高強(qiáng)+徐雪高

〔摘要〕 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既是著眼經(jīng)濟(jì)全局深化改革重要的一環(huán)，又是新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的聚焦和升華。供給側(cè)改革的主戰(zhàn)場(chǎng)是要素市場(chǎng)，重頭戲是產(chǎn)權(quán)改革。土地要素配置是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵點(diǎn)。農(nóng)地確權(quán)是深化農(nóng)村綜合改革的基礎(chǔ)，也是在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下促進(jìn)土地要素資源優(yōu)化配置的必要前提。作為一種強(qiáng)制性制度變遷，農(nóng)地確權(quán)不僅是對(duì)不同群體之間土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重構(gòu)和確認(rèn)，還是一個(gè)資源、時(shí)間和精力消耗的過程。實(shí)踐中，各地農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)進(jìn)度不一、特征各異，且存在一些共性問題。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，把握農(nóng)地確權(quán)的政策含義與實(shí)踐特征，妥善解決確權(quán)工作中暴露出的關(guān)鍵問題，對(duì)于深化農(nóng)村改革、優(yōu)化土地要素資源配置具有特殊意義。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)地確權(quán)，土地問題

〔中圖分類號(hào)〕F321 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）03-0011-07

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是中央適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)做出的重大決策。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其主要功能是保供給、保安全。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既是著眼經(jīng)濟(jì)全局深化改革重要的一環(huán)，又是新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的聚焦和升華。繼2016年中央一號(hào)文件明確提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”之后，2017年中央一號(hào)文件再次聚焦農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將其作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主線。地者，政之本也。土地制度是“三農(nóng)”領(lǐng)域深化改革的重點(diǎn)，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)地確權(quán)”①）是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。2017年中央一號(hào)文件明確要求“加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍”。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，把握農(nóng)地確權(quán)的政策含義與實(shí)踐特征，妥善解決確權(quán)工作中暴露出的關(guān)鍵問題，對(duì)于深化農(nóng)村改革、優(yōu)化土地要素資源配置具有特殊意義。

一、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地制度

（一）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的邏輯起點(diǎn)及框架

2016年是“十三五”的開局之年，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略部署的第一個(gè)年頭。這一年我國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到12325億斤，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯成效，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式有序推進(jìn)，農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中向優(yōu)的良好態(tài)勢(shì)②。與此同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要性緊迫性沒有改變，破解農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾、提高農(nóng)業(yè)比較效益、緩解資源環(huán)境壓力、應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等矛盾依然存在，迫切需要繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。另一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展正在進(jìn)入新階段，新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現(xiàn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也面臨諸多有利條件、難得機(jī)遇和前所未有的廣闊空間。

關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不同學(xué)者從不同角度進(jìn)行了深入解讀。劉紅巖、朱守銀認(rèn)為，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)和內(nèi)容等方面具有內(nèi)在一致性，“供給側(cè)”是改革的切入方向，“結(jié)構(gòu)性”是改革方式，“改革”是核心命題所在?！? 〕蔣輝、張康潔認(rèn)為，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不是聚焦數(shù)量問題，而是將著力點(diǎn)置于結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益提升上?！? 〕孔祥智提出，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的三大著力點(diǎn)在于土地制度改革、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和糧食體制改革。 〔3 〕姜長(zhǎng)云和杜志雄認(rèn)為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的轉(zhuǎn)型”“推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展”“培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”“引導(dǎo)涉農(nóng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展”“深化涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)和要素市場(chǎng)改革”和“推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”六個(gè)方面。〔4 〕從策略層面看，伍振軍認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要采取針對(duì)性措施，重點(diǎn)解決資源配置扭曲問題，突出農(nóng)民的主體性 〔5 〕；而劉紅巖、朱守銀認(rèn)為要做到“制度上重在促進(jìn)變革和激勵(lì)創(chuàng)新”“結(jié)構(gòu)上重在分工調(diào)整和結(jié)構(gòu)重置”“要素上重在要素升級(jí)和要素優(yōu)配”“需求上重在生產(chǎn)卻不限于生產(chǎn)”。 〔1 〕

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全方位變革，是供給體系的全產(chǎn)業(yè)鏈條變革，是改革領(lǐng)域的協(xié)同性變革，其重點(diǎn)任務(wù)是調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合、降成本、去庫(kù)存、補(bǔ)短板。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：第一，著眼于供給側(cè)，強(qiáng)調(diào)從生產(chǎn)端入手，從供給側(cè)發(fā)力；第二，問題突出表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，要優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，以更好地適應(yīng)消費(fèi)；第三，矛盾根源是體制問題，強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，依靠改革創(chuàng)新來化解。從邏輯關(guān)系上看，供給側(cè)是矛盾起點(diǎn)，調(diào)整結(jié)構(gòu)是內(nèi)容，轉(zhuǎn)變方式是手段，三者互為因果、相互影響，共同構(gòu)成農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容?！? 〕

