同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整研究

繆連榮 葉曉青

摘要以南通市先鋒鎮(zhèn)為例，分析同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整工作中的難題，提出相應對策，以推進建設用地布局調整工作的順利開展，有效實現土地利用“雙提升”目標。

關鍵詞建設用地；規(guī)劃；調整

中圖分類號F301.2文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）35-0217-02

AbstractTaking Xianfeng Town of Nantong City as an example， we analyzed the problems in the adjustment of the layout of village construction land within the same township， and puts forward corresponding countermeasures to promote the smooth development of the work and effectively achieve the goal of “double promotion” of land utilization.

Key wordsConstruction land； Planning； Adjustment

為進一步促進江蘇城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程，節(jié)約集約用地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，2013年8月，江蘇省國土資源廳向國土資源部呈報了江蘇省深化土地管理制度改革創(chuàng)新促進節(jié)約集約用地工作方案。2014年3月，國土資源部批復《江蘇省推進節(jié)約集約用地工作方案》，同意江蘇省探索同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整試點。2014年11月，江蘇省國土資源廳于出臺了規(guī)范性文件《江蘇省同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整試點辦法（試行）》。

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整，是以中共十八大和十八屆四中全會精神為指導，依據土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等相關規(guī)劃，按照落實“兩個最嚴格”土地管理制度、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農村建設的要求，以同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部建設用地空間整合為抓手，以優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局、增加有效耕地面積、提高建設用地集約利用水平、完善農村生產生活設施和改善農村人居、生態(tài)環(huán)境為重點，通過實施農村建設用地復墾以及建設用地和農用地的布局調整、優(yōu)化，實現耕地數量有增加、建設用地總量有減少、鎮(zhèn)村布局更優(yōu)化、農村環(huán)境有改善的目標的土地工作[1]。

1同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整內涵

《江蘇省同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整試點辦法（試行）》中指出，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整是指依據土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等相關規(guī)劃，將同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內規(guī)劃撤并村莊涉及的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于鎮(zhèn)村建設的地塊（即建新地塊）共同組成布局調整區(qū)，通過實施農村建設用地復墾以及建設用地和農用地的布局調整，增加耕地數量、減少建設用地總量、優(yōu)化鎮(zhèn)村布局、改善農村環(huán)境[1]。

2同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整的難點

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整工作內容較多，主要包括：土地條件調查、土地利用現狀調查、不動產測繪、土地和不動產權屬調查、拆舊區(qū)復墾、新增耕地權屬調整、搬遷農戶權益保障、項目資金平衡等。其中，新增耕地權屬調整、搬遷農戶權益保障、資金平衡關系到農民的切身利益和社會穩(wěn)定，是該項工作的重點和難點，關系到項目的順利實施。

2.1權屬調整

土地權屬確定是保障農民土地權益的基礎，權屬調整關乎土地所有者和使用者的切身利益。權屬調整涉及權屬性質、權屬對象、權屬單位、調整方式等多個方面，各個方面又涉及相互利益，調整阻力較大。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整項目拆舊區(qū)的權屬調整包括宅基地使用權和復墾后的農用地或者耕地承包經營權調整；建新區(qū)的權屬調整包括所有權的調整和土地承包經營權和國有建設用地使用權調整。

先鋒鎮(zhèn)拆舊地塊涉及雙盟村、秦家埭村、十六里墩村、永安村、周圩村、花園村共6個村，土地總面積14.732 5 hm2，其中國有土地0.105 1 hm2，集體土地14.627 4 hm2；建新留用地塊新增建設用地面積13.259 2 hm2，建新地塊涉及耕地13.098 2 hm2，承包經營權歸各承包人所有。其中涉及宅基地使用權調整的有14.627 4 hm2，涉及承包經營權調整的有 14.732 5 hm2，涉及所有權調整和國有建用地使用權調整的土地有13.259 2 hm2，權屬調整面積較大，涉及的權屬單位和個人較多，權屬調整方案的制訂存在一定難度。

