丁青坡+謝東祺

摘 要： 土地整治成為提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，集約節(jié)約土地的重要途徑。當(dāng)前和今后一個時期，土地整治已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，成為保發(fā)展、保紅線、促轉(zhuǎn)變、惠民生的重要抓手和平臺。赤峰市得天獨厚的地理條件，非常適宜開展土地整治項目建設(shè)。針對赤峰市土地整治項目的特點，挖掘總結(jié)存在的問題，給出解決問題的建議，為今后更好地開展土地整治項目建設(shè)奠定良好堅定的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞： 赤峰市； 土地整治； 問題； 建議

土地整治遵循著“按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過田、水、路、林、村建設(shè)綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高土地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”的指導(dǎo)要求發(fā)展到今天，成為提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，集約節(jié)約土地的重要途徑。[1]在赤峰市15年土地整治中，從土地整治項目的工程質(zhì)量、實施過程及資金使用情況和后期的績效評價等方面總結(jié)赤峰市土地整治項目特有的特點，挖掘存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策，為以后開展土地整治工作奠定良好的基礎(chǔ)。

1. 研究區(qū)域概況

赤峰市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東南部、蒙冀遼三省區(qū)交匯處，與河北承德、遼寧朝陽接壤。赤峰市總面積90021平方公里，東西最寬375公里，南北最長457.5公里。地處大興安嶺南段和燕山北麓山地，分布在西拉木倫河南北與老哈河流域廣大地區(qū)，呈三面環(huán)山，西高東低，多山多丘陵的地貌特征。山地約占赤峰市總面積的42%；丘陵約占24%；高平原約占9%；平原約占25%。大體分為四個地形區(qū)：北部山地丘陵區(qū)；南部山地丘陵區(qū)；西部高平原區(qū)；東部平原區(qū)。屬中溫帶半干旱大陸性季風(fēng)氣候區(qū)。冬季漫長而寒冷，春季干旱多大風(fēng)，夏季短促炎熱、雨水集中，秋季短促、氣溫下降快、霜凍降臨早轄12個旗縣區(qū)，總?cè)丝?39.3萬人，耕地1513.2萬畝，人均3.4畝。[1]

1.1 赤峰市土地利用結(jié)構(gòu)特點

1.1.1 土地開發(fā)程度低但后備資源充足。赤峰市土地開發(fā)程度低，赤峰市墾殖率遠遠達不到全國家平均水平。但是土地后備資源充足，根據(jù)二次土地調(diào)查結(jié)果，在現(xiàn)有的未利用土地中約有近百萬畝可供今后整治開發(fā)。另有因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地可開展復(fù)墾，僅此項截止至2016年底，赤峰市就已經(jīng)復(fù)墾近4萬畝。

1.1.2 耕地利用結(jié)構(gòu)不合理，作物產(chǎn)量水平低。赤峰市得天獨厚的地理條件，非常適宜開展土地整治項目建設(shè)。耕地中旱地所占比例較大，但是水澆地比例較小，一方面是因為地下水資源的制約，然而更多的是由于經(jīng)濟、歷史等因素制約，這是赤峰市耕地利用結(jié)構(gòu)不夠合理的突出特點。也是赤峰市糧食產(chǎn)量難以大幅度提高的主要障礙因素。[2]

1.1.3 耕地面積相對集中，規(guī)?；鳚摿^大。赤峰市得天獨厚的地理條件，地廣人稀可耕面積大，耕地規(guī)模連片，相對集中，整治后的土地便于機械化耕作，大幅度提高糧食產(chǎn)量同時也大大提高耕作效率。

1.2 赤峰市土地整治項目情況

截止至2016年，赤峰市土地整治項目200多個，總面積達到近200萬畝，總投資約22億元。赤峰市所轄12個旗縣區(qū)均有土地整治項目，其中又以敖漢旗、巴林右旗項目最多?？傮w來講，赤峰市土地整治具有項目面積大、地域分布廣、驗收率不高、資金投入高的特點。

2. 赤峰市土地整治項目存在的問題

2.1 項目管理程序、有關(guān)制度、實施進度、實施質(zhì)量存在問題

2.1.1 項目選址前期工作不足。在“想上項目、著急上項目”的心理下導(dǎo)致前期工作不足，選址不夠科學(xué)，規(guī)劃設(shè)計成果粗糙造成項目規(guī)劃設(shè)計與實地不符，工程實施難度大，變更設(shè)計多。