（二）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的誤讀與正見

當(dāng)前，關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理解存在以下三個(gè)誤區(qū)：一是簡(jiǎn)單認(rèn)為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是解決農(nóng)產(chǎn)品供給過剩問題，單純強(qiáng)調(diào)“消化庫(kù)存”和壓縮糧食生產(chǎn)，忽視提高糧食生產(chǎn)能力的突出地位。二是簡(jiǎn)單認(rèn)為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，有的地區(qū)甚至搞運(yùn)動(dòng)式調(diào)整，忽視變革生產(chǎn)關(guān)系的重要意義。三是簡(jiǎn)單認(rèn)為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，沒有充分認(rèn)識(shí)改革這一消除發(fā)展障礙的重要法寶?！? 〕除此之外，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還存在“以政府工作部署裁剪農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”“輕視體制機(jī)制改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”以及“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須速戰(zhàn)速?zèng)Q”等誤區(qū)。〔4 〕實(shí)踐中，對(duì)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革容易出現(xiàn)“斷章取義”“以偏概全”的理解，特別是在基層工作中，將農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革聚焦于庫(kù)存多少、成本高低等數(shù)量化、表象化的調(diào)整，雖有利于緩解眼前的發(fā)展壓力、化解短期矛盾，但卻忽視了制約農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的體制性、結(jié)構(gòu)性因素，不能從根本上解決問題。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既涉及生產(chǎn)力調(diào)整又關(guān)乎生產(chǎn)關(guān)系變革，既強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供給，又關(guān)注消費(fèi)需求，既突出發(fā)展生產(chǎn)力，又注重完善生產(chǎn)關(guān)系，既發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，又更好地發(fā)揮政府的作用。長(zhǎng)期以來，在工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動(dòng)和交換面臨諸多制度性障礙，現(xiàn)代生產(chǎn)要素對(duì)傳統(tǒng)要素的替代不足，影響了農(nóng)業(yè)要素配置效率的提升，進(jìn)而影響了農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高?！? 〕這是我國(guó)農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率不高的深層根源。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)摒棄簡(jiǎn)單理解和單線思維誤區(qū)，正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，按照“供給側(cè)×結(jié)構(gòu)性×改革”的思路，從生產(chǎn)端供需錯(cuò)配著眼，把握矯正農(nóng)業(yè)要素配置扭曲這一核心主線，用改革的辦法消除要素配置的制度性壁壘，提高要素市場(chǎng)化程度和配置效率，扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入結(jié)構(gòu)失衡的局面，以新的發(fā)展理念破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中面臨的矛盾和問題，使農(nóng)業(yè)供需關(guān)系在更高水平上實(shí)現(xiàn)新的均衡?！? 〕

（三）土地要素配置是基礎(chǔ)和關(guān)鍵點(diǎn)

農(nóng)業(yè)供給側(cè)是個(gè)多元素和多組合的關(guān)聯(lián)性系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)、合約、文化、組織、政策、法律等制度元素及其安排左右著供給主體的行為，也決定著要素的組合方式、組合效率和供給效果?！? 〕當(dāng)前，我國(guó)涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)和要素市場(chǎng)建設(shè)仍存在權(quán)屬不清、流轉(zhuǎn)不暢、制度創(chuàng)新滯后等問題，阻礙農(nóng)業(yè)資源和要素自由流動(dòng)，成為制約農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置的突出障礙。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深入，最優(yōu)的要素配置應(yīng)當(dāng)是允許各種要素自由流動(dòng)和自由組合，而自由且發(fā)達(dá)的要素市場(chǎng)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本保證。

土地是農(nóng)業(yè)之源、農(nóng)民之本，是最基本的生產(chǎn)要素，也是制約當(dāng)前要素配置效率提升的關(guān)鍵。土地制度改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)性地位體現(xiàn)在多個(gè)方面。深化農(nóng)村土地制度改革，不僅可以激發(fā)廣大農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，在提高土地產(chǎn)出率的同時(shí)，避免掠奪式經(jīng)營(yíng)，還可以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加速新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體的培育進(jìn)程。〔3 〕相比其他領(lǐng)域的改革，土地制度改革具有三大特性：一是敏感性。土地涉及8億多農(nóng)民2億左右農(nóng)戶的切身利益，關(guān)乎農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收致富等方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身。二是復(fù)雜性。農(nóng)村土地是一個(gè)大概念，可細(xì)分為承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等不同類別，每一種土地類別具有顯著不同的屬性特征和制度安排。我國(guó)幅員遼闊，與歷史習(xí)慣、社會(huì)條件相適應(yīng)，各地形成了層次多樣、復(fù)合多元的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度。這種復(fù)雜特性決定了沒有任何一項(xiàng)改革可以畢其功于一役。三是風(fēng)險(xiǎn)性。與工業(yè)不同，農(nóng)業(yè)受自然、市場(chǎng)、管理等多重風(fēng)險(xiǎn)影響；與城市不同，農(nóng)村受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、傳統(tǒng)習(xí)慣等多重因素制約。這種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)上的周期性和農(nóng)村社會(huì)上的不可逆性，決定了土地制度必須在保持穩(wěn)定的前提下深化改革，切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。

