行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價工作體系構建

郭琛

截至2016年年底，我國大部分行政事業(yè)單位已完成了單位內(nèi)部控制基礎性評價工作。2017年1月25日，財政部發(fā)布《關于印發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度通知》，要求我國各行政事業(yè)單位于2017年年底完成內(nèi)部控制評價工作并提交內(nèi)控評價報告。然而，現(xiàn)階段，除基礎性評價外，單位內(nèi)控評價并沒有出臺相應的指導性文件，這在一定程度上給各單位內(nèi)控評價工作的實施帶來了困難。所以，本文將構建完整的單位內(nèi)控評價體系，指導各單位進行單位內(nèi)控評價工作。

對于內(nèi)控體系的構建，不同學者有不同的見解。本文主張在學者孫光國、李冰慧的觀點的基礎上做出一定得修正。本文構建的政府內(nèi)部控制評價體系主要包括”評價需求方”、”評價主體”、”評價客體”、”評價目標”、”評價指標”五個方面的內(nèi)容，在這個體系中，五個方面相互影響，相互約束，構成了一個有機整體。

評價需求方

本文認為，類似于國外將“納稅人”作為評價需求方，國內(nèi)將社會公眾作為評價需求方是合理的，但卻是不完整的，因為我國社會公眾，政府部門，行政事業(yè)單位之間的受托責任是多重的，政府部門對社會公眾承擔受托責任，行政事業(yè)單位作為執(zhí)行部門又對立法部門承擔受托責任，所以，在評價求方的界定上，應將立法部門與社會公眾一起作為評價需求方才具備完整性。

評價主體

本文認為，從總體上來講，應將單位負責人認定為內(nèi)控評價工作實施主體。這樣做有兩點原因。一方面，從權力角度來說，單位負責人作為單位的一把手，職務上的便利使其在工作具體的實施過程中便于組織和協(xié)調(diào)各部門工作，加之在整體層面上其對各部門人員更加了解，由其作為內(nèi)控評價主體可以極大地提高評價工作的工作效率。另一方面，從責任角度來說，權力與責任是對等的，單位負責人在掌握單位領導權的同時，相應的，也應對單位各項工作的具體執(zhí)行情況負責，從這一角度來說，由單位負責人作為內(nèi)部控制評價主體，便于其履行自己的責任，在發(fā)生問題時也便于追責。

評價客體

評價客體即評價的內(nèi)容。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價內(nèi)容的選取方面，主要從單位內(nèi)部控制設計和運行的有效性兩方面來考慮。結合內(nèi)部控制的整合導向，分別單位層面和業(yè)務層面兩個角度實施評價。內(nèi)部控制設計的有效性是指為實現(xiàn)目標所必需的內(nèi)部控制程序都存在并且設計恰當，能夠為控制目標的實現(xiàn)提供合理保證。評價內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性是指在內(nèi)部控制設計有效的前提下，內(nèi)部控制能夠按照設計的內(nèi)部控制程序正確地執(zhí)行，從而為控制目標的實現(xiàn)提供合理保證。

評價目標

行政事業(yè)單位進行內(nèi)控自我評價的最終目標是評價內(nèi)控設計和執(zhí)行的有效性，最終是否能達成單位內(nèi)控試行規(guī)范中對于單位內(nèi)部控制的目標，據(jù)此，本文認為，評價目標應與單位內(nèi)部控制目標相適應，采用試行規(guī)范中第四條中關于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標所做的規(guī)定，設定為：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

評價指標

指標是評價客體的具體體現(xiàn)。本文結合試行規(guī)范中對內(nèi)控要素的分類，從單位層面與業(yè)務層面兩方面入手，以內(nèi)部控制目標為邏輯起點與終點，制定一系列指標，構建內(nèi)控評價指標體系。

單位層面指標設計。單位層面上，本文設定兩級指標并結合實務工作，以目標為導向，設定具體評價標準，便于評價工作的實施。具體來說，一級指標為要素層指標，結合試行規(guī)范中對單位層面上要素的具體闡述，本文將組織架構、內(nèi)部控制機制的建設、關鍵崗位設置、會計機構管理、信息系統(tǒng)建設等方面設定為內(nèi)部控制評價一級指標。二級指標是準則層指標，對應于各一級指標，結合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中對一級指標的要求，以及所體現(xiàn)的該要素所面臨的風險制定。

業(yè)務層面指標設計。業(yè)務層面上，本文以試行規(guī)范中業(yè)務層面的內(nèi)控活動六要素為邏輯框架，規(guī)范中相關規(guī)定為具體指導，以《黑龍江省事業(yè)單位內(nèi)部控制應用指引（試行）》中列示各項活動以及各項活動的風險點為參考，結合單位內(nèi)控目標，得出兩級指標和相應評價標準及控制實施證據(jù)。具體來說，一級指標為要素層面，即預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理以及合同管理六項活動。二級指標為流程層指標，與六項業(yè)務活動的具體業(yè)務和步驟對應，主要依據(jù)試行應用指引中梳理出的各項業(yè)務活動的具體流程，再結合各項活動的風險點，以及單位內(nèi)部控制目標得出具體評價標準和控制實施證據(jù)。下文以預算層面為例：

本文從評價需求方、主體、客體、目標、指標五個角度入手，以試行規(guī)范中相關意見及國內(nèi)外學者研究成果為理論依據(jù)，綜合考慮現(xiàn)階段各單位內(nèi)部控制建設存在的問題，構建我國單位內(nèi)控評價體系。

盡管本文中構建的內(nèi)控評價體系還不成熟，筆者還是希望能借助它，在這個特殊時期為正在進行單位內(nèi)控評價工作的單位提供一點參考，為各單位進行具體工作提供指導，盡到自己的一份力。