農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款中面臨的法律約束及其對(duì)策思考

李方之

摘 要：“兩權(quán)”作為農(nóng)民最重要的兩項(xiàng)權(quán)利，在進(jìn)行抵押貸款試點(diǎn)中卻面臨著諸多法律約束。這些約束包括：法律法規(guī)對(duì)土地流轉(zhuǎn)對(duì)象、用途和程序等有嚴(yán)格的要求；對(duì)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)等有嚴(yán)格的限制；土地承包經(jīng)營(yíng)抵押的條件苛刻、農(nóng)村宅基地用于抵押受到諸多限制等。必須要通過(guò)修改法律、制定細(xì)則和放寬相應(yīng)限制等方式進(jìn)行改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)；制度約束

中圖分類(lèi)號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）29-0018-02

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩權(quán)”），事關(guān)農(nóng)民衣食所依和家人所居，是農(nóng)民最重要的兩項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)），正式啟動(dòng)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作。2015年12月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了法律授權(quán)。國(guó)務(wù)院關(guān)于“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)的文件中，出現(xiàn)頻率最高的詞就是“法律”與“風(fēng)險(xiǎn)”，這決定了“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)必須于法有據(jù)，講究條件，循序漸進(jìn)，不可一哄而上。在現(xiàn)實(shí)條件下，“兩權(quán)抵押”的實(shí)施面臨很多困難和不確定性。因而，研究“兩權(quán)”抵押貸款中的法律約束，并進(jìn)行相應(yīng)的對(duì)策思考是必要的。

一、我國(guó)“兩權(quán)”抵押貸款中面臨的法律約束

（一）現(xiàn)有法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)具有一定的制約

目前，我國(guó)的法律規(guī)定，在滿(mǎn)足一定條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以按一定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。例如，《物權(quán)法》第128條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。同樣，《農(nóng)村土地承包法》第49條也規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

但是，對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)對(duì)象、用途以及程序，在法律上有嚴(yán)格的規(guī)定。例如，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶(hù)，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。第20條規(guī)定，受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。

（二）現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)等有嚴(yán)格的限制

關(guān)于農(nóng)戶(hù)之間想要進(jìn)行住房的流轉(zhuǎn)，目前還沒(méi)有明確的法律規(guī)定。也就是說(shuō)，農(nóng)戶(hù)之間私下進(jìn)行的住房流轉(zhuǎn)，還沒(méi)有明確的法律保護(hù)。從目前法律規(guī)定來(lái)看，只有《土地管理法》第62條第一款對(duì)農(nóng)村居民住房的套數(shù)和面積進(jìn)行了規(guī)定，而且較為模糊；第四款里則對(duì)農(nóng)戶(hù)出售住房之后再申請(qǐng)宅基地的行為予以駁回。實(shí)際上，雖然黨和政府一直以來(lái)強(qiáng)調(diào)“法無(wú)禁止即可為”，但是，上述規(guī)定實(shí)際上就已經(jīng)限制了宅基地的轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)；這種規(guī)定實(shí)際上演變成了“法無(wú)允許不可為”，人們的行為受到大大制約。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)村流轉(zhuǎn)房屋的行為很多，但是由于沒(méi)有明確的法律依據(jù)，一旦出現(xiàn)糾紛，法院絕大多數(shù)的判決是認(rèn)為合同無(wú)效，這就大大限制了農(nóng)民之間宅基地的買(mǎi)賣(mài)行為。

進(jìn)一步看，如果農(nóng)民想要將房屋出售給城市居民，法律上的限制較多。例如，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》也都對(duì)城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)房屋的行為進(jìn)行了限制。

（三）“兩權(quán)”抵鉀貨款業(yè)務(wù)面臨的法律約束

對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地權(quán)利，一旦想要通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行抵押獲取資金，就必須對(duì)目前的法律法規(guī)進(jìn)行修改。目前，法律對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款的約束主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是土地承包經(jīng)營(yíng)抵押的條件苛刻。從相關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，《物權(quán)法》第133條和《農(nóng)村土地承包法》第49條分別規(guī)定，只有通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村的土地并且取得相應(yīng)承包證書(shū)的，才能夠采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。也就是說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)想要得到抵押，就必須依法登記并取得相應(yīng)承包證書(shū)，另一方面，還要是通過(guò)公開(kāi)方式獲得的土地才有可能。

二是現(xiàn)行法律不允許農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)土地進(jìn)行抵押?！掇r(nóng)村土地承包法》中未對(duì)農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)土地采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行抵押進(jìn)行限制，但是《農(nóng)村土地承包法》的司法解釋卻對(duì)此進(jìn)行了拒絕。例如，2005年9月1日起實(shí)行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件使用法律問(wèn)題的解釋》（法釋[[2005]6號(hào)]第15條則規(guī)定，“承包方以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者償還債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效?！?/p>

三是農(nóng)村住房用于抵押受到諸多限制。例如，《物權(quán)法》182條規(guī)定，農(nóng)村房屋和宅基地應(yīng)當(dāng)一同進(jìn)行抵押才能夠完成抵押行為。這與《民法通則》以及《物權(quán)法》中的其他條款有所沖突，其他條款規(guī)定，“農(nóng)民對(duì)建造的房屋享有完全的所有權(quán)，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)以其房屋進(jìn)行抵押。”但是，這種應(yīng)當(dāng)有效的抵押權(quán)在現(xiàn)實(shí)中基本上沒(méi)有得到過(guò)法律保障。

二、推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的法律思考

（一）要對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)修改

應(yīng)該總結(jié)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，按政策精神對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》中的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，或者按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)司法解釋。通過(guò)法律的修訂首先來(lái)明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)等農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為“兩權(quán)”能夠用于抵押貸款提供明確的法律依據(jù)。

（二）制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的細(xì)則

從目前農(nóng)村情況來(lái)看，許多農(nóng)民外出打工，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了家庭收入的“非農(nóng)化”。因此，一方面土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已不是農(nóng)民收入的主要來(lái)源，而外出打工等則成為了農(nóng)民收入的主要來(lái)源；另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為了農(nóng)民外出打公、甚至是城鎮(zhèn)化的主要制約。因此，應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)細(xì)則的制定，允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款，盤(pán)活農(nóng)民閑置資產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化種植。

（三）放寬農(nóng)民宅基地抵押貸款的限制

主要包括兩個(gè)方面：一是什么情況下允許農(nóng)民宅基地抵押貸款或者流轉(zhuǎn)？比如，已經(jīng)在城鎮(zhèn)工作、購(gòu)房、生活的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)允許其宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。二是流轉(zhuǎn)期限應(yīng)該設(shè)定一個(gè)長(zhǎng)的周期?？梢越梃b我國(guó)《物權(quán)法》中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和城市國(guó)有土地使用權(quán)期限的規(guī)定，將農(nóng)民宅基地的抵押期限限制為30年、50年或者70年，這樣，一方面能夠使得農(nóng)民宅基地發(fā)揮資產(chǎn)價(jià)值，另一方面又能保證農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

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