丘 水 林

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建 福州 350007)

福建省水利投融資機制的探索與創(chuàng)新

丘 水 林

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建 福州 350007)

投資機制效率較低、融資機制不完善、補償機制不健全是當(dāng)前制約福建省水利投融資機制改革的瓶頸。鑒于此，按照“五位一體”水利投融資新機制，應(yīng)從完善配套制度，進(jìn)一步優(yōu)化投融資機制,明晰項目產(chǎn)權(quán)關(guān)系，厘清各級投資主體的責(zé)權(quán)利,積極探索多元化PPP項目融資模式等方面創(chuàng)新福建省水利投融資機制。

投融資機制；水利建設(shè)；福建省

水利是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)環(huán)境改善不可或缺的首要條件，對維系國家安全、經(jīng)濟安全、生態(tài)安全發(fā)揮著重要作用。2011年，中央一號文件首次聚焦水利發(fā)展，作出力爭通過5～10年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面[1]。然而，由于福建省洪澇臺風(fēng)災(zāi)害頻繁、水資源時空分布不均、水利投資歷史欠賬較多等特殊的省情、水情，造成資金投入與水利發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)，資金供求雙方面臨深層次矛盾與問題。2014年，福建省政府出臺的《水利重點領(lǐng)域改革實施方案》明確提出，積極探索水利投融資機制改革，完善水利投入穩(wěn)定增長機制，鼓勵和吸引社會資本投入水利建設(shè)，為福建省水利投融資機制改革提供了新的思路。“十三五”時期是福建省水利改革與發(fā)展的攻堅期，創(chuàng)新福建省水利投融資機制，有助于加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，改善水生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人水和諧發(fā)展。

一、福建省水利投融資機制現(xiàn)存問題及成因分析

(一)福建省水利投融資機制的探索成效

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，福建省水利投融資方式逐漸由政府單一投入向市場化融資演進(jìn)，并逐步形成多層次、多渠道、多元化的水利投融資機制。

1.建立多層次的投資機制?；谒椖烤哂泻軓姷幕A(chǔ)性、公益性以及戰(zhàn)略性，近年來，福建省將水利事業(yè)作為公共財政投入的重點領(lǐng)域，不斷加大各級財政投入?！笆濉逼陂g，中央、地方兩級財政資金在福建省水利建設(shè)投資結(jié)構(gòu)的比重始終保持在90%以上，水利項目財政投入規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中得以快速推進(jìn)。水利建設(shè)投資資金來源以公共財政投入為主導(dǎo)，包含國內(nèi)貸款、企業(yè)和個人投資、債券等其他投資方式，呈逐年增長趨勢。2010年福建水利建設(shè)投資資金占完成總投資的5.56%，2012年為7.75%，2014年升至9.05%[2]。

2.形成多渠道的融資機制。2011年，福建省組建省級融資平臺——福建省水利投資開發(fā)集團有限公司(以下簡稱“水投集團”)。水投集團按照“省市縣合作組建股份制公司，建設(shè)以市縣為主，建成后按現(xiàn)代企業(yè)制度運營管理”的項目建設(shè)運營模式，通過項目規(guī)劃，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈全省覆蓋[3]。目前，福建省已建成4個地級市級、16個縣級功能較為完備的水利融資平臺，作為水利項目業(yè)主單位，通過抵押擔(dān)保的方式向銀行貸款融資或借助BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)-擁有-運營)、PPP(公私合作)等融資模式吸引社會資本，為水利建設(shè)市場化融資提供了渠道與支撐[4]。

3.構(gòu)建多元化的補償機制。從縱向來看，主要以財政轉(zhuǎn)移支付為手段，如設(shè)立省級水利專項資金用于補助農(nóng)村水利建設(shè)、水利工程建設(shè)、水利防災(zāi)減災(zāi)、水資源管理與保護等。同時，各級財政還通過擴大農(nóng)田水利專項資金和“一事一議”財政獎補資金投入規(guī)模，對自愿開展小型農(nóng)田水利建設(shè)的農(nóng)民個人、村組集體以及農(nóng)民用水協(xié)會等給予適當(dāng)?shù)难a助。2009-2012年，全省累計修建小型水利設(shè)施1216個，水渠2149.59 km，堰塘水窖540178 m3，飲水管線19137.34 km，受益人口4096萬人次[5]。從橫向來看，通過向受益者征收水費、水利規(guī)費、河道采砂管理費等補償水利建設(shè)由于正的外部性而產(chǎn)生的邊際成本。

