何文淇
【摘要】中國(guó)正朝著民族偉大復(fù)興的路上穩(wěn)步前進(jìn),政府財(cái)政收入體量越來(lái)越大,各級(jí)政府越來(lái)越關(guān)注怎樣合理分配及有效使用財(cái)政資金.提升公共服務(wù)水平,財(cái)政項(xiàng)目越來(lái)越多,資金量越來(lái)越大,績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)時(shí)而生,綜合評(píng)價(jià)財(cái)政項(xiàng)目支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。然而,當(dāng)下我國(guó)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中還有很多問(wèn)題,亟待逐步完善。本文簡(jiǎn)單分析了我國(guó)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的薄弱環(huán)節(jié),總結(jié)國(guó)際上成熟績(jī)效評(píng)價(jià)工作的經(jīng)驗(yàn),提出相關(guān)改進(jìn)意見(jiàn)。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政項(xiàng)目支出 績(jī)效評(píng)價(jià)
財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià),以期提高資金使用效益和公共財(cái)政管理水平。隨著財(cái)政項(xiàng)目資金支出的逐漸增多,越來(lái)越多的項(xiàng)目納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍,績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為財(cái)政管理的重要環(huán)節(jié),并將逐步演化為一種常態(tài)化、程序化的預(yù)算績(jī)效管理手段,應(yīng)直面現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,借鑒好的經(jīng)驗(yàn)和方法,提高績(jī)效評(píng)價(jià)水平。
一、當(dāng)前項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在問(wèn)題
(一)法規(guī)和制度支撐不夠
目前,法規(guī)層面,國(guó)家尚未出臺(tái)一部有關(guān)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的法律法規(guī);制度層面,政府部門(mén)也沒(méi)有形成保障績(jī)效評(píng)價(jià)穩(wěn)步推進(jìn)的制度,制約了財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深化和拓展。結(jié)果是績(jī)效評(píng)價(jià)法規(guī)根基不穩(wěn),機(jī)制約束力不嚴(yán),評(píng)價(jià)對(duì)象可選.評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞也無(wú)一定之規(guī),缺乏法律和制度支撐,財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作就不能堅(jiān)定有序地開(kāi)展。
(二)績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義不夠明確
對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義有認(rèn)識(shí)誤區(qū),不夠明確。一是績(jī)效評(píng)價(jià)工作沒(méi)有得到足夠重視和有力支持,大部分單位對(duì)財(cái)政項(xiàng)目是為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià),形式大于內(nèi)容的傾向在現(xiàn)實(shí)工作中較為明顯。往往把績(jī)效評(píng)價(jià)混同為另一種形式的項(xiàng)目審計(jì),注重資金的分配和使用、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率和進(jìn)度,而忽視效益評(píng)估,把績(jī)效評(píng)價(jià)簡(jiǎn)單化為就是找問(wèn)題,不能對(duì)問(wèn)題成因和影響進(jìn)行全面深入分析,更不可能提出相應(yīng)整改措施。二是錯(cuò)將績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制相混淆誤解,想方設(shè)法追求邏輯上和數(shù)據(jù)上的完整性和準(zhǔn)確度,對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)背后的意圖不求甚解。不能夠正確認(rèn)識(shí)、明確績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性.財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作就不可能順利地進(jìn)行下去。
(三)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的培訓(xùn)和推廣不夠充分
財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展也有數(shù)年,但大多數(shù)單位,從領(lǐng)導(dǎo)干部到普通職工,對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作知之甚少,績(jī)效評(píng)價(jià)工作培訓(xùn)和推廣的對(duì)象不夠廣泛,績(jī)效評(píng)價(jià)理念不夠深入人心。政府部門(mén)組織的培訓(xùn)和工作會(huì)議,基本上都是各單位財(cái)務(wù)人員參加,接受培訓(xùn)和工作任務(wù),乃至后期的績(jī)效自評(píng)工作等基本上也都是財(cái)務(wù)部門(mén)完成并上報(bào),項(xiàng)目執(zhí)行和管理部門(mén)參與度過(guò)低,單位領(lǐng)導(dǎo)干部往往對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)也只是泛泛了解,認(rèn)為不過(guò)是財(cái)務(wù)工作的一部分???jī)效評(píng)價(jià)的培訓(xùn)和推廣不充分,必然會(huì)影響財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量和有效性。
(四)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和規(guī)范性有待進(jìn)一步完善
