丁丹+包存寬+何佳

摘要：現(xiàn)階段的“鄰避運(yùn)動(dòng)”和環(huán)境群體性事件多由單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目引起，但建設(shè)項(xiàng)目此時(shí)已經(jīng)失去了回旋余地，調(diào)整空間較大、戰(zhàn)略層次高、區(qū)域范圍廣的規(guī)劃環(huán)評(píng)又和公眾存在距離感。與兩者不同的是園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)，其與項(xiàng)目環(huán)評(píng)相比具有更大的彈性和調(diào)整空間，同時(shí)比更大范圍的規(guī)劃環(huán)評(píng)貼近群眾。因此，有效的公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)溝通在園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中顯得格外重要。以工業(yè)園區(qū)為例，政府、專(zhuān)家、企業(yè)、媒體和社會(huì)公眾等多元主體之間需要基于對(duì)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知，通過(guò)有效的途徑進(jìn)行信息交換與對(duì)話合作，將風(fēng)險(xiǎn)溝通落實(shí)到規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的各個(gè)環(huán)節(jié)。在信任為基礎(chǔ)，法律體系為保障，環(huán)境教育為輔助的機(jī)制下，加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)，進(jìn)行及時(shí)有效的雙向溝通，減輕或消除公眾的擔(dān)憂，并反饋意見(jiàn)，促使決策者考慮公眾立場(chǎng)，喚起公眾理性，從而達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境綜合利益最大化的良好結(jié)果。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通；工業(yè)園區(qū)；機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：X820.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2017）02-0005-09

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.001

近年來(lái)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故頻發(fā)，在很大程度上造成了人們對(duì)工廠密集的工業(yè)園區(qū)的恐慌和反對(duì)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[1]的背景下，健康意識(shí)、安全意識(shí)和維權(quán)意識(shí)日趨強(qiáng)烈的人們開(kāi)始抵制眾多建設(shè)項(xiàng)目甚至發(fā)展為預(yù)防性的群體性事件?？v觀近幾年的環(huán)境事件，大多與公眾的“鄰避運(yùn)動(dòng)”有關(guān)，而這些沖突往往發(fā)生在項(xiàng)目選址或選線上，公眾對(duì)“鄰避”項(xiàng)目的反對(duì)意見(jiàn)一旦引起輿論關(guān)注，即使其風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)經(jīng)過(guò)科學(xué)評(píng)估，最后大多還是會(huì)被迫于無(wú)奈的政府叫停。這樣一來(lái)，已經(jīng)投入大量資金、通過(guò)繁雜程序的企業(yè)不得不遭受巨大損失，政府決策得不到支持，公信力受損，對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，失去了原本因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的比如交通改善、社區(qū)收入增加等社會(huì)福利，造成一個(gè)“三方皆輸”的局面。尋找有效的解決途徑和方式將“三輸”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭A”是當(dāng)務(wù)之急。探究導(dǎo)致“三輸”局面背后的原因，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境糾紛和沖突的根源就在于決策層次，建設(shè)項(xiàng)目方和當(dāng)?shù)卣趨f(xié)商一致之后就做出決策，公眾參與介入時(shí)間晚，意見(jiàn)和建議得不到有效表達(dá)和傳遞，部分公眾迫于無(wú)奈只好采取抗議的極端手段，使得環(huán)境問(wèn)題成為影響社會(huì)穩(wěn)定的“導(dǎo)火索”[3]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)的行政決策模式屬于典型的管理主義模式，其結(jié)構(gòu)和程序呈現(xiàn)出封閉性，政府環(huán)境決策權(quán)與公眾參與權(quán)利處于失衡狀態(tài)，缺乏制度化、公開(kāi)化的利益博弈平臺(tái)。公眾參與的規(guī)定在實(shí)際實(shí)施中難以達(dá)到預(yù)期的效果，對(duì)最終的決策結(jié)果無(wú)法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，只有遵照服從的義務(wù)[4， 5]。相對(duì)于公眾前期參與不足的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，規(guī)劃環(huán)評(píng)是在更高的層次上對(duì)區(qū)域的整體環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。在規(guī)劃編制過(guò)程中，規(guī)劃環(huán)評(píng)介入越早越好， 最遲也應(yīng)在決策做出之前，從決策的源頭保護(hù)環(huán)境，避免因戰(zhàn)略性決策失誤而導(dǎo)致在規(guī)劃或計(jì)劃層次上難以彌補(bǔ)的錯(cuò)誤，具有前瞻性，是公眾參與重大決策的有效途徑[6， 7]。另外，規(guī)劃層次可調(diào)整的空間、可選擇的替代方案、可優(yōu)化的對(duì)策等要遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，決策者可以從眾多替代方案中選擇一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境“三效益”的較佳均衡方案[8]。