2.1.2 規(guī)劃設(shè)計單位專業(yè)技術(shù)力量不足，設(shè)計難以指導(dǎo)施工。土地整治項目的規(guī)劃設(shè)計需要設(shè)計人員具備土壤、氣候、水資源、社會經(jīng)濟、工程設(shè)計等方面專業(yè)知識，才可以保證規(guī)劃設(shè)計的合理性和科學(xué)性。然而現(xiàn)今的規(guī)劃設(shè)計單位往往缺乏此類專業(yè)技術(shù)人員，規(guī)劃設(shè)計復(fù)制粘貼，缺乏科學(xué)性和實際性，難以達到指導(dǎo)施工的深度。

2.1.3 土地整治項目招投標(biāo)管理缺乏明確指導(dǎo)規(guī)范，無法統(tǒng)一化管理。中國土地整治項目開展到今天不足20年，行業(yè)規(guī)范不足，往往很難全程指導(dǎo)。尤其是招投標(biāo)方面，沒有明確的規(guī)定。招投標(biāo)代理公司在執(zhí)行招投標(biāo)法的同時，往往會另外執(zhí)行發(fā)改部門頒發(fā)的一些規(guī)定，比如出現(xiàn)重復(fù)收取代理費的現(xiàn)象。內(nèi)蒙古地區(qū)比價招投標(biāo)后，代理公司代理費不再向業(yè)主單位收取，導(dǎo)致預(yù)算中的招投標(biāo)代理費無法使用。

2.1.4 土地整治項目合同缺乏專業(yè)行業(yè)規(guī)范的有力支撐。由于土地整治沒有專業(yè)的行業(yè)合同規(guī)范，通用條款、專用條款照抄照搬建設(shè)類項目，以至于工程內(nèi)容和資金撥付方面沒有約束力。

2.1.5 施工資料、監(jiān)理資料缺乏專業(yè)行業(yè)規(guī)范要求。土地整治缺乏統(tǒng)一的專業(yè)性行業(yè)規(guī)范，尤其是地區(qū)性行業(yè)規(guī)范，造成土地整治項目檔案施工資料、監(jiān)理資料五花八門，無法統(tǒng)一。

2.1.6 施工單位、監(jiān)理單位技術(shù)不足，難以完成專業(yè)性工程的施工和監(jiān)理。施工單位、監(jiān)理單位資質(zhì)、資金力量不一，施工組織能力差別較大，專業(yè)技術(shù)力量相對不足，尤其是低價中標(biāo)的單位，往往存在流動資金不足、施工人員不足等情況，帶著“拖、懶”的情緒施工，導(dǎo)致施工進度緩慢。

2.1.7 在土地整治項目的實施管理和資金管理上缺少符合赤峰市實際的管理辦法，土地整治項目實施過程中有關(guān)政策依據(jù)不明確，在實際操作中存在一定難度。

2.2 項目資金使用管理存在問題

資金與工程分屬不同部門且沒有專業(yè)行業(yè)管理規(guī)范，無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)。項目資金到位及時、撥付渠道暢通，但工程在國土，資金在財政。不同部門管理方式不同，再加上沒有一個專業(yè)性的行業(yè)管理規(guī)范，往往造成工程已按照要求完工，資金卻沒有按照施工進度撥付款項，影響了施工進度和項目核算。

3. 建議

3.1 土地整治項目的相關(guān)制度和辦法有待完善

根據(jù)土地整治項目實施管理情況及發(fā)展需求，研究制定符合赤峰市土地整治實施管理細則。要明確規(guī)劃設(shè)計單位、招投標(biāo)代理公司、監(jiān)理單位、施工單位等參建單位的資格審查要求，還要制定招投標(biāo)程序管理辦法、項目工程質(zhì)量評定管理辦法、項目實施管理制度及辦法、項目后期管護辦法等規(guī)定等來有效的指導(dǎo)、規(guī)范項目實施工作[10]。

3.2 土地整治項目預(yù)算定額中各項費用的取費標(biāo)準(zhǔn)，明確費用用途有待修正和補充

隨著市場材料、工人工資、機械費上漲，土地整治項目預(yù)算定額中各項費率應(yīng)進行適應(yīng)性的調(diào)整，以保障土地整治項目的順利實施。對于一些費用用途應(yīng)給與明確，比如招投代理費在規(guī)劃設(shè)計招標(biāo)、勘測招標(biāo)和施工招標(biāo)以及后期的招投標(biāo)如何分配，比例如何。

3.3 土地整治項目預(yù)算定額中工程工藝定額標(biāo)準(zhǔn)有待修正和補充

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，新工藝不斷出現(xiàn)，土地整治項目預(yù)算定額中工程工藝應(yīng)進行適應(yīng)性的調(diào)整，以保障土地整治項目的實施。比如機電井成井工藝。

