帥恒

回望2016年的國(guó)家立法，一方面，修立并舉的立法戰(zhàn)略突入多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，或推動(dòng)相關(guān)立法升級(jí)更新，或開(kāi)疆拓土填補(bǔ)立法空白，從根本上重塑著法制面貌，引領(lǐng)法治走向縱深。另一方面，諸多關(guān)涉國(guó)計(jì)民生的重大立法，或掀起爭(zhēng)議波瀾，或遭遇立法難題，其最終破冰闖關(guān)，無(wú)不考驗(yàn)著立法者的勇氣和智慧，亦見(jiàn)證了現(xiàn)實(shí)的立法生態(tài)。

正是這些多維開(kāi)花的立法成果，描繪了2016年豐富多彩的立法畫(huà)卷，勾勒了當(dāng)下法治建設(shè)的關(guān)鍵脈絡(luò)，為時(shí)代留下了回味無(wú)窮的歷史記憶。

修法授權(quán)，頒發(fā)改革通行證

踐行“重大改革于法有據(jù)”的法治原則，以滿足深化改革年代的現(xiàn)實(shí)需求，是最近幾年全國(guó)人大常委會(huì)立法和行權(quán)的鮮明特色。2016年，為改革頒發(fā)合法性通行證的行動(dòng)更是密集推出，達(dá)到了史無(wú)前例的高峰。

其中一個(gè)基本方向是運(yùn)用高效的“打包修法”方式，為改革提供法律支持。2016年7月初，全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)修改了節(jié)約能源法等6部法律。11月，又對(duì)外貿(mào)易法等12部法律作出一攬子修改。經(jīng)由這兩次大規(guī)模的修法行動(dòng)，相關(guān)立法中的審批柵欄被批量拆除、審批流程被集中優(yōu)化，進(jìn)而為以簡(jiǎn)政放權(quán)為導(dǎo)向的行政改革，及時(shí)鋪設(shè)了合法性軌道。

更加引人注目的是，2016年9月初，全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)修改了外資企業(yè)法、中外合資合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法，不僅以法律形式確認(rèn)了此前在上海等4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的外商投資負(fù)面清單管理模式，而且為這一改革機(jī)制向全國(guó)復(fù)制推廣奠定了法律基礎(chǔ)。由此開(kāi)啟的，正是一個(gè)更加透明開(kāi)放、更多制度紅利的外商投資新時(shí)代。

除了修法引領(lǐng)改革、推進(jìn)改革，體現(xiàn)法治思維的另一個(gè)重要緯度是，立法機(jī)關(guān)以授權(quán)決定等方式，啟動(dòng)多個(gè)領(lǐng)域的試點(diǎn)改革。2016年9月初，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定，授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在18個(gè)城市開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)，推動(dòng)司法改革再邁探索步伐。12月召開(kāi)的常委會(huì)會(huì)議，更是聯(lián)袂出臺(tái)在北京、山西、浙江開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)等4個(gè)啟動(dòng)改革的決定，不僅數(shù)量之多創(chuàng)下歷史記錄，而且標(biāo)志著，授權(quán)決定等兼顧審慎改革與法治原則、以程序正義賦予改革合法性的新路徑，已經(jīng)跨越前幾年的行政審批、土地制度、司法體制等改革領(lǐng)域，進(jìn)一步突入政治體制、社會(huì)保障、人事制度等更為廣闊、縱深的改革疆土。由此開(kāi)辟的，正是一條漸行漸寬、融合法治精神與改革理想的雙贏之路。

環(huán)保稅法，“稅收法定”先行者

2016年12月出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)稅法，不僅開(kāi)啟了以稅治污的新常態(tài)，更是彰顯一項(xiàng)重要法治原則的先行態(tài)度。

從立法技術(shù)而言，環(huán)保稅法的立法并不復(fù)雜，其實(shí)質(zhì)是推進(jìn)“費(fèi)改稅”改革，將實(shí)施多年的排污費(fèi)制度改為環(huán)境保護(hù)稅，以構(gòu)建綠色稅制、強(qiáng)化執(zhí)法剛性。但更重要的立法價(jià)值在于，在黨的十八屆三中全會(huì)和2015年修改后的立法法對(duì)稅收法定原則分別作出明確要求和規(guī)定后，在一系列單行稅法的立法動(dòng)議中，環(huán)保稅法草案于2016年8月率先啟動(dòng)了立法審議程序，其標(biāo)本意義備受矚目。而如何踐行稅收法定原則，也因此成為環(huán)保稅立法所面臨的最大考驗(yàn)。

