麥婉華

2004年開(kāi)始，中國(guó)大陸建立外國(guó)人士永久居留權(quán)制度，被稱為中國(guó)綠卡。然而，中國(guó)綠卡門(mén)檻過(guò)高、程序復(fù)雜、適用范圍小等問(wèn)題日益突出，中國(guó)綠卡松綁的態(tài)勢(shì)刻不容緩。改革措施表明，中國(guó)綠卡準(zhǔn)入正從單渠道向多渠道發(fā)展，讓外國(guó)人永久居留證件真正便利化。

綠卡是一種給外國(guó)公民的永久居住許可證。而沿用“綠卡”這一說(shuō)法，要追溯回早期的美國(guó)。當(dāng)時(shí)，美國(guó)政府給來(lái)自世界各地的有技能和專長(zhǎng)的人簽發(fā)的工作許可證，因?yàn)槭蔷G色的，所以叫做綠卡。除了美國(guó)外，德國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)等國(guó)都有永住綠卡制度。

2004年，中國(guó)大陸也開(kāi)始建立永住綠卡制度，給在國(guó)內(nèi)符合申請(qǐng)資格的外國(guó)人士簽發(fā)永久居留權(quán)證明，也被稱為中國(guó)綠卡。若獲得中國(guó)綠卡，意味著持卡人擁有在中國(guó)的永久居留權(quán)。同時(shí)，持有綠卡可以在一定時(shí)間內(nèi)免去入境簽證。

經(jīng)過(guò)了10多年的實(shí)踐，以及中國(guó)海外高層次人才引進(jìn)工作的迅速發(fā)展，中央發(fā)現(xiàn)中國(guó)綠卡門(mén)檻過(guò)高、程序復(fù)雜、適用范圍小、相關(guān)待遇不夠明確等問(wèn)題日益突出，亟待研究解決。

中國(guó)綠卡改革將加快國(guó)際人才的流入，有利于一帶一路的發(fā)展，能提高中國(guó)與國(guó)際間的交往深度。

2015年9月15日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議，審議通過(guò)公安部提交的《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見(jiàn)》。2016年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《意見(jiàn)》，對(duì)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理制度開(kāi)啟全面改革。

2017年4月13日，公安部“新十條”正式落地，三類外籍人才可直接申請(qǐng)中國(guó)綠卡。其中包括：對(duì)符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的外籍高層次人才，經(jīng)上海張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)和中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“雙自”區(qū)）管委會(huì)推薦，可直接申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留（其外籍配偶和未成年子女可隨同申請(qǐng)），同時(shí)縮短審批時(shí)限。

根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，截至到2016年10月，中國(guó)12年間累計(jì)成功申請(qǐng)中國(guó)綠卡的外籍人士?jī)H為10200人。與其他綠卡制度國(guó)家相比，中國(guó)拿到綠卡的外籍人士數(shù)量可謂非常少。以澳大利亞為例，每年發(fā)放綠卡數(shù)量約為15萬(wàn)人。中國(guó)綠卡改革與松綁的態(tài)勢(shì)刻不容緩。

中國(guó)綠卡門(mén)檻高 老外欲辦困難多

“我也很想拿中國(guó)綠卡，因?yàn)檫@樣在中國(guó)生活會(huì)方便很多，等于拿到了中國(guó)的身份證一樣，可以方便辦各種事情，例如辦駕駛證、買票等。但是太困難了，門(mén)檻高，而且需要的資料也很復(fù)雜。例如說(shuō)，我需要到美國(guó)辦無(wú)犯罪證明，又要到澳大利亞開(kāi)結(jié)婚證明，而且都必須三個(gè)月內(nèi)才能有效。這些繁雜的資料讓人頭痛?！痹谥袊?guó)成家、定居已有5年以上的美國(guó)人馬太·邦尼對(duì)《小康》記者說(shuō)。

他表示，曾咨詢過(guò)出入境的工作人員，工作人員也鼓勵(lì)他辦中國(guó)綠卡。他認(rèn)為，如果中國(guó)綠卡的門(mén)檻能更低，所需要的資料能更清晰就更好?！熬臀宜?，我身邊在中國(guó)已經(jīng)定居的外國(guó)人還沒(méi)有一個(gè)能拿到綠卡的。可見(jiàn)拿中國(guó)綠卡多難。”馬太說(shuō)。

這是眾多在華定居外國(guó)人的心聲代表。據(jù)了解，從2004年中國(guó)建立永住綠卡制度，但是門(mén)檻比一般的發(fā)達(dá)國(guó)家要求還更高。坊間更說(shuō)，中國(guó)綠卡是全世界最難拿的綠卡之一。