(二)福建省水利投融資機制現(xiàn)存問題

1.投資機制效率較低。近年來，雖然公共財政投入水利設(shè)施不斷加大，但與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，財政投入力度明顯不足。2014年，全省水利建設(shè)完成投資僅占交通運輸建設(shè)投資的3.35%。按2008年中國水利水電科學(xué)研究院楊翠紅等的測算結(jié)果，水利基礎(chǔ)設(shè)施的最佳投資應(yīng)占GDP的0.82%，占國家公共財政支出的5.89%[6]。但2010-2014年,福建省水利建設(shè)完成投資平均只占全省GDP的0.27%,占全省公共財政支出的2.10%，遠(yuǎn)低于最佳投資值，導(dǎo)致水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金不足，總體效益不明顯[2]。同時，由于省、市、縣財權(quán)事權(quán)不匹配，地方財政困難，水利建設(shè)配套資金到位不及時，影響水利工程項目按期竣工。截至2016年4月底，全省194個在建項目中，有60個項目低于時序進(jìn)度，其中長樂蓮柄港主河道整治、閩侯各鄉(xiāng)河道整治、霞浦福寧灣圍墾、石獅上浦排洪道改造、溪源水庫二期供水等5個項目完成投資為0[7]。

2.融資機制不完善。福建省水利建設(shè)資金主要依托各級地方政府融資平臺實現(xiàn)融資，其融資渠道主要來源于政府專項撥款，銀行貸款與社會資本比重偏低，水利投資主體結(jié)構(gòu)不合理。2014年，全省累計完成水利投資74億元。其中，政府投資67.29億元，占比90.93%；銀行貸款2.39億元，占比3.23%；社會資本投資1.62億元，占比2.19%；銀行貸款和社會資本合計占比甚至不足6%[2]。此外，目前吸引社會資本參與水利建設(shè)的融資模式主要集中于BOT模式和BOO模式，融資模式較為單一。相較歐美發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)部分先進(jìn)省(市)多元化的PPP項目融資模式，福建省以BOT模式和BOO模式為主的融資模式，運行成效不明顯，難以有效調(diào)動社會資本參與水利建設(shè)的積極性[8]。

3.補償機制不健全。目前，福建省尚未建立合理有效的水利建設(shè)補償機制，水利建設(shè)補償政策法規(guī)不完善，造成銀行貸款意愿不強、社會資本參與水利建設(shè)的積極性不高。雖然現(xiàn)有關(guān)于水利建設(shè)補償?shù)恼叻ㄒ?guī)，如《福建省省級財政專項資金管理辦法》《福建省村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補資金管理實施辦法》(以下簡稱“《實施辦法》”)等，通過設(shè)立水利專項資金和“一事一議”財政獎補資金對農(nóng)村水利建設(shè)、水利工程建設(shè)、水利防災(zāi)減災(zāi)等實行補助，但補助范圍、資金分配方式、資金分配額度等亟待進(jìn)一步完善?！秾嵤┺k法》第7條明確規(guī)定：“跨村以及村以上范圍的公益事業(yè)建設(shè)項目繼續(xù)通過現(xiàn)有專項資金渠道解決,不得列入一事一議財政獎補范圍?！比欢?，不少農(nóng)田水利設(shè)施跨村、跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，缺乏財政獎補資金激勵導(dǎo)向，影響農(nóng)民籌資籌勞興修農(nóng)田水利的積極性。

(三)水利投融資機制現(xiàn)存問題的成因分析

1.地方配套資金投入不足，水利工程建設(shè)存在較大的資金缺口。1994年,我國實行分稅制財政體制改革，財權(quán)層層上移，事權(quán)卻不斷下放，造成地方財政困難，各級財政配套資金不足，水利資金投入積極性不高，過度依賴于中央、省級財政補貼，許多項目配套資金落實不到位，導(dǎo)致水利項目難以按期竣工。水利項目具有公益性強、回報率低等特性，金融機構(gòu)、企業(yè)和個人參與水利建設(shè)的意愿不強。加之，福建省水資源時空分布不均，與各地級市經(jīng)濟發(fā)展水平嚴(yán)重失調(diào)，部分地區(qū)水庫、水電站年久失修，造成許多項目難以獲得中央財政資金的有效支持。