雖然《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響條例》都將公眾參與作為規(guī)劃環(huán)評(píng)中的一個(gè)重要部分，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2006〕28號(hào)）也規(guī)定了環(huán)評(píng)中公眾參與的方法，并且規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)踐中往往呈現(xiàn)較高的公眾支持率，然而，依舊不斷的環(huán)境群體性事件不得不讓人質(zhì)疑作為預(yù)防性政策工具的規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性。因此，通過(guò)公眾參與規(guī)劃環(huán)評(píng)是解決鄰避沖突是規(guī)劃環(huán)評(píng)的關(guān)鍵點(diǎn)。工業(yè)園區(qū)規(guī)劃作為一類(lèi)重要規(guī)劃，開(kāi)發(fā)建設(shè)的土地利用規(guī)模大、不確定因素多，園區(qū)內(nèi)的眾多建設(shè)項(xiàng)目之間還存在環(huán)境累積影響，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)難以把握[9]。正是由于工業(yè)園區(qū)環(huán)境影響的特殊性，使得“非專(zhuān)業(yè)”公眾眼中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)被無(wú)限放大，從而導(dǎo)致了群眾集體恐慌和抗拒。接二連三的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件無(wú)不暴露出政府、企業(yè)、民眾在環(huán)境規(guī)劃政策制定和執(zhí)行監(jiān)管過(guò)程中的激烈矛盾，公眾開(kāi)始要求獲得知情權(quán)和參與公共決策的權(quán)利，政府也應(yīng)當(dāng)思考如何化解公眾的“鄰避情結(jié)”，而規(guī)劃環(huán)評(píng)可以在專(zhuān)家與公眾、政府與公眾之間架起一座溝通的橋梁。這與上個(gè)世紀(jì)八十年代的美國(guó)相似，于是風(fēng)險(xiǎn)溝通開(kāi)始逐漸成為各方關(guān)注的議題[10]。

1 我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)中風(fēng)險(xiǎn)溝通現(xiàn)狀

美國(guó)國(guó)家科學(xué)院（the NationalAcademy of Sciences）（1998）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通的定義是個(gè)體、群體和機(jī)構(gòu)之間對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息、各方的關(guān)注點(diǎn)和反饋進(jìn)行交流互動(dòng)，并就政府的風(fēng)險(xiǎn)管理政策和措施進(jìn)行交換意見(jiàn)[11]。由此可見(jiàn)，溝通的內(nèi)容不僅包括風(fēng)險(xiǎn)信息本身，還包括各個(gè)溝通主體的看法與意見(jiàn)，以及政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施。溝通主體也包括政府、專(zhuān)家、媒體、環(huán)保組織和公眾。風(fēng)險(xiǎn)溝通在本質(zhì)上是相互交換的行為，交換方的地位是平等的[12]。風(fēng)險(xiǎn)溝通是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策的前提條件和必經(jīng)環(huán)節(jié)，其功能在于架構(gòu)起政府與公眾的對(duì)話平臺(tái)，形成沖突的“制度內(nèi)緩解”[13]。政府通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通調(diào)節(jié)公眾心理，緩解公眾焦慮、憤怒的情緒，營(yíng)造建設(shè)性的對(duì)話環(huán)境；公眾通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通參與環(huán)境項(xiàng)目決策，增進(jìn)政府對(duì)公眾意愿的考量，同時(shí)不斷增進(jìn)自身的公共事務(wù)參與能力。在以美國(guó)、加拿大為代表的國(guó)家中，項(xiàng)目投資者在項(xiàng)目建設(shè)前同公眾磋商已被視為是環(huán)境評(píng)價(jià)工作中必不可少的一部分。然而，我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)中公眾參與程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，參與過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)溝通有效性也較低。

