丁蕓

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，水事違法案件逐年攀升，水行政執(zhí)法工作受到主客觀因素的影響面臨許多困境，給水行政執(zhí)法的正常開展和規(guī)范運行帶來了一定難度。以湖北省Y縣為例，結(jié)合近年來水行政執(zhí)法過程中的真實案例，從客觀環(huán)境設(shè)施、法律環(huán)境、違法成本、主體利益和主觀思想意識等5個方面，對Y縣水行政執(zhí)法面臨的困境和原因進行了分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)水行政執(zhí)法的軟硬件設(shè)施不足，法律依據(jù)缺位，處罰力度較輕，地方保護思想嚴重畸形，群眾水保護觀念極為落后。從現(xiàn)實考量，提出了改善環(huán)境設(shè)施、健全法律法規(guī)、加強司法銜接、強化制度建設(shè)、加大水法規(guī)宣傳等對策建議。

關(guān)鍵詞：水行政執(zhí)法；水事違法行為；執(zhí)法困境

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.10.062

1引言

在依法治國方略的不斷深入推進下，現(xiàn)階段對依法治水的要求也越來越高。然而當(dāng)前基層水行政執(zhí)法普遍存在執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法任務(wù)繁重、執(zhí)法困難重重的局面，加強水行政執(zhí)法能力，完善水行政執(zhí)法體系，成為當(dāng)前環(huán)境下不可逃避的公共管理問題。

湖北省Y縣位于湖北省西部，全縣有3條主要較大河流呈“川”字分布，大小溪河46條。該縣水政監(jiān)察大隊承擔(dān)全縣的水行政執(zhí)法、水資源管理、河道管理、河道采砂管理和水利規(guī)費征收等工作。在水行政執(zhí)法工作中困難重重，具有一定的典型性。

本文以湖北省Y縣為例，重點從傳統(tǒng)公共管理方法角度探究縣級水行政執(zhí)法困境的破解對策。解決縣級水行政執(zhí)法難問題，對于實現(xiàn)水行政執(zhí)法的良性運行，切實維護公共利益和社會秩序，保護管理相對人的合法利益，具有十分重要的意義。

2當(dāng)前環(huán)境下水行政執(zhí)法面臨的困境

2.1執(zhí)法力量十分薄弱

作為Y縣水行政主管部門的Y縣水利水電局，其水政監(jiān)察大隊與水政水資源股合署辦公，雖然定編8人，但實有4人，其中2人抽調(diào)到行政服務(wù)中心從事涉水行政審批及服務(wù)，剩余2人承擔(dān)著水資源管理、水行政執(zhí)法、水土保持監(jiān)督管理、河道采砂管理和水利規(guī)費征收等工作，任務(wù)十分繁重，對新時期下的水政監(jiān)察工作顯得力不從心，水政執(zhí)法工作處于應(yīng)付、被動狀態(tài)。同時，執(zhí)法人員素質(zhì)不高。對法律、法規(guī)及相關(guān)業(yè)務(wù)知識不夠熟悉，在很多案件中，反復(fù)信訪、企業(yè)與水利部門關(guān)系緊張等情況經(jīng)常出現(xiàn)。當(dāng)前環(huán)境下，水行政執(zhí)法正在向綜合性執(zhí)法方向發(fā)展，形勢要求水行政執(zhí)法人員要一專多能，復(fù)合型人才的緊缺是做好水行政執(zhí)法工作的一大難題。

2.2水事違法屢禁不止

近年來，隨著水行政執(zhí)法的普遍開展，Y縣雖然在水行政執(zhí)法能力上得到加強，但全縣少數(shù)企業(yè)單位、部分干部群眾的水法制觀念依然淡薄，非法占用、破壞水域、水資源和水利工程設(shè)施，人為水土流失、河道濫挖亂采和水污染現(xiàn)象時有發(fā)生。尤其是礦砂企業(yè)較多，破壞河道、濫挖濫采現(xiàn)象屢禁不止。以2015年9月某電視節(jié)目曝光Y縣一流域兩處碎石場侵占河道情況為例，該兩處碎石場此前多次在橋上、下游河邊堆放礦渣，Y縣水政監(jiān)察大隊也多次督促其進行了清理，但其總是在執(zhí)法人員離開后再次堆放。

2.3行政干預(yù)尤為突出

近年來，Y縣河道非法采砂、非法占用河道的行為時有發(fā)生，這是當(dāng)前水行政執(zhí)法工作中存在的突出問題。在查處水事違法行為的過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、保護自身利益出發(fā)，采用不正當(dāng)方式強加干預(yù)水行政執(zhí)法，使原本應(yīng)該依法查處的水事案件大事化小、小事化了。同時，政府對招商引資企業(yè)和縣內(nèi)納稅大戶的各項優(yōu)惠政策，給執(zhí)法工作帶來了一定的難度。

3水行政執(zhí)法難的原因分析

3.1從客觀環(huán)境設(shè)施來看，水行政執(zhí)法的軟硬件設(shè)施不足

目前，Y縣沒有專門的水行政執(zhí)法隊伍，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站改革后，各站配備人員少，專職水行政執(zhí)法人員幾乎沒有。同時，執(zhí)法經(jīng)費的嚴重不足，必要的執(zhí)法裝備、設(shè)備短缺，甚至連最基本的日常巡查等都無法正常開展。在水行政執(zhí)法過程中，經(jīng)常會受到人身傷害，安全得不到保證，有時因為裝備的落后貽誤了查處時機。