2.風(fēng)險較大、顧慮較多，影響金融機構(gòu)和社會資本參與的積極性。水利項目具有綜合性和復(fù)雜性，存在較大的經(jīng)濟風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險和政府違約風(fēng)險?；陲L(fēng)險考量，金融機構(gòu)發(fā)放水利貸款顯得尤為慎重。水利項目還具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、回報低的特殊性，社會資本不敢輕易試水水利產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有社會資本涉足的領(lǐng)域也多為預(yù)期收益較高、風(fēng)險較小、流動性較好的經(jīng)營性水利項目。此外，由于PPP模式屬于新生事物，地方政府、項目公司及投資者對其運作機制、風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)、項目移交及退出機制等認(rèn)識不足，致使PPP新型融資模式的應(yīng)用受到影響。

3.缺乏科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)機制及補償機制，造成社會資本慎入、金融機構(gòu)信貸支持動力不足。福建省水利項目產(chǎn)權(quán)制度改革不完善，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，致使項目主體難以符合金融機構(gòu)信貸要求。水利項目具有區(qū)別于一般基礎(chǔ)設(shè)施項目的特殊性、復(fù)雜性，特別是重大水利工程項目建設(shè)周期長、風(fēng)險大，在金融機構(gòu)風(fēng)險評估和創(chuàng)收評估中往往處于不利地位。目前，福建省尚未建立合理有效的風(fēng)險分擔(dān)機制與補償機制，水利項目投資補助、財政貼息、價格機制等配套機制還不夠完善，收益預(yù)期不明確，致使社會資本參與水利建設(shè)意愿不強，特別是河湖堤防等純公益項目沒有經(jīng)濟回報，只有社會效益，社會資本鮮有涉足。

二、按照“五位一體”創(chuàng)新福建省水利投融資機制

(一)福建省水利投融資模式構(gòu)想

公共物品按其基本特征可分為純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品。純公共物品通常不具備排他性和競爭性，容易存在“搭便車”問題，只能由政府供給；私人物品具有排他性和競爭性，其價格取決于邊際成本，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，企業(yè)或個人供給能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置；準(zhǔn)公共物品介于兩者之間，這類物品通常具有一定的收費機制，可借助市場化手段吸引企業(yè)投資供給，但還需要政府管制。水利項目具有很強的公益性，按其盈利與否可分為公益性水利項目、準(zhǔn)公益性水利項目以及經(jīng)營性水利項目(表1)。

表1 水利項目投融資方式

基于水利項目的特殊性、復(fù)雜性，根據(jù)福建省水利建設(shè)的特點，對不同類別的水利項目應(yīng)采取差別化的投融資策略。(1)公共財政投入。對于公益性水利項目，采取公共財政投入模式。為減輕政府財政壓力，今后應(yīng)積極探索公益性水利項目與經(jīng)營性水利項目捆綁打包推向市場的運作方式。(2)雙向投融資。由于準(zhǔn)公益性水利項目既包括公益性較強部分(防洪蓄水、除險加固等)，又包含盈利性部分(發(fā)電供水等)，因此，應(yīng)建立雙向投融資模式，即“公共財政投入+市場化融資”模式。對于公益性較強的準(zhǔn)公益水利項目，主要以公共財政投入為主，建立合理的激勵機制和補償機制，動員農(nóng)民群眾通過籌資籌勞等方式參與水利建設(shè)；對于盈利性較強的準(zhǔn)公益水利項目，采取政府引導(dǎo)市場資金介入的方式籌集資金。(3)市場化項目融資。對于經(jīng)營性水利項目，由于項目本身預(yù)期收益較好，通常采取PPP、BOT、TOT等市場化項目融資模式，吸引社會資本(含外資)。市場化項目融資模式下，政府與項目公司按照“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”原則完成水利項目建設(shè)，項目公司是項目建設(shè)的主體，而政府角色則轉(zhuǎn)換為市場資金引導(dǎo)者和項目建設(shè)監(jiān)管者。綜合上述分析，對福建省水利項目投融資模式進(jìn)行設(shè)計(圖1)。