本文依據(jù)大量規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告，從中選取了位于廣西和上海的四個(gè)工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)（分別按編號(hào)GX1、GX2、SH1、SH2），對(duì)其中公眾參與專(zhuān)題的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。四份報(bào)告公眾參與部分均依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)[2006]28號(hào)）的要求，采用了發(fā)布公告、座談會(huì)、部門(mén)調(diào)研和發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查等作為公眾參與的方式，報(bào)告書(shū)上記錄的參與途徑比較多樣化（表1）。

從結(jié)果來(lái)看，公眾對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的支持率均不低于50%，反對(duì)率不超過(guò)10%，甚至無(wú)人反對(duì)，似乎是一個(gè)非?！懊篮谩钡慕Y(jié)果。如果所有環(huán)評(píng)的結(jié)果都真正代表了民意，那么頻發(fā)不止的群體性事件就顯得無(wú)法解釋了。在這些豐富的參與途徑和“好看”的數(shù)字之下，也許正掩埋著不知合適會(huì)爆發(fā)的反抗。通過(guò)仔細(xì)查看報(bào)告書(shū)中公眾參與部分，結(jié)合從長(zhǎng)期以來(lái)的規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與狀況，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)階段規(guī)劃環(huán)評(píng)中風(fēng)險(xiǎn)溝通還存在很多問(wèn)題：

（1）公眾參與形式單一，溝通力度不足

目前環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》主要是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與管理辦法，只有規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告中設(shè)置的公眾參與專(zhuān)題寫(xiě)明公眾參與的方式和結(jié)果，規(guī)定采取調(diào)查問(wèn)卷、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式與公眾進(jìn)行溝通，但實(shí)際工作中大部分還是以問(wèn)卷形式為主，溝通程度不足，且這些溝通途徑在環(huán)評(píng)過(guò)程中是否真實(shí)有效還有待考究。通過(guò)對(duì)四個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目中接受調(diào)查的公眾教育程度進(jìn)行對(duì)比，明顯可以看出在廣西這類(lèi)比較落后的地區(qū)，70%以上的參與調(diào)查的公眾，其教育程度僅限于初中水平及以下，且職業(yè)基本為農(nóng)民。落后的條件和較低的教育程度導(dǎo)致意識(shí)和能力的局限性，這些地區(qū)的農(nóng)民要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙這些途徑準(zhǔn)確信息的概率非常之低，更不用說(shuō)用郵件或者電話去反饋意見(jiàn)，因此報(bào)告公眾參與部分的調(diào)查結(jié)果都是未接到公眾的郵件或電話反饋。除此之外，有限的知識(shí)水平根本不足以使他們理解規(guī)劃項(xiàng)目帶來(lái)的負(fù)面影響，尤其是專(zhuān)業(yè)詞匯居多的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)，這樣一來(lái)，即使可以獲得規(guī)劃的信息，也不能保證這些公眾可以徹底了解項(xiàng)目帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，更談不上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行溝通。相反，上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，參與調(diào)查的人群文化程度普遍較高，尤其在SH1工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)調(diào)查中，占比最高的教育程度為本科及大專(zhuān)以上（包括研究生），達(dá)到36.64%。并且，上海地區(qū)接受調(diào)查的群眾職業(yè)種類(lèi)分布均勻，包括機(jī)關(guān)干部、公司職員等這類(lèi)文化程度較高的公眾，結(jié)果表明反對(duì)的意見(jiàn)明顯高于廣西相關(guān)工業(yè)園區(qū)的環(huán)評(píng)調(diào)查。然而，這些反對(duì)者的意見(jiàn)最后并沒(méi)有被采納。所以即使提出了反對(duì)意見(jiàn)，對(duì)結(jié)果也沒(méi)有任何影響，公眾的意見(jiàn)往往被忽視，得不到有效反饋。

（2）公眾參與調(diào)查方法問(wèn)題

除去教育程度和職業(yè)特質(zhì)對(duì)調(diào)查結(jié)果造成的影響，調(diào)查方法本身也是有很多問(wèn)題的，主要體現(xiàn)在問(wèn)卷問(wèn)題的設(shè)置上。比如在GX2環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，發(fā)放給普通公眾的問(wèn)卷中并未設(shè)置支持或反對(duì)園區(qū)擴(kuò)建的選項(xiàng)，只是設(shè)置了是否對(duì)園區(qū)現(xiàn)有規(guī)模是否滿(mǎn)意的問(wèn)題，根本無(wú)法明確得知公眾的意見(jiàn)。這類(lèi)模棱兩可、轉(zhuǎn)移重點(diǎn)的問(wèn)卷問(wèn)題是否真的起到了讓公眾參與、與公眾溝通的作用，答案明顯是否定的。如此形式化和回避各種真實(shí)意見(jiàn)的公眾參與根本無(wú)法體現(xiàn)這一專(zhuān)題設(shè)置的意義，公眾完全是被動(dòng)的，缺乏提出反對(duì)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和途徑，而這種受到壓制的現(xiàn)象，正是造成群眾變得易怒和敏感的重要因素。為了實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)的高層次性作用，規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)際操作中的公共參與和風(fēng)險(xiǎn)溝通還需要進(jìn)一步落實(shí)強(qiáng)化。

