張興東 鄭怡婷 武琳琸
摘 要:我國(guó)的PPP模式得到了比較廣泛的應(yīng)用,對(duì)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了較大的作用,但也面臨合作私營(yíng)企業(yè)實(shí)力不能勝任、政府簽訂PPP合約能力不足、對(duì)外界環(huán)境變化適應(yīng)能力不足、項(xiàng)目本身遭遇技術(shù)革新的沖擊的考驗(yàn)。本文通過(guò)分析和研究,提出了嚴(yán)格審核私營(yíng)方資質(zhì)與能力、增強(qiáng)政府的PPP合約簽訂能力、對(duì)外界環(huán)境的變化應(yīng)有充分估計(jì)并采取對(duì)應(yīng)措施、充分評(píng)估技術(shù)革新帶來(lái)的沖擊等建議。
關(guān)鍵詞:PPP模式 問(wèn)題與思考
中圖分類(lèi)號(hào):F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):2096-0298(2017)12(b)-168-02
我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目前比較發(fā)達(dá),高鐵、路橋、隧道交通都已經(jīng)具備了世界一流的建設(shè)水平,技術(shù)上已經(jīng)非常成熟,已經(jīng)開(kāi)始大量應(yīng)用于實(shí)際生活,極大程度上滿(mǎn)足了我們的生活需求,但上述基礎(chǔ)建設(shè)都需要巨額投資,某些帶有盈利性質(zhì)的大型項(xiàng)目就可以考慮使用PPP模式進(jìn)行融資。
所謂PPP模式,指政府在公共服務(wù)領(lǐng)域采取競(jìng)爭(zhēng)性方式,選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的企業(yè),雙方按照平等協(xié)商原則,達(dá)成協(xié)議,由企業(yè)出資并提供公共服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向企業(yè)支付對(duì)價(jià)。
1 目前PPP模式存在的問(wèn)題
PPP模式融資因?yàn)樯婕暗馁Y本金非常高,籌資難度比較大,建設(shè)周期長(zhǎng),投資回收期漫長(zhǎng),實(shí)施過(guò)程中存在很多的不確定因素,也存在很多人為可控因素。
我國(guó)的PPP項(xiàng)目自2014年以來(lái),在污水處理、地下管道、路橋隧道、體育設(shè)施等眾多的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)中,得到了大力發(fā)展,計(jì)劃投資額逐年攀升。大部分比較成功,但也有不少項(xiàng)目最終失敗。具體問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面。
1.1 企業(yè)實(shí)力并不能勝任
企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不具備足夠的資本投資能力,以不合適的、不全面的數(shù)據(jù)為決策依據(jù),導(dǎo)致后續(xù)投資能力不足,對(duì)未來(lái)過(guò)于樂(lè)觀,預(yù)期的現(xiàn)金流并不能出現(xiàn),忽視了潛在的競(jìng)爭(zhēng)者。
PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模巨大,建設(shè)維護(hù)的運(yùn)營(yíng)期間過(guò)長(zhǎng),甚至出現(xiàn)意想不到的因素影響建設(shè)時(shí)間。例如,英法海峽隧道全長(zhǎng)50公里,1986年英法政府與通過(guò)招標(biāo)與英法的兩家企業(yè)組成的聯(lián)合體簽署了特許權(quán)協(xié)議,授權(quán)聯(lián)合體建設(shè)經(jīng)營(yíng)海峽隧道55年(其中建設(shè)期為7年),并承諾在2020年前不會(huì)修建其他的海峽隧道,保證其壟斷性。其建設(shè)過(guò)程確如預(yù)期,但經(jīng)營(yíng)過(guò)程卻沒(méi)有考慮到輪渡與航空的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng),未能獲得預(yù)期的投資回報(bào),且建設(shè)期間,政府要求增加安全管理和環(huán)保措施一再增加了施工成本并延長(zhǎng)了工期,在工期結(jié)束后,又遲遲沒(méi)有發(fā)放運(yùn)營(yíng)許可證,使得正式開(kāi)通時(shí)間一再延長(zhǎng),項(xiàng)目現(xiàn)金流一再惡化,項(xiàng)目公司背負(fù)巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),最后不得不申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù),項(xiàng)目以失敗告終。墨西哥收費(fèi)公路工程項(xiàng)目也存在競(jìng)標(biāo)人資格條件寬松,使得很多中標(biāo)人對(duì)于工程投資規(guī)模遠(yuǎn)超預(yù)期,且過(guò)于樂(lè)觀的交通流量預(yù)期、呆板的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),加重了項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)困難,導(dǎo)致項(xiàng)目最終失敗。我國(guó)的杭州灣跨海大橋項(xiàng)目也是從預(yù)期的64億元增加到136億,投資超出預(yù)期1倍多。