回顧2004年出臺(tái)的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”），《辦法》的第六條是關(guān)于申請(qǐng)?jiān)谥袊?guó)永久居留的外國(guó)人應(yīng)當(dāng)遵守中國(guó)法律，身體健康，無(wú)犯罪記錄，并符合下列條件之一：（一）在中國(guó)直接投資、連續(xù)三年投資情況穩(wěn)定且納稅記錄良好的;（二）在中國(guó)擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長(zhǎng)等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級(jí)職稱以上以及享受同等待遇，已連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國(guó)居留累計(jì)不少于三年且納稅記錄良好的;（三）對(duì)中國(guó)有重大、突出貢獻(xiàn)以及國(guó)家特別需要的;

對(duì)此，曾兼任國(guó)務(wù)院僑辦咨詢委員、國(guó)際移民組織駐華聯(lián)絡(luò)處顧問(wèn)的北京理工大學(xué)法學(xué)院教授劉國(guó)福認(rèn)為，中國(guó)目前仍處于發(fā)展中國(guó)家階段，除了一線城市吸引力較強(qiáng)外，其他地區(qū)的吸引力仍然有限。同時(shí)，高門(mén)檻的準(zhǔn)入條件，讓不少外國(guó)人望而卻步。

“有一些是中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。例如對(duì)于職稱證明，這是在中國(guó)獨(dú)有的制度，把這個(gè)加于外國(guó)人身上有些為難。而且，準(zhǔn)入渠道比較單一，只能通過(guò)大金額投資和高水平的科技投入兩方面，其他如通過(guò)普通創(chuàng)業(yè)、普通工作拿到中國(guó)綠卡還是比較難?！眲?guó)福說(shuō)。

這些條件也是中國(guó)綠卡被稱為世界最難拿的綠卡之一的原因。但劉國(guó)福同時(shí)也表示，綠卡的門(mén)檻正在不斷下調(diào)，有望讓更多外國(guó)人拿到中國(guó)綠卡。

2012年9月，中共中央組織部、人力資源社會(huì)保障部、公安部等25部門(mén)發(fā)布《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，這一定程度上彌補(bǔ)了中國(guó)綠卡制度的缺失和持卡人待遇的不足。

中國(guó)綠卡優(yōu)惠政策仍以發(fā)達(dá)地區(qū)為主

《小康》記者從公安部獲悉，在關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)中，有一項(xiàng)就是關(guān)于外國(guó)人永久居留的問(wèn)題。公安部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，一年多來(lái)，公安部認(rèn)真抓好意見(jiàn)的貫徹落實(shí)，積極推動(dòng)永久居留外國(guó)人政策待遇落地，進(jìn)一步加快永久居留制度立法進(jìn)程，擴(kuò)大先行先試措施的實(shí)施范圍。

2016年2月，公安部牽頭研究并提請(qǐng)中央審議出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”），并先后出臺(tái)了將7類3647家科研機(jī)構(gòu)納入申請(qǐng)“綠卡”范圍的規(guī)定，最大限度地為人才引進(jìn)創(chuàng)造便利條件。北京、上海、天津、廣東、福建等地公安機(jī)關(guān)探索實(shí)施更加靈活便利的人才永久居留制度，主要包括建立人才申請(qǐng)市場(chǎng)化渠道、外籍華人優(yōu)惠政策、身份轉(zhuǎn)換制度、積分評(píng)估制等。

《意見(jiàn)》指出，隨著國(guó)家綜合實(shí)力和國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)加劇，中國(guó)迫切需要以更加積極主動(dòng)、開(kāi)放自信、靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度，創(chuàng)造更為良好的對(duì)外開(kāi)放環(huán)境。外國(guó)人永久居留制度是吸引和服務(wù)外國(guó)人來(lái)華創(chuàng)業(yè)投資、工作生活的重要手段。進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理工作，對(duì)于新形勢(shì)下落實(shí)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增強(qiáng)國(guó)家吸引力、構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的意義。

劉國(guó)福認(rèn)為，中國(guó)綠卡“松綁”有眾多好處。首先是經(jīng)濟(jì)方面的好處，中國(guó)綠卡改革將加快國(guó)際性人才的流入，有利于一帶一路的發(fā)展，能提高中國(guó)與國(guó)際間的交往深度。而且，更多外國(guó)人融入中國(guó)能激活中國(guó)文化和體制，讓中國(guó)的文化更多元。例如說(shuō)，東南亞文化、歐美文化、中國(guó)文化等進(jìn)行碰撞，激活出新的東西。