二、農(nóng)地確權(quán)的政策含義、總體進(jìn)展及特征

在農(nóng)地制度體系中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度是一項(xiàng)重大制度安排。開展農(nóng)地確權(quán)，是中央從深化農(nóng)村改革全局出發(fā)做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性決策，是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定的基礎(chǔ)前提。為解決土地承包關(guān)系權(quán)屬不清、邊界不明、承包地塊面積不準(zhǔn)等問題，從2009年開始，我國(guó)開始以村組為單位開展試點(diǎn)，然后擴(kuò)大到整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)，又到整縣推進(jìn)試點(diǎn)，2014年開始進(jìn)行整省試點(diǎn)。中央文件提出，確保到2018年底，除一些少數(shù)民族及邊疆地區(qū)外，基本完成確權(quán)登記頒證工作。

（一）農(nóng)地確權(quán)的政策含義

根據(jù)農(nóng)業(yè)部等六部門印發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號(hào)），農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是集中開展的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系的重要基礎(chǔ)性工作。從全國(guó)來看，盡管農(nóng)地確權(quán)工作已經(jīng)推行過半，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)仍有不少地方的干部群眾對(duì)這一工作的政策內(nèi)涵掌握不夠準(zhǔn)確、理解不夠透徹，也沒有意識(shí)到其重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

1. 確權(quán)是核心。確權(quán)即確認(rèn)權(quán)利歸屬。首先，要明確此輪農(nóng)地確權(quán)的對(duì)象是承包地，權(quán)利客體是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非集體所有權(quán)或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在操作過程中要以第二次全國(guó)土地調(diào)查成果為依據(jù)，不能逾越農(nóng)村土地集體所有權(quán)的邊界。其次，此輪農(nóng)地確權(quán)是對(duì)第二輪承包關(guān)系的完善，不能借機(jī)調(diào)整土地，不允許打亂重分，但確權(quán)過程中“互換并地”例外。第三，做好權(quán)屬調(diào)查是農(nóng)地確權(quán)的關(guān)鍵，也是把控確權(quán)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。權(quán)屬調(diào)查主要包括發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查，要以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬以及農(nóng)戶對(duì)承包地的各項(xiàng)權(quán)利，還要對(duì)機(jī)動(dòng)地、賬外地、開荒地等進(jìn)行細(xì)致的統(tǒng)計(jì)。最后，權(quán)屬調(diào)查結(jié)果經(jīng)群眾認(rèn)可公示后，要以完善土地承包合同的方式體現(xiàn)，這是農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定依據(jù)，也是對(duì)第二輪承包關(guān)系的梳理和完善。從政策意義上看，做好權(quán)屬調(diào)查與確認(rèn)，將為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供重要依據(jù)。

2. 登記是重點(diǎn)。2007年《物權(quán)法》頒布后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被界定為用益物權(quán)。物權(quán)登記是國(guó)家的特定職能機(jī)關(guān)對(duì)物權(quán)變動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和管理的有效手段。農(nóng)地確權(quán)中的登記環(huán)節(jié)是對(duì)權(quán)屬調(diào)查結(jié)果的法定確認(rèn)，是權(quán)屬確認(rèn)公示的充實(shí)和發(fā)展。登記環(huán)節(jié)也有三個(gè)要點(diǎn)：一是集中開展登記。此輪農(nóng)地確權(quán)是黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門組織開展的一次集中登記，經(jīng)過一定過渡期后，要納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一管理。二是健全登記簿。由于農(nóng)村集體土地實(shí)行按戶承包，此輪確權(quán)過程中也要以戶為基本單位，實(shí)行一戶一簿。三是建立登記制度。農(nóng)地確權(quán)，不僅要依法完成對(duì)每一個(gè)具體承包地塊的登記，而且要建立涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、互換、變更、抵押等內(nèi)容的登記制度，構(gòu)筑對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

3. 頒證是保障。頒證是農(nóng)地確權(quán)工作階段性成果的物化證明，也是以政府信用為基礎(chǔ)賦予農(nóng)民土地權(quán)益的法定保證。因此，頒證主體是縣級(jí)人民政府，而不是村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地股份合作社等民間組織，但可由縣級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)按規(guī)定程序負(fù)責(zé)操作。頒證過程中要特別注意兩點(diǎn)：一是為切實(shí)維護(hù)婦女土地承包權(quán)益，農(nóng)村婦女既可以作為承包方代表，也可以作為共有人進(jìn)行登記，要切實(shí)做到“證上有名”“名下有權(quán)”；二是開展確權(quán)確股不確地的地區(qū)，要注意把握股權(quán)證和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的區(qū)別與聯(lián)系。股權(quán)證是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的契約憑證，不是國(guó)家賦權(quán)。兩類證書頒發(fā)主體不同、法律效力相異。〔9 〕因此，無論確權(quán)方式如何選擇，都要頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。證書是確權(quán)成果最直接的體現(xiàn)，也是完善補(bǔ)貼制度、開展抵押、擔(dān)保等成果應(yīng)用的基礎(chǔ)依據(jù)。當(dāng)前，全國(guó)各地試點(diǎn)地區(qū)正在陸續(xù)進(jìn)入頒證階段。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定，如果登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤給他人造成損害的，還要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。調(diào)研中了解到，有些地方?jīng)]有充分認(rèn)識(shí)到頒證工作的嚴(yán)肅性，對(duì)證書的科學(xué)性、銜接性考慮不足，有些地區(qū)甚至將是否頒證作為確權(quán)工作完成的標(biāo)準(zhǔn)，造成工作重復(fù)和資金浪費(fèi)。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的發(fā)放，必須考慮頒證條件是否具備，時(shí)機(jī)是否成熟。同時(shí)，要注意到確權(quán)、登記、頒證是一個(gè)先行后續(xù)、前后銜接的系統(tǒng)工程?！邦C鐵證”要以“確實(shí)權(quán)”為前提，并需要登記作為保障。