1.2 政府簽訂PPP合約的能力不足
PPP項(xiàng)目為公私合營(yíng),必須兼顧公私雙方的利益。簽訂協(xié)議的時(shí)候,雙方的責(zé)任義務(wù)都應(yīng)該盡可能明確并得到相應(yīng)的保證。在履行合同的過(guò)程中,政府往往是強(qiáng)勢(shì)的一方。在福建的鑫遠(yuǎn)閩江四橋項(xiàng)目中,企業(yè)狀告政府違反了《專(zhuān)營(yíng)權(quán)協(xié)議》;美國(guó)的加州91號(hào)快速路項(xiàng)目中,私營(yíng)方也是狀告政府違反了“非競(jìng)爭(zhēng)性條款”;英法政府對(duì)海峽隧道的安全要求與環(huán)保措施也加重了私營(yíng)方的負(fù)擔(dān),而沒(méi)有得到相應(yīng)的、及時(shí)的現(xiàn)金收入補(bǔ)償。
1.3 對(duì)外界環(huán)境的變化適應(yīng)能力不足
PPP項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間較長(zhǎng),影響較大,各種建設(shè)初期的預(yù)期可能在實(shí)施過(guò)程中有非常大的出入,導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施遇到前所未有的困難。常見(jiàn)的有如下幾個(gè)方面:(1)可能碰到自然災(zāi)害沒(méi)有充分的估計(jì),如地震、洪水等影響建設(shè)與維護(hù)、經(jīng)營(yíng);(2)社會(huì)政治是否穩(wěn)定,政府防范社會(huì)動(dòng)蕩的能力不足,當(dāng)然了,當(dāng)?shù)孛癖姷闹С峙c反對(duì)態(tài)度也是一個(gè)不容忽視的因素,港珠澳大橋建設(shè)中遇到的東涌老婦提出的司法復(fù)核問(wèn)題,就造成了不良影響,1986年,我國(guó)也曾發(fā)生反對(duì)建設(shè)大亞灣核電站的風(fēng)波,這些反對(duì)聲音也可能出現(xiàn)在PPP項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中;(3)通貨膨脹乃至金融危機(jī)的影響也會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目的實(shí)施。1994年12月,墨西哥爆發(fā)了“龍舌蘭危機(jī)”,比索大幅貶值,也成為導(dǎo)致收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目私營(yíng)方公司運(yùn)營(yíng)困難的重要因素之一。
1.4 項(xiàng)目本身遭遇了技術(shù)革新的沖擊
目前的技術(shù)發(fā)展非常迅速,我國(guó)在軌道交通、移動(dòng)通信、路橋隧道、人工智能等諸多方面都獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展,原先比較先進(jìn)的技術(shù),在短短幾年之后可能面臨淘汰的命運(yùn)。例如我們所用的4G網(wǎng)絡(luò),本身就是一個(gè)巨大的工程,目前面臨巨大的挑戰(zhàn),量子通訊具備大容量、保密性強(qiáng)的特點(diǎn),實(shí)現(xiàn)手機(jī)與太空衛(wèi)星的直接通信中轉(zhuǎn)已經(jīng)成為可能,可能導(dǎo)致傳統(tǒng)地面基站和網(wǎng)絡(luò)的失效,原先預(yù)期的地面基站與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)可能作廢。PPP項(xiàng)目的建設(shè)也可能面臨同樣的問(wèn)題。
2 有關(guān)PPP項(xiàng)目建設(shè)的思考
通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的分析,并借鑒成功的PPP項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn),可以從如下幾方面采取措施,規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
2.1 嚴(yán)格審核私營(yíng)方資質(zhì)與能力