（3）信息公開(kāi)不足，公開(kāi)信息質(zhì)量低

進(jìn)行有效溝通的前提是得到充分的信息，數(shù)量充分和質(zhì)量更高的風(fēng)險(xiǎn)信息總是在良好的風(fēng)險(xiǎn)溝通中起著重要的基礎(chǔ)作用[17]。但是，現(xiàn)在我國(guó)公眾基本是通過(guò)報(bào)紙或網(wǎng)絡(luò)獲知與項(xiàng)目相關(guān)的信息，而很少來(lái)自政府或環(huán)保組織的信息。即使政府通過(guò)發(fā)放傳單或者宣講會(huì)的方式向公眾進(jìn)行告知，也是選取一些“內(nèi)定”的代表，而無(wú)法做到所有有利害關(guān)系的群眾都可以獲知[18]。《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》是目前唯一的專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)出臺(tái)的部門(mén)法規(guī)，其對(duì)政府應(yīng)依法公開(kāi)的環(huán)境信息進(jìn)行了明確規(guī)定，而各市環(huán)保局的網(wǎng)站是目前環(huán)境信息的主要發(fā)布平臺(tái)。但從現(xiàn)在看來(lái)，我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)還存在諸如如信息量少、信息質(zhì)量不高、更新緩慢等問(wèn)題，很多網(wǎng)站上公布的大多只是常規(guī)信息且信息陳舊，涉及敏感項(xiàng)目的相關(guān)信息非常少，并且由于網(wǎng)站設(shè)置問(wèn)題而難以搜索，公眾可獲取的信息不足，則更容易由恐慌情緒主導(dǎo)，同時(shí)也增加了對(duì)政府的不信任感。另外，企業(yè)對(duì)于環(huán)境信息的披露也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，并且缺乏信息披露的動(dòng)力。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的信息公開(kāi)遠(yuǎn)比建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的信息公開(kāi)復(fù)雜得多，其信息公開(kāi)的主體是政府及其有關(guān)部門(mén)，信息公開(kāi)的內(nèi)容是政府的政務(wù)，具體來(lái)說(shuō)就是規(guī)劃草案和針對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)[19]。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)在環(huán)評(píng)工作中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通現(xiàn)狀還處與于一種單向溝通的狀態(tài)，缺乏公眾的主動(dòng)參與，這種模式遵循DAD模式，即決定、宣布、辯護(hù)（decide， announce， defend），很多學(xué)者將其稱(chēng)為“技術(shù)統(tǒng)治”取向的溝通模式。在這種溝通模式中，以政府和專(zhuān)家代表的權(quán)威控制著風(fēng)險(xiǎn)的定義和識(shí)別，主要從科學(xué)角度出發(fā)，向公眾進(jìn)行科學(xué)技術(shù)信息的單向傳遞，公眾被視為是非理性的，其感受、意見(jiàn)和價(jià)值往往被忽略，從而被排除在決策過(guò)程之外。單向風(fēng)險(xiǎn)溝通中，公眾是被告知、說(shuō)服、引導(dǎo)和教育的對(duì)象，目的是使其按照專(zhuān)家提供的方式理解風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題或接受某種風(fēng)險(xiǎn)[14]，這種做法不僅不能避免或解決風(fēng)險(xiǎn)沖突，反而由于意見(jiàn)反饋空間被壓縮而增加了公眾的被忽略感，加劇公眾對(duì)政府的不理解從而造成“鄰避困境”愈發(fā)嚴(yán)重。