(二)“五位一體”水利投融資新機制

水利投入是加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要保障[9]?；诋?dāng)前福建省水利投融資機制存在的主要問題，亟待創(chuàng)新和重構(gòu)水利投融資機制，實現(xiàn)福建省水利產(chǎn)業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。根據(jù)公共物品理論，水利項目具有消費非競爭性和供給非排他性的基本特征，水利物品通常由政府提供，且水利項目具備很強的外部性。因此，創(chuàng)新水利投融資機制既要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。按照“五位一體”水利投融資新機制，創(chuàng)新福建省水利投融資機制，不僅要進(jìn)一步優(yōu)化投資機制、融資機制、補償機制，還必須對風(fēng)險分擔(dān)機制、激勵機制進(jìn)行創(chuàng)新。

圖1 福建省水利項目投融資模式

1.投資機制。水利項目具有很強的基礎(chǔ)性、公益性及外部性，因此，在水利資金投入結(jié)構(gòu)中，政府必須充分發(fā)揮水利投資主體作用，加大財政投入力度，確保水利建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。(1)各級政府應(yīng)將水利作為公共財政投入的重點領(lǐng)域，做好水利骨干工程申報工作，積極爭取中央專項財政資金支持，逐步提高省級財政預(yù)算中水利投資占固定資產(chǎn)投資的比重,推動完善政府性水利基金政策，落實好土地出讓收益計提農(nóng)田水利建設(shè)資金政策，加大水利規(guī)費、重大水利工程建設(shè)基金等征收力度。(2)根據(jù)水利工程項目的不同類別實行差別化貸款貼息制度，適當(dāng)向重大水利工程項目、農(nóng)田水利工程項目等基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性項目傾斜。(3)完善小流域防洪排澇整治、海堤強化加固、水庫(山圍塘)除險加固、引供水工程、水閘等重點水利項目的市、鎮(zhèn)兩級資金分擔(dān)機制，明確項目資金投入責(zé)任，保障項目配套資金需求，形成以市、鎮(zhèn)財政為主的重點水利項目投資模式。

2.融資機制。樹立“經(jīng)營水利”的新理念，努力構(gòu)建符合市場經(jīng)濟規(guī)律的多元化、多渠道、多層次水利融資機制。運用市場化手段，把供水、發(fā)電等有效益的經(jīng)營性項目作為引進(jìn)外資、啟動民資、社會捐資的項目。進(jìn)一步放開放活水利基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營市場，積極探索將城鎮(zhèn)建設(shè)中的經(jīng)營性項目和水利建設(shè)中的公益性項目大膽捆綁，逐步把公益性水利項目的建設(shè)推向市場。積極借鑒交通、電站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進(jìn)外資的成功經(jīng)驗，適度擴大外資，特別是臺資的投資范圍，合理利用國際金融組織貸款，投入到水利建設(shè)中。各級地方政府融資平臺要充分利用政策優(yōu)惠，盤活存量資產(chǎn)，逐步延伸投資建設(shè)和經(jīng)營管理一體化的水利產(chǎn)業(yè)鏈，提升平臺資本實力。同時，積極發(fā)展PPP、BOT、TOT等新型融資方式，通過放寬市場準(zhǔn)入門檻、消除各種隱性壁壘等方式，多措并舉，吸引社會資本投資。切實發(fā)揮國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行等政策性金融機構(gòu)對水利建設(shè)的支持作用，適當(dāng)加大重大水利工程項目的信貸傾斜力度。充分利用國有大行的資金、人才、技術(shù)優(yōu)勢，根據(jù)水利工程項目的不同類別，“點對點”創(chuàng)新水利金融產(chǎn)品。適當(dāng)增加防洪排澇、水土保持等純公益性項目中長期貸款年限，并給予利率優(yōu)惠，針對省級重大水利工程項目可嘗試探索發(fā)放1～3年的短期信用貸款。