另外，《意見(jiàn)》在落實(shí)國(guó)家人才戰(zhàn)略方面、對(duì)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理方面分別有哪些改革創(chuàng)新？公安部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對(duì)長(zhǎng)期在華工作的外國(guó)人申請(qǐng)永久居留放寬任職單位、取消職務(wù)級(jí)別等限制，進(jìn)一步暢通在國(guó)家重點(diǎn)支持的行業(yè)和領(lǐng)域就業(yè)的外國(guó)人從工作居留向永久居留的轉(zhuǎn)換機(jī)制，放寬外國(guó)優(yōu)秀留學(xué)生在華工作限制并為其申請(qǐng)永久居留提供渠道，有利于吸引更多海外人才來(lái)華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)。

“過(guò)去的職稱限制、任職單位限制等問(wèn)題得到重視解決，這是中國(guó)綠卡改革的重要體現(xiàn)。希望未來(lái)，中國(guó)綠卡的前置申請(qǐng)限制能更加少，更加合理?！眲?guó)福說(shuō)。

《意見(jiàn)》還指出，探索計(jì)點(diǎn)積分制等評(píng)價(jià)機(jī)制，建立反映市場(chǎng)需求、條件簡(jiǎn)明量化的人才申請(qǐng)永久居留指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。例如，目前公安部支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)實(shí)施的12項(xiàng)和支持北京創(chuàng)新發(fā)展實(shí)施的20項(xiàng)出入境政策措施中，就規(guī)定對(duì)在滬或在京已連續(xù)工作滿4年、每年在中國(guó)境內(nèi)實(shí)際居住累計(jì)不少于6個(gè)月，有穩(wěn)定生活保障和住所，工資性年收入和年繳納個(gè)人所得稅達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的外國(guó)人，經(jīng)工作單位推薦，可以申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留。

而公安部最新的“新十條”正式落地，其中包括三類外籍人才可直接申請(qǐng)中國(guó)綠卡。這三類外籍人士包括，一類是知名獎(jiǎng)項(xiàng)獲得者或高層次人才計(jì)劃入選者;第二類是外籍知名專家、學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人才;第三類是企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)外籍高層次人才。

值得注意的是，盡管中國(guó)綠卡門(mén)檻不斷“松綁”，但主要還是在發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)惠政策居多，反而在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)惠政策較少提及。

“這是中國(guó)綠卡政策跟發(fā)達(dá)國(guó)家綠卡政策比較不一樣的地方。國(guó)外一般鼓勵(lì)外國(guó)人到他們的欠發(fā)達(dá)地區(qū)申請(qǐng)綠卡，平衡國(guó)家的經(jīng)濟(jì)，因此在欠發(fā)達(dá)地區(qū)有更多的優(yōu)惠政策。但中國(guó)卻是在北上廣等城市和自貿(mào)區(qū)等發(fā)達(dá)地區(qū)給予更多中國(guó)綠卡的優(yōu)惠政策。其實(shí)，應(yīng)該給中國(guó)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的外國(guó)人申請(qǐng)綠卡時(shí)一些優(yōu)惠政策，如西部地區(qū)等。特別是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)有卓越貢獻(xiàn)的，例如支教、幫助當(dāng)?shù)匕l(fā)展等外國(guó)人士?jī)?yōu)惠政策，畢竟他們同樣對(duì)中國(guó)貢獻(xiàn)良多?！眲?guó)福說(shuō)。

外國(guó)人永久居留證件便利化改革啟動(dòng)

2017年4月18日，公安部印發(fā)經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議審議通過(guò)的《外國(guó)人永久居留證件便利化改革方案》，標(biāo)志著外國(guó)人永久居留證件便利化改革正式啟動(dòng)。按照該方案，外國(guó)人永久居留證件便利化改革任務(wù)將于2017年第二季度完成。

屆時(shí)，外國(guó)人永久居留證件的實(shí)用效能將大幅提升，新增的機(jī)讀核驗(yàn)功能也將進(jìn)一步便利持證人在華工作和生活。

已經(jīng)拿到中國(guó)綠卡的挪威石油中國(guó)區(qū)總裁陳新華曾表示，他是第一批拿到中國(guó)綠卡的外籍人士之一，“當(dāng)時(shí)覺(jué)得很有吸引力，但是越來(lái)越感覺(jué)沒(méi)什么用，因?yàn)槟弥G卡去銀行不能開(kāi)戶，辦企業(yè)依然算外資，買火車票也不能用自助取票”。

中國(guó)綠卡的使用方便性一直是被詬病的地方，而此次的外國(guó)人永久居留證件便利化改革正是針對(duì)這一點(diǎn)。據(jù)了解，改革措施包括：一是將“外國(guó)人永久居留證”更名為“外國(guó)人永久居留身份證”，強(qiáng)化身份認(rèn)證功能。二是參照第二代居民身份證優(yōu)化證件設(shè)計(jì)，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在證件中嵌入芯片存儲(chǔ)證件簽發(fā)管理信息，實(shí)現(xiàn)第二代居民身份證閱讀機(jī)具識(shí)別核驗(yàn)。三是改造鐵路、民航、保險(xiǎn)、賓館、銀行等相關(guān)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)永久居留外國(guó)人信息部門(mén)間共享。四是開(kāi)展有針對(duì)性的宣傳，提高“外國(guó)人永久居留身份證”的知曉度，加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)、行業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，方便持證人辦理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)。