稅收法定原則的真正落實(shí)，并不能僅僅止步于“立法”這一表面形式，更須融入立法設(shè)計(jì)的具體肌理。環(huán)保稅法體現(xiàn)的，正是實(shí)質(zhì)兌現(xiàn)稅收法定原則的追求。從以專(zhuān)章形式確立“計(jì)稅依據(jù)”、“應(yīng)納稅額”、“稅收減免”等等，到以附表形式明晰征收標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)不體現(xiàn)了稅收制度要素必須法定的精神。

尤為關(guān)鍵的是，基于環(huán)保稅的地方稅屬性，環(huán)保稅法授權(quán)省級(jí)政府根據(jù)本地實(shí)際需要，可以在法定稅額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額。但為了有效控制地方政府超征逐利的沖動(dòng)，環(huán)保稅法同時(shí)設(shè)定了上浮不得超過(guò)10倍的上限，并明確要求省級(jí)政府提出的調(diào)整方案，報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)決定，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。換言之，環(huán)保稅的靈活調(diào)整，并不能由地方政府自行拍板，而是必須經(jīng)過(guò)地方立法程序，并接受?chē)?guó)家立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，由此堅(jiān)守的，正是稅收法定的底線原則。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角看，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2015年調(diào)整后的立法規(guī)劃，增值稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法等多部稅法已被列入立法路線圖，立法機(jī)關(guān)還確定了于2020年之前全面落實(shí)稅收法定原則的立法時(shí)間表。在此背景下，率先出臺(tái)的環(huán)保稅法，及其處處忠于稅收法定原則的制度設(shè)計(jì)，無(wú)疑將對(duì)未來(lái)的稅收立法提供樣板價(jià)值、發(fā)揮示范效應(yīng)，從而以一法先行，深刻影響落實(shí)稅收法定原則的立法全局。

民法總則，啟動(dòng)“權(quán)利法典”倒計(jì)時(shí)

清點(diǎn)2016年的立法進(jìn)展，除了已經(jīng)結(jié)出的立法碩果，電子商務(wù)法等新法律草案，水污染防治法等修法草案，亦已紛紛進(jìn)入審議程序，這些正在路上的立法努力，已為未來(lái)的立法圖景埋下了伏筆。其中最為激蕩人心的，當(dāng)數(shù)民法典編纂的重新出發(fā)和民法總則的立法先行。

有著“權(quán)利法典”之稱的民法典，乃是社會(huì)生活的圣經(jīng)、私權(quán)保護(hù)的屏障、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。然而這一現(xiàn)代法制不可或缺的標(biāo)志，也是國(guó)人孜孜以求、多年難圓的夢(mèng)想。在六十多年的時(shí)光流轉(zhuǎn)中，我國(guó)曾先后5次發(fā)起制訂民法或編纂民法典的努力，卻屢屢受挫，留下了立法史上最為坎坷的命運(yùn)軌跡。正是在這樣的語(yǔ)境下，新一輪編纂民法典的努力，承載著穿越歷史三峽的艱巨使命。其中最為重要的一役，就是民法總則的制訂。

按照立法機(jī)關(guān)確定的“兩步走”戰(zhàn)略，在整個(gè)民法典中擔(dān)當(dāng)統(tǒng)率和綱領(lǐng)作用的民法總則，擬于2017年3月率先完成立法，成為其總則編。其后將展開(kāi)各分編的編纂，最終于2020年形成統(tǒng)一的民法典?？梢哉f(shuō)，民法總則作為開(kāi)篇布局之作，是決定民法典編纂成敗的關(guān)鍵所在。

從2016年6月法律草案進(jìn)入審議程序后，民法總則便牽動(dòng)了全社會(huì)的人心，成為舉國(guó)關(guān)注、升溫不止的熱點(diǎn)。諸多立法設(shè)計(jì)和創(chuàng)新在贏得普遍贊譽(yù)的同時(shí)，也激起了巨大的爭(zhēng)議聲浪。從6月到12月，民法總則草案以緊鑼密鼓的節(jié)奏，先后接受了三次審議，努力凝聚社會(huì)共識(shí)、回應(yīng)立法爭(zhēng)議，向更加完善的方向不斷演進(jìn)。

盡管仍在路上，但民法總則的立法啟航和全速前行，無(wú)疑是2016年最重大的立法事件。而民法總則的指日可待，事實(shí)上也啟動(dòng)了民法典這一“權(quán)利法典”的倒計(jì)時(shí)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，由民法總則一馬當(dāng)先的民法典編纂，將以史無(wú)前例、浩大精致的法律語(yǔ)言，總結(jié)改革成果、表達(dá)時(shí)代精神、抒寫(xiě)公民權(quán)利、捍衛(wèi)社會(huì)公正。最終成為深度構(gòu)建現(xiàn)代法制的標(biāo)桿，并由此開(kāi)啟一個(gè)嶄新的權(quán)利時(shí)代。