現(xiàn)階段,評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)規(guī)范的問(wèn)題主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面:一是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系綜合性不夠,權(quán)重配比不夠科學(xué),過(guò)于側(cè)重項(xiàng)目的合規(guī)性和完成率,對(duì)項(xiàng)目效益的評(píng)價(jià)明顯不足;二是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的可操作性有限,有些指標(biāo)設(shè)計(jì)注重理論性和邏輯正確,對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)不夠,可操作性不強(qiáng);三是績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不夠立體化,分析評(píng)價(jià)往往僅僅局限在項(xiàng)目本身,而對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)外影響因子缺乏綜合分析;四是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系沒(méi)有協(xié)調(diào)好共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)關(guān)系,既缺乏統(tǒng)一的比照參數(shù),許多評(píng)價(jià)指標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的橫向聯(lián)系和統(tǒng)一,又缺乏凸顯項(xiàng)目特性職能,難以滿足不同類別項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)要求。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系科學(xué)性規(guī)范性的不足,必然會(huì)影響到績(jī)效評(píng)價(jià)的公正合理性,不利于政府的宏觀決策參考。
(五)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用不夠合理
目前,財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)由于并未有單獨(dú)的組織管理機(jī)構(gòu),沒(méi)有系統(tǒng)法律支撐,沒(méi)有健全的制度保障,往往是花費(fèi)了大量、人力和財(cái)力,形成的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告只是作為檔案進(jìn)行存檔處理,對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出中存在的違法違規(guī)或管理不規(guī)范的問(wèn)題,沒(méi)有相應(yīng)地追責(zé)程序和機(jī)制;對(duì)績(jī)效管理成效明顯的單位沒(méi)有相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋利用和跟蹤審核沒(méi)有制度約束,評(píng)價(jià)后管理缺位明顯。當(dāng)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式.為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)時(shí),績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也就失去了應(yīng)有價(jià)值。
二、國(guó)外項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)
(一)法律支撐和制度保障為項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作保駕護(hù)航
績(jī)效評(píng)價(jià)較為完善的國(guó)家和國(guó)際組織,都有相應(yīng)的法律規(guī)范和工作制度來(lái)規(guī)范和保障項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。以美國(guó)為例,在法律層面,有《政府績(jī)效與結(jié)果法案》;在制度層面,聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)要向總統(tǒng)和議會(huì)提交年度績(jī)效報(bào)告,對(duì)項(xiàng)目成效與年度績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較對(duì)照,參議院政府事務(wù)委員會(huì)要提交關(guān)于《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的報(bào)告、總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室則會(huì)同有關(guān)職能部門(mén)共同研究,提出《通用績(jī)效指標(biāo)》等。
(二)構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
財(cái)政項(xiàng)目支出依據(jù)職能不同,共性趨同而個(gè)性則千差萬(wàn)別,績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)既需要考慮同為政府財(cái)政項(xiàng)目之間的通用性與可比性,又要兼顧不同職能部門(mén)項(xiàng)目的專業(yè)性,財(cái)政資金共性和財(cái)政職能個(gè)性要和諧共存。美國(guó)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以項(xiàng)目職能為分類標(biāo)準(zhǔn),包含有通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系,前者滿足財(cái)政支出綜合可比性,后者滿足項(xiàng)目職能個(gè)性評(píng)價(jià)需求。
(三)重視績(jī)效評(píng)價(jià)的組織和管理工作
國(guó)際金融組織投資的項(xiàng)目,大多數(shù)都會(huì)組建規(guī)格較高的領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),小組成員由項(xiàng)目建設(shè)和管理相關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)出任,有利于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在績(jī)效評(píng)價(jià)前期準(zhǔn)備工作中,領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)工作流程、參加人員、時(shí)間期限都進(jìn)行會(huì)商,予以確定,從而大大減少了評(píng)價(jià)過(guò)程中的不確定性。
三、進(jìn)一步完善財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)建議
(一)完善法規(guī)制度,保障項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)合法有序
