胡善平　杭琍

[摘 要] 基于精準(zhǔn)扶貧研究的文獻(xiàn)梳理，分析總結(jié)研究的基本趨向和內(nèi)容，并以此為基礎(chǔ)論述構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系的必要性和理論基礎(chǔ)。構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系必須堅持參與性原則、整合性原則、可計量原則、系統(tǒng)性原則，從項目過程視角構(gòu)建涵蓋資源投入、過程管理、績效考核等元素在內(nèi)的綜合指標(biāo)體系。精準(zhǔn)扶貧績效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建可以推動政府治理的有效性，實行社會良性流動、維護(hù)社會公平，從而推動精準(zhǔn)扶貧工作的科學(xué)性和精密化。

[關(guān)鍵詞] 精準(zhǔn)扶貧；績效考核；指標(biāo)體系

[中圖分類號]F282 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號]10036121（2017）02006410

為全面落實十三五規(guī)劃所設(shè)定的各項任務(wù)，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展的成果，消除貧富差距、避免代際貧困固化，踐行社會主義共同富裕的政治承諾，以習(xí)近平為核心的黨中央先后出臺系列文件，在全國掀起了精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)。此次扶貧工作與過去扶貧工作的區(qū)別在于精準(zhǔn)，所謂精準(zhǔn)在于目標(biāo)定位準(zhǔn)確、扶貧策略適應(yīng)匹配，強(qiáng)調(diào)從扶貧對象自身抗逆性提升視角出發(fā)，構(gòu)建其自我維護(hù)、自我發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)，從而徹底擺脫貧困束縛，避免傳統(tǒng)扶貧所存在的貧困依賴、逆向強(qiáng)化等系列問題。為有效監(jiān)督考評扶貧績效，理論界、實務(wù)界根據(jù)現(xiàn)實情況開展了富有成效的實踐探索，從政策轉(zhuǎn)型、資金投入、過程管理、效果考核等方面進(jìn)行了富有成效的研究。政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)和社會科學(xué)以及自然科學(xué)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)等學(xué)科在精準(zhǔn)扶貧問題上實現(xiàn)了有效的整合。這些研究對于推進(jìn)扶貧工作的力度、精準(zhǔn)度，從而為達(dá)成改善人民大眾的生活水準(zhǔn)、健全公民權(quán)益保障的目標(biāo)發(fā)揮著積極的作用。

一、問題的提出、文獻(xiàn)綜述和理論基礎(chǔ)

（一）問題的提出和文獻(xiàn)綜述

隨著精準(zhǔn)扶貧工作的不斷深入和細(xì)致，如何有效提升資金、人員等資源的配置使用效益，考評精準(zhǔn)扶貧效果日益成為學(xué)界關(guān)注的重點問題。通過中國知網(wǎng)進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，檢索項設(shè)定為精準(zhǔn)扶貧，并以題名為檢索范圍共收集相關(guān)文獻(xiàn)12 247篇；檢索項設(shè)定為精準(zhǔn)扶貧與指標(biāo)體系，共檢索到相關(guān)文章22篇（時間截至2016年7月30日）。這些文獻(xiàn)從時間跨度上來看，主要集中于2013年之后，且文本顯示呈現(xiàn)出政治倡導(dǎo)、媒體宣傳、學(xué)界因應(yīng)的規(guī)律性特點?？梢?，學(xué)科研究主題尤其是社會科學(xué)學(xué)科的研究主題選擇很難實現(xiàn)韋伯所強(qiáng)調(diào)的完全價值中立，研究領(lǐng)域及學(xué)術(shù)話語受政治權(quán)力的影響非常明顯。這種現(xiàn)象布爾迪厄、曼海姆等人用話語權(quán)、話語暴力等觀點進(jìn)行了很深入的詮釋和分析。但這不妨礙精準(zhǔn)扶貧的倫理關(guān)懷，只要能夠切實提

升扶貧對象生活水平和權(quán)益維護(hù)，提升扶貧工作的針對性和實效性，這種價值性選擇也未嘗不可。依托超星發(fā)現(xiàn)、中國知網(wǎng)等檢索平臺并運用可視化技術(shù)進(jìn)行相應(yīng)處理，將有關(guān)精準(zhǔn)扶貧考核指標(biāo)研究的相關(guān)文獻(xiàn)整理。