3.補償機制。水利投資補償機制是以保障投資主體合理收益、實現(xiàn)水利投入可持續(xù)為目的，綜合運用經(jīng)濟和市場手段，調(diào)整水利項目投資主體之間利益關(guān)系的經(jīng)濟政策。(1)各市、縣要充分落實財政貼息政策，對不同類別的水利項目在財政貼息的額度、期限和貼息率等方面實行差異化補貼制度，適當(dāng)向公益性和準(zhǔn)公益性項目傾斜，并逐步擴大水利項目財政貼息規(guī)模。對于防洪灌溉、除險加固等具有重大社會效益的準(zhǔn)公益性項目建設(shè)，可通過財政全額擔(dān)?；蛎庀⒌姆绞竭M(jìn)行補助[10]。(2)進(jìn)一步完善水土保持、農(nóng)業(yè)灌溉、建設(shè)項目占用水利設(shè)施和水域等補償制度，探索政府征收的水利規(guī)費、土地出讓收益、水利基金等劃撥一定比例用于投資補償專項基金。經(jīng)營性項目(供排水、水力發(fā)電等)和準(zhǔn)公益性項目(農(nóng)業(yè)灌溉、防洪蓄水等)的維護與管理費用按照“誰投資、誰受益、誰收費、誰補償”的原則，由管理單位向受益用戶征收水電費補償。對于農(nóng)業(yè)灌溉用水、低保家庭用水、園林綠化用水等給予適當(dāng)財政補貼，充分發(fā)揮水價的經(jīng)濟杠桿作用；防洪、河道治理等純公益性項目的維護與管理費用，由各級政府從投資補償專項基金撥款或向受益區(qū)征收地產(chǎn)稅。

4.風(fēng)險分擔(dān)機制。合理界定項目責(zé)任主體(政府、項目公司和投資者)之間的責(zé)任邊界，合理分配各方風(fēng)險，構(gòu)建清晰合理的責(zé)任分擔(dān)與風(fēng)險框架。原則上，項目的融資、技術(shù)、建設(shè)、運營、移交風(fēng)險由企業(yè)承擔(dān)，政策、規(guī)劃、法律、違約風(fēng)險由政府承擔(dān)，而投資、項目審批、自然不可抗力(洪水、地震等)風(fēng)險則由雙方共同承擔(dān)。鑒于水利項目特別是重大水利工程項目建設(shè)周期長，極易受經(jīng)濟風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、政策風(fēng)險等影響，項目主體必須根據(jù)自身承擔(dān)風(fēng)險的程度按一定比例出資設(shè)立項目風(fēng)險準(zhǔn)備金用于補償項目違約方帶來的損失。為解決項目融資瓶頸，發(fā)揮政策性金融機構(gòu)對水利項目的支撐作用，必須盡快建立一套覆蓋全省的水利融資擔(dān)保體系?？山梃b重慶探索農(nóng)村“三權(quán)”資產(chǎn)抵押貸款構(gòu)建的“傘形”融資擔(dān)保體系，由省級財政出資5億元設(shè)立省級水利融資擔(dān)保有限公司——福建省水利融資擔(dān)保有限公司(以下簡稱“福建水融擔(dān)?！?，按照1∶9的出資比例(福建水融擔(dān)保出資10%，市、縣級政府出資90%)協(xié)助省內(nèi)9個地級市、57個縣(市)共建注冊資本約為5000萬元的市、縣級水利融資擔(dān)保有限公司(以下簡稱“市、縣級公司”)，福建水融擔(dān)保對市、縣級公司在并表核算、銀行授信、財政補助申請等方面進(jìn)行統(tǒng)籌管理、動態(tài)監(jiān)控，從而建立起覆蓋全省范圍的水利“傘形”融資擔(dān)保體系。在“傘形”融資擔(dān)保體系下，市、縣級公司僅需出資4500萬元便可獲得水融擔(dān)保體系內(nèi)最高可達(dá)33億元的擔(dān)保資源。若杠桿放大10倍進(jìn)行擔(dān)保融資，則可獲得330億元的水利貸款，將極大提振福建省水利建設(shè)。