另外，對(duì)于中國(guó)綠卡申請(qǐng)、使用等告知問(wèn)題也是很多外國(guó)人不解的地方。馬太·邦尼也提到，很難查詢到申請(qǐng)綠卡時(shí)需要的相關(guān)資料，有時(shí)候查到了，過(guò)一段時(shí)間又不一樣，讓人無(wú)法適從。他認(rèn)為在這些方面缺乏透明的信息告知。

劉國(guó)福也表示，正因?yàn)榻陙?lái)關(guān)于外國(guó)人永久居留的制度在不斷改革，因此信息更新也變得非常快。但這些信息更新更多只是通過(guò)中文傳播，只有內(nèi)部的工作人員比較清楚。而真正想了解此事的外國(guó)人卻缺少獲知的途徑，也缺少他們語(yǔ)言的文件解釋。

應(yīng)從單一渠道向多渠道發(fā)展

中國(guó)的永住綠卡獲得途徑主要是通過(guò)投資、高層次工作、杰出貢獻(xiàn)等幾個(gè)方面。而對(duì)比美國(guó)、澳大利亞等地的綠卡獲得途徑，中國(guó)綠卡的獲得途徑相對(duì)還是較少的。

以美國(guó)為例，一般來(lái)講可以從以下幾個(gè)方面獲得綠卡：1、嫁娶美國(guó)公民獲得綠卡;2、留學(xué)生通過(guò)H-1B簽證申請(qǐng)綠卡;3、作為杰出人才和國(guó)家利益豁免獲得綠卡;4、受聘到業(yè)績(jī)很好的跨國(guó)公司，以杰出經(jīng)理人申請(qǐng)綠卡;5、投資移民;6、親屬移民：獲得美國(guó)綠卡的人，可以為未成年子女、父母申請(qǐng)美國(guó)綠卡;7、赴美產(chǎn)子：等孩子年滿一定歲數(shù)后，可以為家人申請(qǐng)綠卡。

“對(duì)比其他有永住綠卡制度的國(guó)家，中國(guó)獲得綠卡的渠道比較單一?！眲?guó)福說(shuō)，這從以下幾個(gè)方面可以看出。首先，中國(guó)獲得綠卡的途徑中關(guān)于客觀評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)缺少。這也是改革中在努力的地方，試圖探索計(jì)點(diǎn)積分制等評(píng)價(jià)機(jī)制。

另外，在中國(guó)申請(qǐng)綠卡必須要有雇主，如果是創(chuàng)業(yè)部分只能開(kāi)公司屬于投資方面。如果只是普通創(chuàng)業(yè)，獲得中國(guó)綠卡的例子還沒(méi)有。劉國(guó)福說(shuō)：“在國(guó)外，工作轉(zhuǎn)永久居留是主渠道。但是中國(guó)并不是，大多數(shù)都是通過(guò)‘千人計(jì)劃、‘萬(wàn)人計(jì)劃等高端人才政策。但是，現(xiàn)在新的政策也在往這個(gè)方面轉(zhuǎn)?！?/p>

《小康》記者還注意到，通過(guò)親屬團(tuán)聚方式申請(qǐng)到中國(guó)綠卡也比較難。有媒體曾報(bào)道過(guò)鄭州科技學(xué)院的外籍教師史蒂芬申請(qǐng)綠卡的歷程。史蒂芬1993年就開(kāi)始在中國(guó)讀書(shū)，并娶了中國(guó)妻子，除了2003年曾返回美國(guó)任教，其余時(shí)間幾乎都在中國(guó)工作和生活。2009年他第一次申請(qǐng)綠卡被拒，原因是2008年史蒂芬曾返回美國(guó)照顧父母，時(shí)間略長(zhǎng)，沒(méi)有滿足在中國(guó)居留滿5年的條件，而他等到2014年才真正滿足條件。

最后，劉國(guó)福提議，有關(guān)部門(mén)還可以設(shè)置對(duì)于外國(guó)人永久居留中國(guó)的相關(guān)配套。例如說(shuō)，設(shè)置外國(guó)人永久居留融合班，加深他們對(duì)中國(guó)的了解，讓他們學(xué)習(xí)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面內(nèi)容，幫助他們更好地融入中國(guó)。讓這些外國(guó)人和中國(guó)一般人一樣生活。而且，可以以此宣傳、解讀外國(guó)人申請(qǐng)中國(guó)永久居留的政策。

編輯/陳遠(yuǎn)鵬