3.4 結(jié)合實際，搞好規(guī)劃設(shè)計。專家評審人員嚴把規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量關(guān)

結(jié)合項目區(qū)實際，因地制宜，搞好規(guī)劃設(shè)計。專家評審人員要嚴格把關(guān)、負起責(zé)任、嚴謹論證，確保規(guī)劃設(shè)計的科學(xué)性，尤其是赤峰市農(nóng)牧交錯帶區(qū)域的整治規(guī)劃更需要因地制宜規(guī)劃設(shè)計。[9～11]

3.5 嚴格監(jiān)督、檢查，嚴把工程質(zhì)量關(guān)，采取參建單位負責(zé)到底制度

加強對土地整治項目的測繪、規(guī)劃設(shè)計、監(jiān)理和施工工作監(jiān)督是保證工程質(zhì)量的一項有效措施。要及時制定對測繪單位、規(guī)劃設(shè)計單位、招投標(biāo)代理單位、監(jiān)理單位和施工單位的管理制度，從項目開始立項到項目竣工驗收，各參建單位應(yīng)履行負責(zé)到底制度。特別是要明確對測繪單位、規(guī)劃設(shè)計單位、招投標(biāo)代理單位、監(jiān)理單位、施工單位的監(jiān)督管理措施，制定制約機制，對不負責(zé)任的參建單位設(shè)立黑名單制度。

3.6 完善財務(wù)管理制度，尤其是加強對業(yè)主管理費、前期工作費等費用的管理

相關(guān)部門及時制定土地整治項目的各項會計核算標(biāo)準(zhǔn)，細化開支標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)置會計科目。

3.7 恰當(dāng)引入社會資本參與土地整治，穩(wěn)定共贏

目前，新增建設(shè)用地有償使用費逐年減少，引入社會資本投入到土地整治中來是擴展融資渠道的有效途徑[5]。社會資本的投入為土地整治資金注入了新鮮血液，增加了新動力，形成了共贏的局面。

3.8 科學(xué)管理，充分發(fā)揮土地整治項目的最大效益

土地整治項目是投巨資的一項促進農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略項目，更是一項利民工程。如何管好、用好這筆資金，是各級人民政府和有關(guān)部門的一項新的課題。這項工程屬于國家“十三·五”發(fā)展規(guī)劃中，是今后五年發(fā)展的一個新的目標(biāo)。對此，在今后的土地整治項目管理中一是科學(xué)論證選擇符合土地整治項目要求，增產(chǎn)增值效益明顯的區(qū)域開展土地整治工作；二是選擇當(dāng)?shù)卣С?、群眾歡迎、參與積極性高的地區(qū)；三是對基層部門上報的項目申請認真審核，嚴格把關(guān)、實地踏勘，對不符合要求的項目堅決不批，避免“照顧項目”的現(xiàn)象；四是成立財政、水利、農(nóng)業(yè)等部門聯(lián)合專家論證組，對項目進行論證，合格后再審核批準(zhǔn)；五是明確盟市、旗縣區(qū)的實施管理責(zé)任，成立專業(yè)的管理人員隊伍，針對土地整治項目的工程進行嚴格的管理，為土地整治項目的順利實施保駕護航，充分發(fā)揮土地整治項目的“三重效益”。六是項目開工前進行統(tǒng)一培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和施工人員等參見單位人員的素質(zhì)。七是引入績效評價作為驗收手段和標(biāo)準(zhǔn)，保障土地整治項目效益。[3～9]

3.9 加大社會宣傳教育力度，提高公眾參與意識

提高群眾對土地整治意義以及長遠目標(biāo)方面的認識宣傳教育，使群眾確實感受到土地整治所帶來的優(yōu)越性，以提高群眾的整理意識意義重大，是土地整治項目充分發(fā)揮長遠效益的關(guān)鍵；另一方面，還要加強群眾在農(nóng)業(yè)科普知識方面的教育，有計劃、有目的地定期對群眾在種植作業(yè)方面進行技術(shù)指導(dǎo)，引導(dǎo)廣大群眾應(yīng)用先進的配套水利設(shè)施去發(fā)展農(nóng)業(yè)，逐步提高群眾的農(nóng)業(yè)致富意識，提高群眾對土地整治項目工程設(shè)施的愛護與保護意識，進而有效解決土地整治項目的長效機制問題。

在今后下一步的工作中，根據(jù)十三·五規(guī)劃綱領(lǐng)以及“開展大規(guī)模的國土綠化行動”的要求，結(jié)合赤峰市實際，同時按照相關(guān)建議，針對赤峰市土地整治特點、問題針對性地開展綠色整治[12、13]。

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