2.2資金籌集

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整項目投資主要包括土地復墾費、拆遷補償費和建新安置費用。根據《江蘇省土地綜合整治項目預算定額標準》（2014年）、《江蘇省土地開發(fā)整理工程建設標準》《通州區(qū)村鎮(zhèn)住宅房屋拆遷補償安置辦法（試行）》（通政辦發(fā)〔2012〕8號）和南通市通州區(qū)工程建設材料價格信息，南通市先鋒鎮(zhèn)三項費用預算分別為：①土地復墾所需投資平均為7.5萬元/hm2，共110.49萬元；②拆遷補償標準為拆遷樓房860元/m2、平房760元/m2、附屬用房320元/m2，苗木按照5 000元/戶，搬遷補助按15元/m2標準；過渡補助費用按合法面積5元/（m2·月）×24個月計算，搬遷獎勵按照拆遷房屋建筑面積150元/m2，拆遷補償成本為4 491.80萬元；③土地取得費為204萬元/hm2，安置區(qū)單位建筑面積建設成本價為1 600元/m2，安置區(qū)建設成本8 799.08萬元。三項費用主要投資合計為13 401.37萬元，投資額巨大，資金籌集存在一定難度。

2.3農民權益保護

我國在《憲法》及其他相關的法律法規(guī)中都充分體現了農民權益保護制度，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整的權益主體主要是農民，在項目開展中，只有充分保護農民權益，才能維護社會穩(wěn)定，推進項目的順利進行。項目推進中主要涉及農民知情權、自主決策權、生存權和社會保障權等權益。

首先，農民有權知悉同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設用地布局調整全過程的權益。而在項目進行中農民專業(yè)知識水平有限，項目程序和內容復雜、專業(yè)性強，完全知悉項目拆舊和建新選址、拆遷補償標準、安置方案、項目實施進度安排、資金的籌集渠道等存在一定難度。

其次，農民有自主選擇和決策的權益。在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整工作中，農民應該自主選擇土地權屬調整、拆遷安置及補償方式，但由于預計認識的不足，容易做出不利自身長遠利益的“自主”決定，在真正自主前需要做規(guī)劃宣傳、政策解讀、方案效果等工作，難度較大。

再次，農民有生存的權益。土地對農民具有保障功能，在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整項目中由于土地利用類型的變化、權屬調整以及搬遷安置，關系農民的生存和社會保障。先鋒街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整項目涉及253戶，713人，有效保障農民生存權、完善失地農民的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障體系，專業(yè)性強，有一定困難。

3同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整方案及對策

在先鋒街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整在項目中針對項目權屬調整、資金籌集和權益保障的難點進行了研究，提出了相應解決方案，為今后同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整工作提供參考。

3.1權屬調整方案及對策

3.1.1權屬調整方案。

①土地所有權調整。拆舊區(qū)所有土地利用類型的土地所有權都保持不變，建新區(qū)土地實施后全調整為國有。拆舊區(qū)原集體土地使用權注銷重新分配，原國有土地使用權保持不變；建新區(qū)土地使用權全轉為國有土地使用權，并通過有償方式確定土地使用權人。②先鋒街道權屬調整綜合考慮土地權屬類型、土地利用類型及項目分區(qū)，分別制定權屬調整方案。③土地承包經營權調整。拆舊區(qū)復墾后形成農用地，由集體經濟組織重新發(fā)包；建新區(qū)原有承包經營權收回，并對農民進行補償。先鋒街道本次項目總共調整土地所有權13.259 2 hm2，調整土地使用權14.732 5 hm2，調整承包經營權14.553 6 hm2。