對(duì)于私營(yíng)方,參與PPP項(xiàng)目建設(shè),應(yīng)該有豐富的實(shí)施經(jīng)驗(yàn),可以從從業(yè)人員資質(zhì)與經(jīng)驗(yàn)、從業(yè)年限、已經(jīng)成功的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)與本項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)度等方面進(jìn)行考核,然后才能進(jìn)入投標(biāo)方參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。并同時(shí)對(duì)提交運(yùn)營(yíng)可行性報(bào)告進(jìn)行分析,請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士予以評(píng)判。
2.2 增強(qiáng)政府的PPP合約簽訂能力
首先,簽訂合約的法律法規(guī)應(yīng)該予以完善,國(guó)資委應(yīng)會(huì)同其他的建設(shè)與規(guī)劃等部門(mén)完成全國(guó)范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目實(shí)施法規(guī),報(bào)請(qǐng)人大批準(zhǔn),對(duì)PPP項(xiàng)目中存在的各種問(wèn)題進(jìn)行研究,對(duì)雙方的權(quán)利和責(zé)任予以界定,并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中雙方的行為也予以規(guī)定,防止政府太強(qiáng)勢(shì),也防止私營(yíng)方危害公眾利益。對(duì)糾紛解決途徑應(yīng)有明晰而公允的界定,規(guī)定的盈利部分應(yīng)進(jìn)行利益分割,政府從盈利的時(shí)候可以分享收益,且進(jìn)行盈利累進(jìn)增加,轉(zhuǎn)用于其他公益項(xiàng)目,從而防止公眾利益受損,同時(shí)也對(duì)項(xiàng)目的虧損做出規(guī)定,保證項(xiàng)目的運(yùn)行能夠保本繼續(xù)運(yùn)行下去。
其次,對(duì)于立項(xiàng)的事由與審批也應(yīng)有原則性規(guī)定,論證的人員與過(guò)程必須有詳細(xì)的記載,明確各自的責(zé)任。
最后,對(duì)于招標(biāo)和簽約過(guò)程中的問(wèn)題也進(jìn)行規(guī)定,明確決策人的責(zé)任,防止一言堂和拍腦袋決策。
2.3 對(duì)外界環(huán)境的變化應(yīng)有充分估計(jì)并采取對(duì)應(yīng)措施
對(duì)于自然災(zāi)害,應(yīng)針對(duì)當(dāng)?shù)氐牡乩淼刭|(zhì)條件、氣候等因素進(jìn)行詳盡分析,預(yù)期可能發(fā)生的概率,并就此進(jìn)行長(zhǎng)期商業(yè)投保,在出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的時(shí)候,至少還有保險(xiǎn)公司的賠償可以在某種程度上保障項(xiàng)目的實(shí)施。對(duì)于項(xiàng)目的預(yù)測(cè)如果出現(xiàn)偏差,所能采取的補(bǔ)救措施也應(yīng)該一并予以提供。
對(duì)于不可控因素造成的政治、戰(zhàn)爭(zhēng)等風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)該予以相應(yīng)的規(guī)定。其他的由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化導(dǎo)致的因素則可以補(bǔ)充一些條款,例如,通貨膨脹導(dǎo)致的施工過(guò)程中的成本增加,政府應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)助,或者根據(jù)通貨膨脹率相應(yīng)提高經(jīng)營(yíng)過(guò)程中收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)與年限,都予以明文規(guī)定。
2.4 充分評(píng)估技術(shù)革新帶來(lái)的沖擊
對(duì)于PPP項(xiàng)目,一般都是采用成熟技術(shù)進(jìn)行基本建設(shè),應(yīng)針對(duì)目前出現(xiàn)的各種技術(shù)革新或者運(yùn)行方式新理論,對(duì)以后的形勢(shì)進(jìn)行預(yù)估評(píng)判,如果出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)、出現(xiàn)前所未有的競(jìng)爭(zhēng)者都應(yīng)該有相應(yīng)預(yù)案。對(duì)于損失發(fā)生的可能性進(jìn)行評(píng)估研判并對(duì)損失發(fā)生時(shí)雙方應(yīng)承擔(dān)是損失比例事先予以規(guī)定。如果項(xiàng)目并沒(méi)有完全失去作用,也可以通過(guò)延長(zhǎng)收費(fèi)年限來(lái)予以補(bǔ)充,在保證私營(yíng)方收回本金的基礎(chǔ)上,也應(yīng)該保證其一定的盈利水平。
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