查德·鮑恩

美國(guó)總統(tǒng)特朗普在4月20日要求商務(wù)部長(zhǎng)羅斯對(duì)于鋼鐵進(jìn)口是否對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成威脅進(jìn)行調(diào)查。

雖然反全球化者可以由此宣稱獲得了政治勝利，但這將導(dǎo)致預(yù)料之外的代價(jià)和再分配。

要想理解政府自行啟動(dòng)貿(mào)易調(diào)查是如何運(yùn)行的，首先需要了解美國(guó)的貿(mào)易法及其執(zhí)行者。美國(guó)的貿(mào)易法將貿(mào)易調(diào)查分為四類：反傾銷、反補(bǔ)貼、因進(jìn)口的突然上漲而傷害美國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)采取保障措施，最后是以國(guó)家安全為由對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施限制。這些法律由兩個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行——商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)。該委員會(huì)由三名民主黨人和三名共和黨人組成。

最被頻繁使用的法律工具是反傾銷，由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)調(diào)查產(chǎn)業(yè)是否受到傷害，商務(wù)部負(fù)責(zé)調(diào)查是否以低價(jià)傾銷，如果兩項(xiàng)都被坐實(shí)，美國(guó)就會(huì)發(fā)起新的貿(mào)易救濟(jì)措施。對(duì)于反補(bǔ)貼法，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)相似。保障措施由國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)，它來確認(rèn)傷害是由突然的進(jìn)口激增造成，而非由自動(dòng)化、自然災(zāi)害、罷工、管理不當(dāng)?shù)绕渌驅(qū)е隆Ｗ詈?，根?jù)1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條規(guī)定，由商務(wù)部來調(diào)查進(jìn)口是否會(huì)威脅美國(guó)的國(guó)家安全。

這四項(xiàng)措施都有其重要性，不同的措施可以給總統(tǒng)提供不同的機(jī)會(huì)。是否征收反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅由相關(guān)機(jī)構(gòu)完成，從來都不會(huì)是總統(tǒng)需要考慮的議程，這兩項(xiàng)措施都依照完備的國(guó)際規(guī)則進(jìn)行，因此很難將其政治化。保障措施則給白宮留足了政治決定的空間：調(diào)查結(jié)果出爐后，由總統(tǒng)決定是否采取貿(mào)易保障措施。

最后，對(duì)進(jìn)口實(shí)施限制的措施可以由商務(wù)部長(zhǎng)，或者其他政府官員或議員發(fā)起調(diào)查。對(duì)于這項(xiàng)法律，WTO的規(guī)則相對(duì)來說沒有那么清晰。正因?yàn)闆]有明確的指導(dǎo)方針，以國(guó)家安全為由實(shí)施進(jìn)口限制就很難被駁回，因此也就容易被濫用。美國(guó)依靠該項(xiàng)法律對(duì)進(jìn)口實(shí)施新的限制無異于“核彈級(jí)選擇”，將會(huì)危及整個(gè)國(guó)際貿(mào)易體系。

通常情況下，貿(mào)易調(diào)查由美國(guó)的工人、公司或者行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)起，從1980年現(xiàn)代美國(guó)貿(mào)易法律體系建立以來，由他們發(fā)起的調(diào)查占到99%，美國(guó)政府自行開始的調(diào)查少之又少，只有19例。最近的一起發(fā)生在2001年，同樣是在鋼鐵行業(yè)。小布什政府發(fā)起了一項(xiàng)涉及進(jìn)口金額170億美元的保護(hù)措施調(diào)查。

總體來說，行業(yè)不需要美國(guó)政府來替他們發(fā)起調(diào)查，企業(yè)基本上可以自己促成發(fā)起調(diào)查，而且由政府出面也沒有太多幫助到中小企業(yè)減少采取法律措施的花費(fèi)——美國(guó)政府問責(zé)署的研究顯示，采取法律手段的大部分花費(fèi)產(chǎn)生于調(diào)查開始后。實(shí)際上，1980年以來政府自行發(fā)起的調(diào)查看起來是代表了政治上重要的行業(yè)中大企業(yè)的愿望，這些企業(yè)本有能力自己發(fā)起調(diào)查。

因此，特朗普可能希望以更多政府自行發(fā)起的調(diào)查在政治上加分，顯示他保護(hù)了美國(guó)的企業(yè)和就業(yè)。但這種做法可能會(huì)要付出代價(jià)。

首先，這將帶來更多貿(mào)易壁壘，殃及美國(guó)經(jīng)濟(jì)。對(duì)鋼鐵征稅將會(huì)增加美國(guó)制造業(yè)者和建筑公司的成本，即使通過此舉保住了美國(guó)鋼鐵業(yè)的就業(yè)，但也是以其他行業(yè)的損失為代價(jià)。對(duì)于其他消費(fèi)品征收進(jìn)口稅，成本則可能被不平衡地更多轉(zhuǎn)嫁到收入更低的美國(guó)人。

第二，可能缺少證據(jù)支撐新的貿(mào)易保護(hù)措施，如果其他國(guó)家因此將美國(guó)告上WTO則很難應(yīng)對(duì)。這將會(huì)弱化美國(guó)70多年對(duì)國(guó)際法的倡導(dǎo)立場(chǎng)，并鼓勵(lì)其他國(guó)家以牙還牙進(jìn)行報(bào)復(fù)。

最后，這些措施還可能會(huì)讓特朗普付出政治代價(jià)，可能會(huì)引發(fā)新一輪對(duì)特朗普政府裙帶主義的指責(zé)。新的貿(mào)易壁壘不可避免地會(huì)有贏家有輸家，輸者會(huì)質(zhì)問自行發(fā)起調(diào)查的決策者們，那些在白宮、商務(wù)部或國(guó)會(huì)的人是否扭曲了游戲規(guī)則，以其他美國(guó)人的代價(jià)，讓特定的美國(guó)行業(yè)或者他們自己的投資受益。

（作者為彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員，文章節(jié)選于其發(fā)表在 《華盛頓郵報(bào)》上的文章）