（二）農(nóng)地確權(quán)的總體進(jìn)展

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，全國(guó)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至2582個(gè)縣（市、區(qū)），涉及3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、51.2萬個(gè)行政村，已完成實(shí)測(cè)面積12.5億畝，確權(quán)面積8.5億畝，約占全國(guó)第二輪家庭承包集體耕地面積的70%。總體上看，全國(guó)農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)時(shí)間過半，試點(diǎn)任務(wù)整體也完成過半。有關(guān)文件提出，2017年再選擇北京、天津、重慶、福建、廣西、青海等6個(gè)省份推進(jìn)整省試點(diǎn)，試點(diǎn)省份擴(kuò)大至28個(gè)，推動(dòng)有條件的地方年底基本完成?！?0 〕

分省份來看，目前山東省和寧夏回族自治區(qū)已經(jīng)完成農(nóng)地確權(quán)驗(yàn)收工作并提交了基本完成報(bào)告，有效發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。江西省和海南省也基本完成確權(quán)工作，正組織開展驗(yàn)收工作。2016年新增的山西省、廣東省等整省試點(diǎn)省份進(jìn)度超過預(yù)期，包括這兩省在內(nèi)的大多數(shù)省份計(jì)劃2017年基本完成確權(quán)任務(wù)。新疆、西藏、黑龍江、內(nèi)蒙古等邊疆民族地區(qū)或面積較大的個(gè)別省份完成任務(wù)難度較大，相比其他省份需要更多的時(shí)間。

（三）主要特征

1.各地測(cè)量手段更加規(guī)范，但具體技術(shù)路線選擇不同。根據(jù)我們的調(diào)查，2015年之前，試點(diǎn)地區(qū)開展實(shí)測(cè)工作，主要有以下三大類測(cè)量方法：以海南省三亞市為代表，采用聘請(qǐng)專業(yè)隊(duì)伍用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)重新實(shí)測(cè)的辦法；以青海省為代表，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作人員用皮尺或手持GPS設(shè)備進(jìn)行測(cè)量；以天津?qū)氎鏋榇?，由村干部采用皮尺測(cè)量。從前期試點(diǎn)情況看，各地在選擇各種測(cè)量方法時(shí)，資金、精度、數(shù)據(jù)建庫(kù)是考慮的重要因素，但往往因資金制約而放棄精度和數(shù)據(jù)建庫(kù)等方面的要求。2015年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收辦法（試行）》及相關(guān)技術(shù)規(guī)程之后，各地測(cè)量手段更加規(guī)范，但不同地區(qū)測(cè)量技術(shù)路線不同。以遼寧省為例，遼寧地礦測(cè)繪院等4家技術(shù)服務(wù)單位為鐵嶺市提供“航飛+圖解”的測(cè)繪方法；其他技術(shù)服務(wù)單位按照委托方要求，采用RTK-GPS全實(shí)測(cè)法測(cè)繪承包地塊。在招標(biāo)方式方面，既有省級(jí)統(tǒng)一招標(biāo)，又有區(qū)縣自行招標(biāo)，不同省份的招標(biāo)主體不同。寧夏回族自治區(qū)全區(qū)統(tǒng)一進(jìn)行航飛，將1∶2000航飛數(shù)據(jù)作為工作底圖，下發(fā)各區(qū)縣；由自治區(qū)推薦13個(gè)作業(yè)單位，區(qū)縣自行招標(biāo)。山西省以市為單位進(jìn)行航拍獲取數(shù)字正射影像工作底圖，目前，全省11市全部實(shí)施航飛，其中，陽(yáng)泉、長(zhǎng)治、臨汾、晉中和呂梁已經(jīng)完成航飛。甘肅省則由各區(qū)縣自行招標(biāo)航飛公司，由于時(shí)間緊，各縣分標(biāo)段進(jìn)行招標(biāo)，全部以1∶2000比例尺的航飛數(shù)據(jù)作為工作底圖。