法律層面上,可以借鑒國(guó)外相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)法規(guī)形式,出臺(tái)一部專門(mén)針對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法規(guī),對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)做出系統(tǒng)明晰的規(guī)定,特別是對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)流程、技術(shù)方法、結(jié)果反饋和利用等進(jìn)行具體規(guī)定。制度層面,設(shè)計(jì)循環(huán)式的鏈?zhǔn)綑C(jī)制安排,確保績(jī)效評(píng)價(jià)工作與政府預(yù)算管理的并聯(lián)循環(huán)。使財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作有法可依,依制而行。
(二)充分認(rèn)識(shí)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義
明確財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)意義,才能有更大力度組織績(jī)效評(píng)價(jià)工作???jī)效評(píng)價(jià)已成為預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)重要有機(jī)組成部分,成為強(qiáng)化財(cái)政支出管理職能的一個(gè)重要抓手???jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程的合規(guī)性和執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行了全程梳理檢查,有利于提高財(cái)政資金使用效率和建立財(cái)政監(jiān)督約束機(jī)制;績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算管理的一劑強(qiáng)心劑,是財(cái)政資源優(yōu)化配置的一個(gè)重要手段,有利于將資金投入到績(jī)效評(píng)價(jià)高的領(lǐng)域,推動(dòng)預(yù)算由傳統(tǒng)方式向績(jī)效管理步模式轉(zhuǎn)變。
(三)加強(qiáng)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)培訓(xùn)和理念推廣
財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該考慮擴(kuò)大培訓(xùn)的受眾范圍,增加績(jī)效培訓(xùn)工作的頻度,讓單位財(cái)政項(xiàng)目支出利益相關(guān)者都有機(jī)會(huì)參與。條件許可,應(yīng)考慮針對(duì)主管分管領(lǐng)導(dǎo)和不同部門(mén)工作人員,有針對(duì)性地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)培訓(xùn),讓績(jī)效評(píng)價(jià)理念深入人心,內(nèi)化于行。
(四)逐步完善財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
我國(guó)在完善財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的過(guò)程中,可以考慮參照成熟的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,按財(cái)政支出功能分類,由財(cái)政部門(mén)內(nèi)設(shè)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)部門(mén),或單獨(dú)成立一個(gè)政府項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門(mén),針對(duì)承擔(dān)不同功能的財(cái)政項(xiàng)目支出,制定一套定性指標(biāo)與定量指標(biāo)有機(jī)結(jié)合,共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)平衡共存的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,保證績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的綜合可比性與項(xiàng)目特殊性,更加科學(xué)、客觀、公正、合理。
(五)充分應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果,實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理良性循環(huán)
績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用可以考慮采取四種方式:一是信息公開(kāi),將單位績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果予以公開(kāi),使公眾了解財(cái)政項(xiàng)目實(shí)施情況及效果,形成公眾期望約束;二是并聯(lián)預(yù)算編制,將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一個(gè)周期預(yù)算編制的參考;三是追蹤整改,追蹤績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,直到整改到位;四是建立獎(jiǎng)懲并舉措施,評(píng)價(jià)結(jié)果好的要獎(jiǎng)勵(lì),評(píng)價(jià)結(jié)果差的要追責(zé)。通過(guò)強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和運(yùn)用,才能更大程度上發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)工作的應(yīng)有作用。
四、結(jié)束語(yǔ)
如果說(shuō)預(yù)算作為政府國(guó)策的表達(dá)方式和管控方式的一個(gè)重要工具,項(xiàng)目預(yù)算體現(xiàn)了國(guó)家未來(lái)發(fā)展方向和宏觀意圖,那么績(jī)效評(píng)價(jià)就是對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行單位發(fā)揮這一政策工具效用的綜合檢驗(yàn),對(duì)社會(huì)發(fā)展和民生保障意義深遠(yuǎn)。提高財(cái)政資金管理使用效能,深入推進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià),要直面現(xiàn)實(shí)存在問(wèn)題,需要相應(yīng)的法規(guī)制度、組織管理、理念深化、評(píng)價(jià)指標(biāo)、技術(shù)方法和結(jié)果應(yīng)用等方面逐步完善。
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