。

D922.7

A

1674-0297(2017)02-0016-06