2. 各地信息化應(yīng)用平臺(tái)試點(diǎn)順利，但具體建設(shè)模式不同。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息應(yīng)用平臺(tái)，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、內(nèi)容全面、覆蓋全國(guó)、實(shí)時(shí)更新、互通共享的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)體系，是完成確權(quán)登記頒證任務(wù)的基本要求。目前，山東、上海、江蘇、湖北、四川、寧夏、河北等8個(gè)試點(diǎn)省，遼寧省大連市、浙江省麗水市、江蘇省泰州市、四川省廣元市、陜西省渭南市等5個(gè)試點(diǎn)市，黑龍江省方正縣等10多個(gè)試點(diǎn)縣，已經(jīng)完成或正在開展平臺(tái)建設(shè)。從平臺(tái)模式看，各地已經(jīng)探索出了不同的建設(shè)模式。第一種為兩級(jí)建庫(kù)、四級(jí)應(yīng)用，代表省份為山東、湖北兩省，即省、縣兩級(jí)分別建數(shù)據(jù)庫(kù)，基于專網(wǎng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)匯交更新，省級(jí)建立基于互聯(lián)網(wǎng)的全省信息應(yīng)用平臺(tái)，供省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)使用。第二種為三級(jí)建庫(kù)、四級(jí)應(yīng)用，代表省份為江蘇省，即省、市、縣分別建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)，省級(jí)建立基于網(wǎng)絡(luò)的全省應(yīng)用平臺(tái)，市縣辦理業(yè)務(wù)時(shí)只能訪問本級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)。第三種為省級(jí)建庫(kù)建平臺(tái)，代表省份為上海市、寧夏回族自治區(qū)，即全省集中建設(shè)一個(gè)省級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)、一個(gè)信息應(yīng)用平臺(tái)，區(qū)縣不建數(shù)據(jù)庫(kù)，縣級(jí)通過互聯(lián)網(wǎng)或?qū)＞W(wǎng)訪問省級(jí)平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)。第四種為三級(jí)建庫(kù)建平臺(tái)，代表省份為陜西省，即省、市、縣分別建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)和信息應(yīng)用平臺(tái)，各級(jí)通過本級(jí)業(yè)務(wù)系統(tǒng)訪問本級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)。第五種為依托國(guó)土現(xiàn)有資源建庫(kù)建平臺(tái)，代表地區(qū)為浙江省麗水市，即依托國(guó)土專網(wǎng)在市級(jí)建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)和信息應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)互聯(lián)互通。

3. 各地積極拓展承包權(quán)能，但成果應(yīng)用進(jìn)度不一。在確權(quán)成果應(yīng)用方面，各地積極拓展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，有些省份要求在做好確權(quán)登記頒證工作的同時(shí)，與“互換并地”、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一同研究，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保等配套推進(jìn)，取得了積極成效。〔11 〕如寧夏平羅、重慶梁平的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)；海南部分縣市試行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與確權(quán)面積掛鉤等有關(guān)做法；湖北沙洋在確權(quán)登記工作中推行“按戶連片”，緩解了土地細(xì)碎化問題。目前，沙洋縣已完成按戶連片耕地面積85.3萬畝，總體連片率已達(dá)89.6%。江西省將開發(fā)省、市、縣互聯(lián)互通、由農(nóng)經(jīng)人員操作的業(yè)務(wù)管理平臺(tái)，應(yīng)用確權(quán)登記成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包合同管理、權(quán)屬登記、變更換證、土地流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁等業(yè)務(wù)工作信息化管理。四川省著力拓展確權(quán)成果應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的監(jiān)測(cè)和管理、農(nóng)業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃空間化查詢和土肥信息的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。吉林省在確權(quán)登記頒證過程中，與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行合作，同步開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保?？梢姡鞯卦诖_權(quán)成果應(yīng)用方面推進(jìn)力度不一，側(cè)重點(diǎn)也不同。這也說明，對(duì)農(nóng)地確權(quán)政策的效果評(píng)價(jià)應(yīng)該秉承整體的、系統(tǒng)的觀點(diǎn)，從深化農(nóng)村綜合改革的視角進(jìn)行綜合評(píng)判?！?1 〕

三、農(nóng)地確權(quán)工作中存在的問題及解決思路

（一）認(rèn)識(shí)不到位影響推進(jìn)力度，建議各級(jí)土地確權(quán)登記頒證機(jī)構(gòu)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

一是有的地方干部思想認(rèn)識(shí)不到位。一些干部認(rèn)為當(dāng)前的土地承包關(guān)系復(fù)雜，歷史遺留問題多，思想上存在畏難情緒，擔(dān)心確權(quán)登記頒證引發(fā)矛盾糾紛，試點(diǎn)工作進(jìn)展較慢。廣東省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的黨政主要負(fù)責(zé)人還不同程度地存在“三怕”，即怕確權(quán)工作會(huì)引起農(nóng)村長(zhǎng)期積累的矛盾集中發(fā)生，怕確權(quán)工作會(huì)對(duì)今后征地工作增加難度，怕確權(quán)工作會(huì)對(duì)原來已經(jīng)獲得流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者造成影響，因而推進(jìn)確權(quán)工作不主動(dòng)、不積極、慢作為，成為部分試點(diǎn)縣（鎮(zhèn)）開展工作的最大障礙。二是有的地方盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，隨意加快進(jìn)展。部分領(lǐng)導(dǎo)干部把確權(quán)登記頒證簡(jiǎn)單地理解為換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，認(rèn)為不需要通過繁瑣的工作步驟查清每個(gè)地塊的實(shí)際面積，出現(xiàn)操之過急、急于求成的行為，甚至提出了“一年之內(nèi)全部完成”的目標(biāo)口號(hào)。有的甚至給各市、縣定任務(wù)、下指標(biāo)、催進(jìn)度，基層普遍反映壓力較大，如湖北、江西要求有的縣1年必須完成，地方壓力大。三是個(gè)別地區(qū)體制機(jī)制不順影響確權(quán)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貴州省一些地區(qū)認(rèn)為今后農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證遲早納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，明確要求由國(guó)土部門牽頭開展承包地確權(quán)登記頒證工作，農(nóng)業(yè)部門參與配合，但實(shí)際情況是國(guó)土部門難于牽頭，農(nóng)業(yè)部門不愿參與，上級(jí)部門無法指導(dǎo)，形成了“牽頭部門牽不動(dòng)，參與部門不參與，指導(dǎo)單位不指導(dǎo)”的工作局面。