2 規(guī)劃環(huán)評(píng)中的有效風(fēng)險(xiǎn)溝通的機(jī)制建立

鑒于我國(guó)當(dāng)下規(guī)劃環(huán)評(píng)中風(fēng)險(xiǎn)溝通的低效性，通過(guò)公眾參與構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制刻不容緩。不同于當(dāng)下“政府主導(dǎo)—專(zhuān)家評(píng)價(jià)—公眾接受”的機(jī)制，規(guī)劃環(huán)評(píng)中要建立的是一種雙向溝通機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)溝通的定位從“應(yīng)急措施”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺婪缎浴毙袨椋瑥脑搭^化解鄰避運(yùn)動(dòng)和群體性事件。相對(duì)于“技術(shù)統(tǒng)治”模型，雙向溝通強(qiáng)調(diào)“社會(huì)-文化”取向的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知論，在該雙向溝通機(jī)制中，公眾對(duì)自身利益的維護(hù)和對(duì)知情權(quán)與決策權(quán)的訴求得到關(guān)注，他們不再被認(rèn)為是無(wú)知和非理性的，風(fēng)險(xiǎn)溝通各方的主體地位是平等的，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知和自身情緒得以充分表達(dá)，而政府和專(zhuān)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀評(píng)估信息和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性措施也可以客觀地傳達(dá)給公眾以緩解焦慮，喚起公眾理性（具體見(jiàn)表2）。溝通的有效性就在于無(wú)論是政府部門(mén)或者其它的管理機(jī)構(gòu)，是否能將公眾視為伙伴（partner）[15]，而不是決策接受者。政府通過(guò)多樣化的渠道公布相關(guān)信息，主動(dòng)征求公眾意見(jiàn)，征求意見(jiàn)的方式不僅包括內(nèi)容有限且不易于理解的調(diào)查問(wèn)卷，更應(yīng)該增加深度訪談的比重，排除公眾因文化背景造成的障礙，營(yíng)造順暢的溝通氛圍，從而更加全面具體地了解公眾的真實(shí)意見(jiàn)。公眾參與時(shí)也不再是個(gè)體參與，而是有組織地以集體形式參與，降低溝通成本，提高溝通效率。在參與時(shí)間上，從決定進(jìn)行規(guī)劃開(kāi)始直至規(guī)劃審批及后續(xù)階段，都要保持溝通的持續(xù)不間斷，政府與公眾之間的信息與意見(jiàn)交換必須貫穿環(huán)評(píng)過(guò)程的始終。公眾不僅可以獲得充分的信息，也能對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，表達(dá)不同的意見(jiàn)，真正參與到與自身利益相關(guān)的規(guī)劃決策中去。

除了風(fēng)險(xiǎn)溝通的具體細(xì)節(jié)和內(nèi)容，溝通中各參與主體之間的關(guān)系也決定了溝通有效性的高低（圖1）。規(guī)劃環(huán)評(píng)中除了政府、專(zhuān)家和公眾是參與的主體，環(huán)保NGO與媒體的加入也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通和整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施效果有著很大的促進(jìn)作用。環(huán)保NGO作為一個(gè)組織，可以更加專(zhuān)業(yè)地幫助公眾反饋意見(jiàn)，媒體營(yíng)造的輿論氛圍也可以更加有力地傳達(dá)公眾的聲音，同時(shí)媒體也是政府與環(huán)保NGO之間的“傳聲筒”。另外，媒體對(duì)于環(huán)保NGO的正面宣傳有利于NGO組織發(fā)展環(huán)境的建立，NGO可為媒體提供有效的環(huán)境信息，兩者都對(duì)政府起著監(jiān)督作用，對(duì)政府決策的制定產(chǎn)生影響。