5.激勵機制。拓寬水利融資渠道，建立多元化、多層次、多渠道的水利投融資機制，必須要根據(jù)項目不同類別實行差別化政策，從而建立完善多渠道、多模式的投資激勵機制[11]。(1)充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，通過放寬市場準(zhǔn)入條件，消除各種隱性壁壘，創(chuàng)建機會平等、規(guī)則平等的投資軟環(huán)境，積極鼓勵社會資本參與水利發(fā)電、供排水工程等經(jīng)營性水利項目。同時，政府與政策性金融機構(gòu)要為參與防洪排澇、內(nèi)河整治、中小河流治理等準(zhǔn)公益性項目建設(shè)的社會資本提供財政貼息、貸款利率、貸款期限及貸款額度等方面的優(yōu)惠，調(diào)動社會資本參與水利建設(shè)的積極性。(2)健全農(nóng)民興修水利激勵機制，充分發(fā)揮“一事一議”財政獎補資金的撬動作用，廣泛動員農(nóng)民群眾通過籌資籌勞的方式積極參與農(nóng)田水利建設(shè)。對于村民民主決議提出的、納入村組小型農(nóng)田水利統(tǒng)籌規(guī)劃的項目，可通過先建后補、民辦公助、以獎代補等方式先行建設(shè)。按照“誰投資、誰受益、誰所有、誰養(yǎng)護”的原則，切實保障農(nóng)民群眾籌資籌勞建設(shè)農(nóng)田水利項目的合法權(quán)益，同時做好農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)歸屬，主動引導(dǎo)農(nóng)民落實項目建成后的管護工作。

三、完善福建省水利投融資機制的對策建議

投融資機制是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心，對解決水利產(chǎn)業(yè)資金瓶頸具有重要的作用。本研究通過深入剖析福建省水利投融資機制存在的主要問題及成因并在對其進(jìn)行“五位一體”創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，提出如下對策建議。

(一)完善配套制度，進(jìn)一步優(yōu)化投融資機制

完善的配套制度是實現(xiàn)水利投融資機制高效運轉(zhuǎn)的有力保障。(1)各級地方政府應(yīng)把水利作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點領(lǐng)域，認(rèn)真落實計提土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)、城建稅用于城市防洪排澇和水源工程建設(shè)的政策，加大水利規(guī)費、重大水利工程建設(shè)基金、河道采砂管理費等征收力度。(2)完善水利基金政策，研究從企業(yè)經(jīng)營收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資源有償使用收入等項目中征收一定比例稅收用于拓寬水利基金來源渠道。同時，加大閩西革命老區(qū)、閩北貧困地區(qū)農(nóng)田水利的投入力度。(3)探索創(chuàng)新高效的水利融資政策，進(jìn)一步改善融資環(huán)境，放寬社會資本準(zhǔn)入條件，積極利用外資，鼓勵社會資本以多種方式參與水利建設(shè)。以全成本為基礎(chǔ)，建立符合市場導(dǎo)向的水價形成機制，對屬于產(chǎn)業(yè)部分的公益性水利項目，綜合運用財政、金融、稅收等手段，理順?biāo)畠r或給予適當(dāng)補貼，使供水收入能夠基本彌補水利項目運行成本[12]。

(二)明晰項目產(chǎn)權(quán)關(guān)系，厘清各級投資主體的責(zé)權(quán)利

明晰的產(chǎn)權(quán)制度是降低市場交易成本、提升經(jīng)濟運行效率、實現(xiàn)資源合理配置的基礎(chǔ)。水利設(shè)施具有很強的公益性、外部性，致使大部分水利項目難以通過市場機制吸引社會資本投資。因此，應(yīng)盡快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，扎實推進(jìn)項目確權(quán)、登記和頒證工作，積極借鑒永春、泰寧、武夷山這3個全國農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點縣(市)開展產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗做法，將改革項目實施方式、明晰和移交工程產(chǎn)權(quán)以及創(chuàng)新運行管護模式的成功經(jīng)驗推廣復(fù)制到其他水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革中。為有效解決水利投資、建設(shè)與營運過程中政府行政干預(yù)過多，以及監(jiān)管主體權(quán)責(zé)模糊等問題，必須明確各級投資主體的責(zé)權(quán)利，建立統(tǒng)一的項目監(jiān)管機構(gòu)。沿江沿河的防洪堤及排澇工程可與開發(fā)項目捆綁，由開發(fā)商負(fù)責(zé)投資，政府及水利部門負(fù)責(zé)做好項目前期規(guī)劃工作；對于鄉(xiāng)村內(nèi)河整治及清淤工程等，可鼓勵當(dāng)?shù)啬苋司栀Y興建，解決資金配套困難；對于堤防岸線調(diào)整、圍墾造地等大型的水利工程項目建設(shè)，可通過政府引導(dǎo)，按投資比例分解項目用地，多方投融資方式籌集資金。