針對(duì)認(rèn)識(shí)不到位問題，建議各級(jí)土地確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。具體可以采取以下措施：一是建立工作交流制度。及時(shí)統(tǒng)計(jì)分析各地上報(bào)的情況，定期向各級(jí)政府及聯(lián)席會(huì)議成員單位通報(bào)工作進(jìn)度。對(duì)于試點(diǎn)工作取得的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，通過簡(jiǎn)報(bào)向各地推廣。二是加強(qiáng)督促檢查。組織開展“回頭看”，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，根據(jù)《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》和農(nóng)業(yè)部技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，按照缺什么補(bǔ)什么的原則進(jìn)行完善。通過深入開展調(diào)研督導(dǎo)，掌握各區(qū)縣工作進(jìn)展和工作動(dòng)態(tài)，及時(shí)了解、發(fā)現(xiàn)并幫助基層解決實(shí)際困難和問題，堅(jiān)持進(jìn)度服從質(zhì)量，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)口。三是適時(shí)開展階段性成果驗(yàn)收工作。對(duì)于一些進(jìn)展較快?；就瓿扇蝿?wù)的地區(qū)，可以分區(qū)域、分批次先行開展成果檢查驗(yàn)收工作，并將結(jié)果向試點(diǎn)地區(qū)通報(bào)，以檢查驗(yàn)收為抓手，達(dá)到保進(jìn)度、控質(zhì)量的目的。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一影響工作質(zhì)量，建議通過下發(fā)文件、檢查督導(dǎo)，規(guī)范招投標(biāo)程序，遏制無序惡性競(jìng)爭(zhēng)行為

農(nóng)地確權(quán)專業(yè)性強(qiáng)，特別是在實(shí)地測(cè)繪、數(shù)據(jù)處理、軟件開發(fā)與信息應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)等環(huán)節(jié)，技術(shù)要求高。由于招投標(biāo)管理不統(tǒng)一、低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、政府資金不到位等多種原因，導(dǎo)致中標(biāo)的企事業(yè)單位出現(xiàn)不按標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)、項(xiàng)目虧損、墊資嚴(yán)重等問題，直接危及確權(quán)登記工作質(zhì)量。一是個(gè)別地方工作質(zhì)量不高。有的地方圖省錢省事，簡(jiǎn)化操作規(guī)程，壓低招標(biāo)底價(jià)，內(nèi)業(yè)外業(yè)全部下來每畝不足15元，不實(shí)地指認(rèn)地塊，測(cè)量精度達(dá)不到調(diào)查規(guī)程要求。二是地方產(chǎn)生新的政策需求。隨著試點(diǎn)工作不斷深入，產(chǎn)生一些新的問題，如確權(quán)登記頒證紙質(zhì)和電子檔案的形成、存儲(chǔ)、使用相關(guān)規(guī)定和要求；測(cè)繪技術(shù)單位多地中標(biāo)難以確保按時(shí)保質(zhì)履行職責(zé)；數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)中因每個(gè)縣基本都是分多標(biāo)段實(shí)施而形成的數(shù)據(jù)匯總難以統(tǒng)一入庫(kù)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)以及與中央平臺(tái)、不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)銜接問題等等。三是航測(cè)進(jìn)度不容易把控。由于地理位置敏感，北京市不能申請(qǐng)航拍。受氣候和軍方訓(xùn)練影響，四川、福建等省份反映航測(cè)工作難度加大，有的市已經(jīng)中標(biāo)，也取得攝區(qū)范圍空域批件，仍無法開展航測(cè)工作。顯然，這些問題如果不能及時(shí)糾正，勢(shì)必影響確權(quán)登記頒證成果質(zhì)量。