3.2從客觀法律環(huán)境來看，水行政執(zhí)法的法律依據(jù)缺位

當(dāng)前我國對水行政執(zhí)法的法律法規(guī)不夠完善，由于行政職能劃分，與其他行政管理機關(guān)的法律法規(guī)之間也存在交叉、沖突。例如根據(jù)現(xiàn)行的水法規(guī)和刑法，目前還沒有對非法采砂行為的明確規(guī)定，即沒有定罪量刑的具體標準。同時，水利與環(huán)保、與礦產(chǎn)等存在職能交叉，部門法又各有側(cè)重，均可能會造成執(zhí)法難的困境。

3.3從水事違法成本來看，水行政處罰力度相對較輕

按照我國現(xiàn)行《水法》規(guī)定，水行政處罰的額度上限為10萬元，而這個額度與非法采砂獲得的暴利相比而言太低。根據(jù)行政處罰中的“一事不再罰”原則，執(zhí)法主體對同一個人的同一違法行為只能進行一次處罰，受處罰對象繳納完罰款后，可能會變本加厲地進行水事違法行為，從而獲得更多的非法利潤，來彌補其損失。

3.4從主體利益驅(qū)動來看，地方保護思想嚴重畸形

水涉及千家萬戶，水資源的有限性、特殊性和不可替代性決定了水行政執(zhí)法工作的重要性。水行政執(zhí)法的對象往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的主要來源，一些地方領(lǐng)導(dǎo)受短期效益和本位利益驅(qū)動，非常注重“政績工程”建設(shè)，極易進行行政干預(yù)。同時，一些地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，實行對招商引資企業(yè)減免征收行政規(guī)費，有些甚至以紅頭文件、會議紀要下發(fā)，導(dǎo)致少數(shù)企業(yè)抵制繳費。

3.5從主觀思想意識來看，群眾水保護觀念極為落后

近幾年的水政執(zhí)法實踐顯示，當(dāng)前人民群眾對水行政執(zhí)法的認識不足，普遍認為水是用之不竭的，雖然湖北省地處長江中游，水系發(fā)達，降水也比較充沛，但湖北省自產(chǎn)水資源并不豐富。數(shù)據(jù)顯示，湖北省人均占有水資源量1719立方米，接近國際公認的人均1700立方米的“用水緊張警戒線”。甚至有些群眾認為水庫、小型水利設(shè)施等是永久性的，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列非法采砂、攔河修建建筑物等水事違法行為。同時，部分群眾在水行政執(zhí)法過程中極力不配合，更有甚者暴力抗法，導(dǎo)致水政執(zhí)法困難。

4縣級水行政執(zhí)法的對策分析

4.1改善環(huán)境設(shè)施，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)

隨著社會的快速發(fā)展，水利部門依法行政、依法管理任務(wù)日益繁重，水事違法案件涉及的法律法規(guī)知識面更多。應(yīng)當(dāng)利用多種方式，邀請有關(guān)法律專家，全面系統(tǒng)講授法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，切實提高執(zhí)法水平，增強水事案件處理的主動性。同時，改善基層水政部門的辦公環(huán)境，配全電腦、相機、傳真、攝像機等系列執(zhí)法裝備。通過競爭上崗、專業(yè)招考等方式，調(diào)整充實業(yè)務(wù)素質(zhì)高、責(zé)任心強、熟悉法律的同志到執(zhí)法隊伍中去。

4.2健全法律法規(guī)，完善水政執(zhí)法依據(jù)

考慮到水法不健全的實際，作為地方政府應(yīng)當(dāng)完善與國家水法律法規(guī)相配套、與依法治水要求相適應(yīng)、契合地方實際的地方性法律法規(guī)，制定地區(qū)水事糾紛矛盾的預(yù)防和協(xié)調(diào)機制，增強基層水政執(zhí)法內(nèi)容的可操作性。同時，將涉及各部門的法定權(quán)利進行分解和細化，明確各自執(zhí)法范圍和權(quán)限。

4.3加強司法銜接，增強水政執(zhí)法能力

在違法者依靠各種關(guān)系，想逃避行政處罰時，或是違法者拒不履行義務(wù)時，作為縣級水行政主管部門，要更加嚴格執(zhí)法，加大處罰力度，并加強與公安、法院和檢察院等司法部門的銜接，通過司法部門來強制執(zhí)行，加大執(zhí)行力度。

4.4強化制度建設(shè)，規(guī)范水政執(zhí)法行為

從長遠和宏觀的角度出發(fā)，水行政主管部門要真正解決執(zhí)法難、執(zhí)行難的問題，就必須加強制度建設(shè)，用制度來約束和保證執(zhí)法者和當(dāng)事人守法。同時，還應(yīng)建立健全有效的激勵機制，樹立勇于執(zhí)法、敢于碰硬的精神，全面提升水政執(zhí)法水平和工作效率。

4.5加大水法規(guī)宣傳，增強群眾法律意識

利用電視、廣播、報刊、舉辦培訓(xùn)班等多種形式，廣泛深入宣傳水法律法規(guī)，使廣大群眾知法、懂法、守法。尤其要落實水政執(zhí)法進黨?；顒樱ㄟ^舉辦培訓(xùn)班、召開座談會等方式，面向領(lǐng)導(dǎo)干部宣傳水政執(zhí)法工作，使領(lǐng)導(dǎo)干部的認識有新的飛躍，加深各級領(lǐng)導(dǎo)對水政執(zhí)法工作的理解和支持，為扎實有效地開展水政執(zhí)法工作夯實思想基礎(chǔ)。

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