構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)溝通的模式之后，將其與規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施過(guò)程結(jié)合起來(lái)，讓風(fēng)險(xiǎn)溝通落實(shí)到規(guī)劃環(huán)評(píng)中的每一個(gè)步驟中，風(fēng)險(xiǎn)溝通才能具有實(shí)踐意義。2014年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》（H J 130-2014）中將規(guī)劃環(huán)評(píng)流程大致分為四個(gè)部分：規(guī)劃綱要編制階段、規(guī)劃研究階段、規(guī)劃編制階段和規(guī)劃報(bào)批階段。公眾參與部分的工作是包含在規(guī)劃研究階段的后期到報(bào)批階段，在規(guī)劃綱要階段是缺位的。規(guī)劃綱要編制階段的工作是收集相關(guān)法律法規(guī)和政策的資料，以及到現(xiàn)場(chǎng)勘查，進(jìn)行初步分析，識(shí)別主要的環(huán)境影響和制約因素。現(xiàn)狀勘察階段提供了一個(gè)很好的與規(guī)劃區(qū)周?chē)拿癖姕贤ǖ臋C(jī)會(huì)，并且在規(guī)劃開(kāi)始之初就與公眾有很好的交流，那么接下去的工作也會(huì)更加順暢，然而這一階段的現(xiàn)場(chǎng)勘查只是對(duì)自然資源環(huán)境的狀況進(jìn)行調(diào)查，而沒(méi)有調(diào)查社會(huì)公眾的意見(jiàn)情況。在美國(guó)，環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)根據(jù)《國(guó)家環(huán)境政策法》于1978年發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》詳細(xì)規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施程序，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與程序。在參與評(píng)價(jià)的階段上，《條例》規(guī)定聯(lián)邦主管機(jī)關(guān)一旦決定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，在范疇界定之前就應(yīng)在聯(lián)邦公報(bào)上刊登通告，作為范疇界定過(guò)程的一部分，聯(lián)邦主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)受影響的聯(lián)邦、州和地方機(jī)構(gòu)，受影響的印第安部落、提議行動(dòng)的敵對(duì)者和其他相關(guān)利害關(guān)系人的參與，征詢(xún)他們的意見(jiàn)，美國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的階段比較早且貫穿于整個(gè)評(píng)價(jià)階段[16]。而在我國(guó)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》只要求規(guī)劃編制部門(mén)在規(guī)劃編制過(guò)程中進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并未對(duì)早期介入的方式做出任何規(guī)定，規(guī)劃環(huán)評(píng)經(jīng)常滯后于規(guī)劃過(guò)程。由于規(guī)劃環(huán)評(píng)介入較晚，早期階段公眾參與不足，評(píng)價(jià)內(nèi)容難以完全反映公眾的真正關(guān)心的內(nèi)容。因此，需要在規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)溝通，自上而下的主動(dòng)溝通和自下而上的主動(dòng)反饋相結(jié)合，在環(huán)評(píng)的各個(gè)階段采取不同的方式進(jìn)行充分有效的雙向溝通。這個(gè)過(guò)程中，需要盡早發(fā)布信息，使觀眾盡早參與并且貫穿整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程，持續(xù)不斷地進(jìn)行交流和協(xié)商。為了在規(guī)劃環(huán)評(píng)中實(shí)現(xiàn)有效的雙向風(fēng)險(xiǎn)溝通，根據(jù)《環(huán)境評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》中規(guī)劃環(huán)評(píng)的四個(gè)階段，分別采取措施（圖2），以保證雙向溝通在程序上的有效性：

1）決定進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)之時(shí)：通過(guò)各個(gè)途徑和媒體公布規(guī)劃項(xiàng)目信息和預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)信息，其中必須有一種是固定且為公眾所熟悉的。除此之外，在現(xiàn)場(chǎng)勘查階段走訪附近社區(qū)和居委會(huì)，告知將要進(jìn)行的規(guī)劃項(xiàng)目?jī)?nèi)容，直接面對(duì)面溝通，征詢(xún)公眾意見(jiàn)，獲取公眾及時(shí)和真實(shí)的反饋。

2）大綱編制階段：組織公眾代表進(jìn)行大綱評(píng)審，在大綱評(píng)審會(huì)的過(guò)程中對(duì)溝通內(nèi)容進(jìn)行錄音、錄像等途徑對(duì)各方意見(jiàn)進(jìn)行有效記錄，以便后期作為編制報(bào)告書(shū)的依據(jù)。建立信息交流機(jī)構(gòu)便于政府部門(mén)、項(xiàng)目方、環(huán)保組織與公眾進(jìn)行持續(xù)的交流，通過(guò)媒體不斷向外公開(kāi)規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)展。確定區(qū)域范圍后進(jìn)行走訪和問(wèn)卷調(diào)查，開(kāi)通專(zhuān)家咨詢(xún)通道，為公眾答疑解惑。