針對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題，確權(quán)工作業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)予以高度重視，通過下發(fā)文件、檢查督導(dǎo)，規(guī)范招投標(biāo)程序，遏制無序惡性競(jìng)爭(zhēng)行為，保證成果質(zhì)量。在推進(jìn)試點(diǎn)工作中做好以下工作：一是規(guī)范招投標(biāo)管理工作。各地要嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購(gòu)法》《招投標(biāo)法》等有關(guān)法律規(guī)定，科學(xué)編制招投標(biāo)文本和技術(shù)文件，客觀評(píng)估工作質(zhì)量和項(xiàng)目進(jìn)度，適時(shí)撥付預(yù)算資金，擇優(yōu)選擇投標(biāo)單位。同時(shí)，建議建立中標(biāo)企業(yè)公示制度，確保中標(biāo)單位以及實(shí)施情況信息公開、透明，對(duì)失信的中標(biāo)單位實(shí)行黑名單制。二是強(qiáng)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度。應(yīng)靈活采用依托有關(guān)單位、組建專家組等方式，建立技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì)，強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，重點(diǎn)加大對(duì)中標(biāo)單位的二次轉(zhuǎn)包等行為的監(jiān)督檢查力度。三是統(tǒng)一協(xié)調(diào)航拍作業(yè)。各級(jí)政府要整合資源，根據(jù)本地情況，統(tǒng)籌安排航測(cè)工作，避免重復(fù)投入。有條件的地方可以統(tǒng)一招標(biāo)航空攝影公司，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)按規(guī)定的比例尺精度進(jìn)行航拍，實(shí)現(xiàn)航拍成果資源共享。同時(shí)，可以聘請(qǐng)測(cè)繪院等專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)工作底圖進(jìn)行質(zhì)量鑒定。四是加大技術(shù)培訓(xùn)力度。對(duì)農(nóng)經(jīng)人員和已經(jīng)中標(biāo)的測(cè)繪公司繼續(xù)分區(qū)域分批次開展業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，明確工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)要求，準(zhǔn)確把握、嚴(yán)格執(zhí)行法律政策、工作流程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）權(quán)屬糾紛影響工作進(jìn)度，建議明確責(zé)任主體，完善土地糾紛處理機(jī)制，做好信訪工作

根據(jù)華中師范大學(xué)的一項(xiàng)調(diào)研結(jié)果，在108個(gè)調(diào)查樣本中，存在權(quán)屬糾紛的村莊有46個(gè)，占42.99%。我們?cè)谡{(diào)研座談中發(fā)現(xiàn)，貴州省各試點(diǎn)地區(qū)在工作初期即產(chǎn)生了大量的糾紛，如六盤水市水城縣政府工作人員反映，去年縣里選擇2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，老百姓積極性高，分地必爭(zhēng)，引發(fā)了大量的矛盾糾紛，一半時(shí)間都是在搞調(diào)解，影響了進(jìn)度。受政策調(diào)整等歷史遺留因素的影響，各地第二輪延包政策不一、時(shí)點(diǎn)不同，普遍存在多地少地、土地調(diào)整、賣房帶地、承包權(quán)未落實(shí)、企業(yè)占地、參軍轉(zhuǎn)農(nóng)、獨(dú)生子女多分地等問題。〔12 〕例如，山東省反映部分地方對(duì)“兩田制”問題沒有整改到位，對(duì)村里稱為“專業(yè)承包”的菜園地、果樹地等難以確權(quán)。安徽、陜西、云南等省反映一些山區(qū)第二輪延包時(shí)是承包耕地，之后由于各種因素影響，現(xiàn)在已經(jīng)種上果樹、茶樹，成了園地。內(nèi)蒙古等地有些地區(qū)外出務(wù)工的農(nóng)民舉家進(jìn)城棄耕、撂荒承包地，村集體為完成農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)，將這部分土地發(fā)包給了其他在村的農(nóng)民，現(xiàn)在外出務(wù)工的農(nóng)民要求返還原來的承包地。這些問題時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及廣大農(nóng)民切身利益，解決難度大。

針對(duì)這一問題，建議做好以下幾點(diǎn)：一是明確責(zé)任主體，解決土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛。土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬糾紛既相互聯(lián)系，又互相區(qū)別。在推進(jìn)確權(quán)工作中，要注意把握兩種不同性質(zhì)的矛盾，堅(jiān)持依法依規(guī)、分類解決。對(duì)于因土地所有權(quán)權(quán)屬引發(fā)的糾紛問題，建議通過確權(quán)登記頒證領(lǐng)導(dǎo)小組或成立多部門協(xié)商機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，明確責(zé)任主體，以國(guó)土部門集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作成果為依據(jù)，先由國(guó)土行政主管部門明確土地所有權(quán)，再按照相關(guān)程序?qū)λ婕巴恋氐某邪?jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記。近期難以化解的，暫按現(xiàn)狀劃定爭(zhēng)議區(qū)，查清爭(zhēng)議區(qū)的位置、面積和屬性，待爭(zhēng)議化解后再進(jìn)行確權(quán)登記頒證。二是完善土地糾紛處理機(jī)制。要充分發(fā)揮土地承包糾紛仲裁體系的作用，健全公眾參與的糾紛處理機(jī)制，賦予農(nóng)民知情權(quán)，讓農(nóng)民知道糾紛處理標(biāo)準(zhǔn)，充分參與糾紛調(diào)處，理解其訴求是否正當(dāng)，提高各方糾紛處理能力。三是做好信訪工作，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在推進(jìn)確權(quán)工作中，要提高責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，建立矛盾排查機(jī)制。定期對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作的矛盾和問題進(jìn)行排查，建立矛盾問題清冊(cè)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的矛盾和問題及時(shí)研究辦法妥善化解。同時(shí)，暢通信訪渠道，做好突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，切實(shí)把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，防止出現(xiàn)群體性事件。