(三)積極探索多元化PPP項目融資模式

(1)鼓勵有條件的縣(市)按照“爭取省級融資平臺(福建水投集團)幫助、向典型融資平臺學(xué)習(xí)、因地制宜搭建融資平臺”的方針，加快搭建水利融資平臺，力爭到2020年實現(xiàn)水利融資平臺全省覆蓋。(2)通過政府注資、土地劃撥、政策優(yōu)惠、盤活存量資產(chǎn)等多種方式，增強地方政府融資平臺的資本實力。通過賦予融資平臺項目開發(fā)權(quán)、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等方式，提升地方政府融資平臺的盈利能力與承債空間。(3)充分利用好省政府《關(guān)于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導(dǎo)意見》的激勵政策，結(jié)合現(xiàn)實省情、水情，大膽創(chuàng)新，積極探索多元化PPP項目融資模式。對于收益率較高的經(jīng)營性項目，可通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等PPP模式由私人企業(yè)建設(shè)與運營；對于社會效益突出、但經(jīng)營性收費不足以覆蓋投資成本的準(zhǔn)公益性項目，可通過“BOT+PFI+EPC”“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，構(gòu)建政府與企業(yè)清晰合理的伙伴合作模式；對于純公益性項目，可將其與經(jīng)營性項目打包捆綁組成項目池，實現(xiàn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目的整體運營開發(fā)。

[1]中華人民共和國中央人民政府.中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[EB/OL].(2010-12-31)[2016-05-25]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1803158.htm.

[2]中華人民共和國水利部.2015中國水利統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國水利水電出版社，2015：126-139.

[3] 福建省人民政府.福建省人民政府關(guān)于進(jìn)一步擴大有效投資的若干意見[EB/OL].(2015-11-04)[2016-05-25]. http://www.fiet.gov.cn/xxgk/flfg/wzgl/201511/t20151104_54866.htm.

[4]福建省人民政府辦公廳.福建省“十三五”水利建設(shè)專項規(guī)劃[EB/OL].(2016-05-11)[2016-05-25]. http://www.fujian.gov.cn/fw/zfxxgkl/xxgkml/jgzz/nlsyzcwj/201605/t20160512_1169287.htm.

[5]福建省財政廳.加大一事一議財政獎補,促進(jìn)村級公益事業(yè)建設(shè)[EB/OL].(2012-12-24)[2016-05-25]. http://www.fjcz.gov.cn/ftzbText.cfm?id=296CBF76-D605-5850-CE73F407D90BDCEC.

[6]YANG C H，CHEN X K，JIAN X. A method to optimize gross fixed capital investments for water conservancy in China[J]. Economic Systems Research，2008，20(2)：151-172.

[7] 福建省水利廳.福建省水利廳關(guān)于進(jìn)一步加快水利投資計劃執(zhí)行的通知[EB/OL].(2016-05-13)[2016-05-25]. http://www.fjwater.gov.cn/jhtml/ct/ct_3397_250429.

[8]蔡秀玲，謝敏光，余熙，等.鼓勵社會資金投入水利的研究[R].北京：中國水利水電出版社，2015：315-324.

[9]中華人民共和國水利部.水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2014-01-23)[2016-05-25]. http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/201401/t20140123_547858.html.

[10]李潔.深化水利投融資體制改革對策探討[J].中國水利，2012(16)：55-58.

[11]趙克志.在省委農(nóng)村工作會議上的講話[J].貴州農(nóng)機化，2011(1)：10-14.

[12]吳文慶，王立勇.我國水利基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、問題與對策[J].宏觀經(jīng)濟管理，2011(11)：36-38.

(責(zé)任編輯： 林小芳)

Exploration and innovation of water conservancy investment and financing mechanism in Fujian

QIU Shui-lin

(CollegeofEconomics,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Ineffective investment mechanism, imperfect financing mechanism and unsound compensation mechanism are the current biggest bottlenecks of water conservancy investment and financing system reform in Fujian. Therefore, in accordance with the "five in one" mechanism of water conservancy investment and financing, it is suggested to improve the supporting system, further optimize the investment and financing mechanism, clarify property rights of projects and the responsibility of the main investment bodies at all levels and actively explore the diversified PPP project financing model.

investment and financing mechanism; water conservancy construction; Fujian

2016-05-30

國家社科基金項目(12BKS043);福建省水利廳項目(HH-600)。

丘水林(1992-)，男，碩士研究生。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。

F832

A

1671-6922(2017)02-0034-06

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.02.007

福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017,20(2):34-39

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)