PPP項(xiàng)目財(cái)承論證的一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)分析

任祥運(yùn) 孟令錦 王東建

摘 要：財(cái)政承受能力論證作為PPP項(xiàng)目識(shí)別階段的一項(xiàng)必備工作，起到了有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的作用。PPP項(xiàng)目在財(cái)政承受能力論證操作實(shí)務(wù)中，如何科學(xué)合理地預(yù)測(cè)未來長達(dá)10～30年一般公共預(yù)算支出數(shù)額，將更加合理地論證各年度財(cái)政承受能力，對(duì)PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄及各PPP項(xiàng)目的合作年限等具有很好的約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 財(cái)政承受能力 一般公共預(yù)算支出 增長率

中圖分類號(hào)：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）12（b）-165-02

政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目自國發(fā)〔2014〕43號(hào)、財(cái)金〔2014〕76號(hào)、財(cái)金〔2014〕113號(hào)文發(fā)布以來，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大行其道，截至2017年6月底，我國PPP入庫項(xiàng)目共計(jì)13554個(gè)，投資額累計(jì)16.3萬億元。

財(cái)政承受能力論證作為PPP項(xiàng)目識(shí)別階段的一項(xiàng)必備工作，起到了有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的作用。財(cái)金〔2014〕113號(hào)和財(cái)金〔2015〕21號(hào)文，分別指出“對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證[2]”和“在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整[3]。”如何科學(xué)合理地預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算支出增長率及數(shù)額，對(duì)開展財(cái)政承受能力論證工作極為重要。

1 一般公共預(yù)算支出

一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算[4]。一般公共預(yù)算支出是國家對(duì)集中的預(yù)算收入有計(jì)劃地分配和使用而安排的支出，其分為基本建設(shè)支出、支持農(nóng)村生產(chǎn)支出、城市維護(hù)費(fèi)、文教事業(yè)費(fèi)、政策性補(bǔ)貼支出等29類。

2 增長率及測(cè)算方法

3 預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算支出

在PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證實(shí)務(wù)操作中，已知近幾年的一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)分析，結(jié)合影響因素，預(yù)測(cè)未來一般公共預(yù)算支出增長率和支出數(shù)額。

3.1 影響因素

影響一般公共預(yù)算支出的宏觀因素主要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、經(jīng)濟(jì)體制的選擇和政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策等經(jīng)濟(jì)性因素，政局是否穩(wěn)定、政體結(jié)構(gòu)的行政效率等政治性因素，人口因素、文化背景等社會(huì)性因素。同時(shí)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共物品的需求、公共物品的成本和價(jià)格、公共物品的質(zhì)量、財(cái)政管理體制等微觀因素也影響到一般公共預(yù)算的支出。

3.2 預(yù)測(cè)基數(shù)測(cè)算

在預(yù)測(cè)未來一般公共預(yù)算支出時(shí)，可以最新年度的一般公共預(yù)算支出數(shù)額為基數(shù)或以近幾年一般公共預(yù)算支出的平均值為基數(shù)。假設(shè)已知N年一般公共預(yù)算支出，則一般公共預(yù)算平均數(shù)計(jì)算公式如下：

（1）最新年度的一般公共預(yù)算支出為2016年的518843萬元；

（2）近5年的一般公共預(yù)算支出平均值為446537.4萬元。

3.3 預(yù)測(cè)增長率測(cè)算

根據(jù)上述已知一般公共預(yù)算支出數(shù)額，采用公式（1）分別計(jì)算2012年～2016年，各年度的一般公共預(yù)算支出增長率，如表2所示。

最新年度的一般公共預(yù)算支出增長率為2016年的5.29%；近5年的一般公共預(yù)算支出增長率算數(shù)平均值為11.54%；近5年的一般公共預(yù)算支出增長率幾何平均值為9.55%。

3.4 預(yù)測(cè)基數(shù)及增長率選取

根據(jù)上述測(cè)算結(jié)果，將各年度的一般公共預(yù)算支出數(shù)額、增長率進(jìn)行整體分析，從而選取預(yù)測(cè)基數(shù)及相應(yīng)的增長率。某市一般公共預(yù)算支出及增長率數(shù)據(jù)圖，如圖1所示。

通過圖1分析可知：

第一，各年度的一般公共預(yù)算支出數(shù)額之間具有很強(qiáng)的連續(xù)性，且數(shù)額在逐年增加；建議在預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算支出數(shù)額的選取基數(shù)時(shí)，選取最新年度的一般公共預(yù)算支出數(shù)額；各年度的一般公共預(yù)算支出平均值可作為反映近幾年一般公共預(yù)算支出的整體水平。

第二，各年度一般公共預(yù)算支出增長率具有一定的波動(dòng)性，但整體呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)；由于一般公共預(yù)算支出增長率不是單純的數(shù)據(jù)擬合，無法通過相應(yīng)的函數(shù)進(jìn)行擬合處理。建議在PPP項(xiàng)目長達(dá)10～30年的合作期內(nèi)，一般公共預(yù)算增長率不能簡單地使用近幾年的增長率算數(shù)平均增長率或幾何平均增長率，而是要結(jié)合影響其增長的各項(xiàng)因素，合理選取未來不同年份的增長率。

4 預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算支出數(shù)額

假定某市一個(gè)PPP項(xiàng)目的合作期限為20年，即2017年～2036年。以最新年度的一般公共預(yù)算支出518843萬元為預(yù)測(cè)基數(shù)。采用不同的增長率進(jìn)行預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算支出，并進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，如表3所示。

方案一，以近5年的一般公共預(yù)算支出增長率算數(shù)平均值作為未來年份增長率，即11.54%進(jìn)行測(cè)算。

方案二，在財(cái)政中期規(guī)劃（3年）的年份內(nèi)，按照規(guī)劃的增長率計(jì)??；超出財(cái)政中期規(guī)劃的年份，結(jié)合某市的“五年計(jì)劃”，設(shè)置每5年的平均增長率。

通過圖2分析可知：采用相同的一般公共預(yù)算支出基數(shù)，在兩種方案的不同增長率的情況下，一般公共預(yù)算支出數(shù)額隨著合作年份的變長，差值逐漸變大。這對(duì)財(cái)政承受能力的論證結(jié)論會(huì)產(chǎn)生較大差別。

在目前的PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作中，方案一為預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算支出的主要方法；但通過分析比較，方案二較方案一更為詳實(shí)、科學(xué)合理。

5 結(jié)語

綜上所述，在預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算支出數(shù)額時(shí)，應(yīng)充分考慮影響其增長率的各項(xiàng)宏觀及微觀因素。

第一，預(yù)測(cè)未來一般公共預(yù)算支出的基數(shù)以最新年度的數(shù)額為基數(shù)較為合理；很好的體現(xiàn)了一般公共預(yù)算支出的連續(xù)性。

第二，預(yù)測(cè)未來一般公共預(yù)算支出增長率時(shí)，建議不同年份設(shè)置不同的增長率；不宜將近5年一般公共預(yù)算增長率的平均值等同于未來年份的增長率。

第三，最新年度的一般公共預(yù)算支出數(shù)額公布后，需及時(shí)調(diào)整財(cái)政承受能力測(cè)算，更加合理的論證財(cái)政承受能力，避免超過一般公共預(yù)算支出10%的紅線，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）[R].

[2] 關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的通知（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）[R].

[3] 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）[R].

[4] 中華人民共和國預(yù)算法[R].