四、簡(jiǎn)要評(píng)論與幾點(diǎn)建議

（一）簡(jiǎn)要評(píng)論

供給側(cè)改革的主戰(zhàn)場(chǎng)是要素市場(chǎng)，重頭戲是產(chǎn)權(quán)改革。農(nóng)地確權(quán)是深化農(nóng)村綜合改革的基礎(chǔ)，也是在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下促進(jìn)土地要素資源優(yōu)化配置的必要前提。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊不清，并存在極大的外部性，從而使得產(chǎn)權(quán)明晰有著巨大的潛在收益。作為一種強(qiáng)制性制度變遷，農(nóng)地確權(quán)不僅是對(duì)不同群體之間土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重構(gòu)和確認(rèn)，還是一個(gè)資源、時(shí)間和精力消耗的過程，短期內(nèi)農(nóng)民不僅無法獲得潛在收益，而且某些個(gè)人甚至有可能遭到損失。因此，農(nóng)地確權(quán)不可能是一個(gè)自發(fā)的過程，必然依靠政府支持與動(dòng)員?！?1 〕

正如張曉山指出的那樣，農(nóng)地確權(quán)是在中央落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的意見尚未出臺(tái)、農(nóng)村土地制度變革的頂層設(shè)計(jì)相對(duì)滯后、集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位缺失以及集體成員身份界定不清等背景下開展的，不可避免地遇到一些難以解決的問題，其多元化的政策目標(biāo)也自然容易招致諸多批評(píng)。 〔13 〕如賀雪峰即強(qiáng)調(diào)當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)存在目標(biāo)困境，指出農(nóng)地確權(quán)遵循的是《物權(quán)法》下的權(quán)利邏輯，其可能導(dǎo)致耕地細(xì)碎化問題更加嚴(yán)重?！?4 〕有學(xué)者甚至直接提出，“確權(quán)確地”之下會(huì)產(chǎn)生新的人地矛盾，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)向農(nóng)戶承包權(quán)傾斜、承包權(quán)做大的情況下，所有權(quán)虛置、經(jīng)營(yíng)權(quán)受限，也會(huì)帶來負(fù)面效應(yīng)。 〔15 〕不可否認(rèn)，在農(nóng)村改革頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)法律調(diào)整相對(duì)滯后的背景下開展的農(nóng)地確權(quán)，其政策效應(yīng)自然會(huì)大打折扣，而個(gè)別地區(qū)在推進(jìn)過程中的行政命令式傾向和對(duì)確權(quán)質(zhì)量把控不嚴(yán)，也為后續(xù)改革埋下了隱患。

（二）幾點(diǎn)建議

一是嚴(yán)格成果驗(yàn)收政策。當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)各地制定土地確權(quán)成果檢查驗(yàn)收具體操作辦法的指導(dǎo)力度，為確保成果質(zhì)量提供制度保障。在工作推進(jìn)中，建議以縣為單位，采取交叉驗(yàn)收的方法，嚴(yán)格確權(quán)登記工作規(guī)范，重點(diǎn)對(duì)登記工作流程、地塊位置圖制圖規(guī)范、檔案管理及系統(tǒng)操作要領(lǐng)等內(nèi)容進(jìn)行督促檢查，并加強(qiáng)日常工作的監(jiān)管，規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)行為、強(qiáng)化過程督查，確保登記試點(diǎn)工作進(jìn)度和質(zhì)量。

二是深入開展理論研究。針對(duì)土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作中暴露出的問題，繼續(xù)深入基層開展調(diào)查研究，分析農(nóng)地確權(quán)對(duì) “三權(quán)分置”下權(quán)能分割的影響，落實(shí)“長(zhǎng)久不變”的具體含義和實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步明確確權(quán)確股不確地等政策的適用范圍、實(shí)施條件和操作程序。總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)分析研究，逐步完善政策辦法和操作程序，推動(dòng)試點(diǎn)工作取得更大成效。

三是加強(qiáng)有關(guān)制度建設(shè)。加快全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證信息應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)進(jìn)程，深入研究省市兩級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)和管理應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)以及數(shù)據(jù)保密管理等技術(shù)規(guī)范、確權(quán)登記頒證與不動(dòng)產(chǎn)登記管理銜接等相關(guān)要求，并重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)登記的銜接、移交、數(shù)據(jù)對(duì)接等移交范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定。

四是完善相關(guān)法律法規(guī)。抓緊制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和成員身份確認(rèn)辦法，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位；細(xì)化《物權(quán)法》《土地承包法》中的權(quán)能規(guī)定；加強(qiáng)宅基地的法規(guī)建設(shè)和規(guī)劃管理，銜接好對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶承包地的處置政策和法律，探索進(jìn)城農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制。

注 釋：

①?gòu)膹V義上講，農(nóng)地確權(quán)可以包括承包地確權(quán)、宅基地確權(quán)、集體建設(shè)用地確權(quán)等內(nèi)容，也可以涵蓋農(nóng)村土地集體所有權(quán)等權(quán)利。本文主要從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)層面出發(fā)，重點(diǎn)討論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，也即承包地確權(quán)。

②農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在2017年全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上的講話。

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責(zé)任編輯 于曉媛