3.1.2權屬調整對策。

首先，做好宣傳，提高農民積極性。通州區(qū)政府和先鋒街道辦事處及國土、農業(yè)等相關部門高度重視土地權屬管理工作，及時做好動員工作和建立激勵機制。同時，明晰產權，杜絕權屬爭議。項目實施前確認拆舊區(qū)和建新區(qū)的土地權屬，對于權屬有爭議的進行調解，無法調解的暫不劃入項目區(qū)，保證項目區(qū)權屬的清晰。再次，聽證權屬調整補償方案。項目實施中，對于土地權屬調整的補償方案通過入戶調查、聽證、協調、公示等程序，保證權屬調整的順利開展。最后，公開重新確認權屬的方案。及時公開復墾后承包經營權發(fā)包和建新地權屬調整方案和調整結果。

3.2資金籌集方案及對策

3.2.1資金籌集方案。

項目的資金需求量巨大，預計所需投資為13 401.37萬元，先鋒街道主要通過政策資金和房屋回購款籌集資金。按照土地管理的相關標準，籌集耕地開墾費523.57萬元，農業(yè)重點開發(fā)建設資金39.78萬元，新增建設用地土地有償使用費450.81萬元，土地出讓純收益8 485.89萬元，安置房銷售可回收資金3 719.14萬元。通過政策資金和安置房銷售渠道，先鋒街道預計可籌措的資金總額為13 219.19萬元。

3.2.2資金籌集對策。

首先，分類設計資金籌集渠道。從新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費和耕地占用稅等籌集復墾項目；從掛鉤項目的土地出讓金、被搬遷農戶預購房款、建設用地指標的轉讓收益等籌集建新資金。其次，建立多元投資結構。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地調整項目投資既包括資金的投入，亦包括人力物力的投入[2]。建立一種以政府財政投入為先行主導，形成先期的整理基金，協調金融部門施行優(yōu)惠政策，吸引市場資金的投入，同時引導農民勞動力的投入。在項目的進行過程中同時采用項目融資、直接融資和間接融資方式，政府發(fā)揮好監(jiān)督、協調和引導的積極作用[3]。

3.3農民權益保障措施方案及對策

3.3.1農民權益保障方案。

先鋒街道成立村莊建設用地調整項目工作領導小組。項目實施前積極做好宣傳工作，對拆舊涉及的居民進行逐戶的走訪和調查，統(tǒng)計拆遷補償的要求及安置方式的選擇。項目推進中，定期召開鎮(zhèn)村干部會議，分析工作中存在問題，并進行點評，共同研究解決推進村莊建設用地布局調整過程中的問題的方案。在項目實施中實行補償標準和方案聽證與公告制度，及時公布拆遷公告和調整方案，制定合理的社會保障體系，保障農民權益。

3.3.2農民權益保障對策。

首先，建立調查、聽證制度。通過調查、公告、聽證拆遷補償、安置、權屬調整方案保障農民的知情權。其次，堅持公平和自愿原則。項目實施前進行積極宣傳，制定合理的工作計劃和方案，遵循公開、公平、公正、效率和自愿相結合的原則，農民自主選擇權。再次，安置指標“先借后還”。項目實施中遵循建設用地減量化和農用地有所增加的要求，保障農用地面積和耕地面積不減少，質量不降低，保障農民的糧食安全。通過先借用安置指標及時進行安置建新，盡早完成回遷房項目，保障農民的居住安全，穩(wěn)定農民的情緒，保證項目的順利推進。最后，創(chuàng)新和完善社會保障體系，保障農民就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老權益。建立土地承包經營權農民專項統(tǒng)計制度，加強放棄土地承包經營權農民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓。完善農民社會保障政策，建立“失地”農戶新型農村社會基本養(yǎng)老保險，給予特殊家庭戶農村最低生活保障補貼。完善農村醫(yī)療救助制度，做好新型農村合作醫(yī)療制度的銜接，有效保障農民的醫(yī)療權益。

參考文獻

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江蘇省國土資源廳.江蘇省同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村莊建設用地布局調整試點辦法（試行）[Z].2014-11-05.

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