3）規(guī)劃編制階段：設(shè)置公眾意見(jiàn)處理體系，有針對(duì)性地拓寬信息發(fā)布渠道，不僅包括網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、報(bào)紙等渠道，對(duì)于落后地區(qū)一些文化程度較低的受影響群眾，需要主動(dòng)訪問(wèn)征詢(xún)意見(jiàn)，而不是只放出信息做表面文章。對(duì)于公眾的反饋意見(jiàn)，集中整理并做出及時(shí)回應(yīng)。進(jìn)一步發(fā)布項(xiàng)目信息，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和減緩措施，保證主要受影響區(qū)域的人群能很方便地獲得相關(guān)信息，社區(qū)召開(kāi)公眾研討會(huì)，專(zhuān)家咨詢(xún)；與項(xiàng)目方探討公眾意見(jiàn)的采納，專(zhuān)家對(duì)決策的參與；評(píng)價(jià)單位確定如何采納公眾意見(jiàn)并做出解釋?zhuān)⒉杉{意見(jiàn)情況和理由進(jìn)行公示，隨時(shí)更新。

4）規(guī)劃審批及后續(xù)階段：向公眾提供規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)全部?jī)?nèi)容，發(fā)布便于公眾理解的核心信息，收集各方面公眾的評(píng)價(jià)并做出相應(yīng)反應(yīng)，公眾意見(jiàn)的采納與不采納都應(yīng)說(shuō)明原因，然后予以公示。風(fēng)險(xiǎn)溝通是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，報(bào)告書(shū)審批通過(guò)之后也應(yīng)繼續(xù)保留讓公眾反饋和咨詢(xún)的平臺(tái)，以保證信息交流的暢通。

在規(guī)劃環(huán)評(píng)的每個(gè)階段都加入風(fēng)險(xiǎn)溝通措施，保證信息的公開(kāi)透明，拓寬參與渠道使公眾盡早參與規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程，將公眾的參與和溝通工作做好做實(shí)。只有將風(fēng)險(xiǎn)溝通全方位注入規(guī)劃環(huán)評(píng)的全過(guò)程，讓溝通的多方主體充分了解對(duì)方的顧慮和訴求，規(guī)劃項(xiàng)目才能順利實(shí)施，并給政府、企業(yè)和公眾帶來(lái)更多的效益。

3 結(jié)論與建議

3.1 正確認(rèn)識(shí)認(rèn)知差異，加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)，注重信息公開(kāi)途徑和方式

事實(shí)上，有些規(guī)劃的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并不大或者基本可控，但是抗議事件還是頻發(fā)不止，究其原因即是相關(guān)信息的缺乏造成的盲目猜疑；另外，由于自身認(rèn)知、知識(shí)背景、立場(chǎng)的差異，公眾與專(zhuān)家、政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的定義和感知存在差異，這種差異常常造成公眾認(rèn)為政府忽略自己，專(zhuān)家認(rèn)為公眾難以溝通的互不理解的局面，而這種局面往往與信息流通不暢有很大的關(guān)系。因此，需要完善公開(kāi)的環(huán)境信息，保證環(huán)境信息的完整性、時(shí)效性和可獲得性，例如在環(huán)保局網(wǎng)站上公布盡可能多的信息，并且對(duì)信息進(jìn)行分類(lèi)設(shè)置在易于查找的版塊，以便于公眾搜索，并且規(guī)定公布的頻率和時(shí)間，信息內(nèi)容應(yīng)描述準(zhǔn)確，表達(dá)清晰。另外，將項(xiàng)目信息進(jìn)行公告，在附近居民區(qū)分發(fā)材料，豐富信息公開(kāi)的渠道，使公眾了解最真實(shí)和最新的信息。相對(duì)于專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、冷冰冰的科學(xué)數(shù)據(jù)，選取公眾所關(guān)心的風(fēng)險(xiǎn)溝通內(nèi)容，并以清晰簡(jiǎn)潔、易于理解的語(yǔ)言將客觀的科學(xué)結(jié)論對(duì)公眾進(jìn)行闡釋?zhuān)瑴贤ǖ男Ч麜?huì)更加有效。環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的內(nèi)容也應(yīng)該盡量以容易理解的語(yǔ)言進(jìn)行編制和公布。在實(shí)地考察或者舉行座談會(huì)、走訪的時(shí)候，配備專(zhuān)家等專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行耐心科普講解，回答公眾的疑問(wèn)，提高風(fēng)險(xiǎn)溝通內(nèi)容的可接受度。溝通時(shí)，要保持真誠(chéng)親切的態(tài)度，避免生硬粗暴地對(duì)“無(wú)知”公眾說(shuō)教和拒絕提問(wèn)的“通知式”溝通方式[22]。