從詞源分析的角度來看，精準(zhǔn)扶貧屬于扶貧的下屬概念，是對扶貧工作的升級和完善，可以說其為“扶貧2.0”，目的在于避免傳統(tǒng)扶貧工作所存在的不足，真正實現(xiàn)扶貧主體的自身能力提升和反貧困社會支持系統(tǒng)的構(gòu)建，所以常常又和開發(fā)建設(shè)等詞項聯(lián)系在一起。我國扶貧開發(fā)始于20世紀(jì)80年代中期，通過近30年的不懈努力，取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就，但是，長期來貧困居民底數(shù)不清、情況不明、扶貧措施針對性不強(qiáng)、扶貧資金和項目指向不準(zhǔn)等問題較為突出。因此，黨中央明確提出了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略部署，所謂精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，這一概念首次被中央使用；2014年1月，中辦詳細(xì)規(guī)劃制定了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計，推動了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地；2015年習(xí)近平在貴州調(diào)研時就加大力度推進(jìn)扶貧開發(fā)工作提出“四個切實”的具體要求：一要切實落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二要切實做到精準(zhǔn)扶貧；三要切實強(qiáng)化社會合力；四要切實加強(qiáng)基層組織，較為系統(tǒng)地概括了精準(zhǔn)扶貧的深刻內(nèi)涵和工作程序。此后，精準(zhǔn)扶貧工作逐漸成為我國學(xué)術(shù)界、實務(wù)界關(guān)注的熱點問題。正如社會學(xué)家波蘭尼所述的那樣，社會反向運動必須運用整合性的視角，強(qiáng)調(diào)行為主體思想、行為及組織能力方面的提升和再造，必須充實其社會資本儲備以抵御各種社會沖擊。從中央有關(guān)扶貧工作的一以貫之、稱謂的細(xì)微變遷中不難發(fā)現(xiàn)，之所以強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)目的恰恰在于運用優(yōu)勢視角、提升服務(wù)對象自我發(fā)展、自我拓展的能力體系，真正實現(xiàn)扶貧對象反貧困的能力體系構(gòu)建。對“精準(zhǔn)扶貧”的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和分析，有利于把握國內(nèi)相關(guān)研究的趨勢和方向，有利于為后續(xù)研究奠定必要基礎(chǔ)。

通過語義路徑及關(guān)聯(lián)分析（圖3），不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究文獻(xiàn)主要圍繞以下幾個主題展開相應(yīng)論述。

一是精準(zhǔn)扶貧的意義和價值分析。部分學(xué)者從政治統(tǒng)治、政黨權(quán)威及合法性、公民權(quán)以及社會公平的角度提出了精準(zhǔn)扶貧對于反貧困的意義和價值。[1]部分學(xué)者運用社會分層、相對剝奪以及人力資源儲備等視角分析了精準(zhǔn)扶貧通過促進(jìn)社會流動對于社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義。[2]部分學(xué)者沿用馬克思、斯科特以及吉登斯等學(xué)者的觀點，分析了精準(zhǔn)扶貧的正義論價值，體現(xiàn)了很強(qiáng)的價值介入和人文關(guān)懷性。

二是精準(zhǔn)扶貧的具體實務(wù)工作總結(jié)。部分學(xué)者在地方性實務(wù)工作的基礎(chǔ)上，梳理了一些具有本土化色彩的扶貧工作典型模式，強(qiáng)調(diào)必須從資金、金融、財政、人員培訓(xùn)等方面構(gòu)建全社會的扶貧社會支持系統(tǒng)?？偨Y(jié)出項目開發(fā)型、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、易地扶貧、革命老區(qū)和信貸扶貧等工作模式并建立了相應(yīng)的定性考評機(jī)制。[3]但相關(guān)研究理論分析不夠深入，缺乏通識性模式的梳理，具體指標(biāo)存在難以量化，測量缺乏信度和效度方面的確切性保障。

三是精準(zhǔn)扶貧體制路徑構(gòu)建研究。扶貧行為作為國家治理的重要方式，突出了自上而下行政介入的屬性，體系開展涉及動力源開發(fā)、項目設(shè)計、行為介入及策略選擇、績效考核等有機(jī)構(gòu)成要素?，F(xiàn)有研究大多根據(jù)既定資源束縛，力圖通過系統(tǒng)的優(yōu)化組合以實現(xiàn)體制創(chuàng)新。[4]政府、市場主體、社會組織等的聲音比較強(qiáng)烈，扶貧對象的主觀感受和評判沒有很好的體現(xiàn)；強(qiáng)調(diào)從外部植入社會支持，忽視了主體自身能力的構(gòu)建以及其所處社會生態(tài)系統(tǒng)的整體改良。[5]

（二）精準(zhǔn)扶貧績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和發(fā)展趨勢

社會分層和社會流動理論認(rèn)為，社會不平等是社會的常態(tài)現(xiàn)象，一定程度社會不平等的存在有利于發(fā)揮激勵和社會規(guī)劃、引領(lǐng)功能。但過大的貧富差距、剛性社會的形成及社會固化則可能破除社會正義感，形成代際不公平，造就社會矛盾、沖突的高烈度性。通過政策引導(dǎo)消除貧富差距可以促進(jìn)彈性社會結(jié)構(gòu)的形成，從而有利于社會的穩(wěn)定和整合。

社會風(fēng)險理論認(rèn)為，現(xiàn)代性社會消解了傳統(tǒng)社會系列規(guī)范的規(guī)制作用，沙化及個體性社會帶來社會治理的困境。社會結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，政治統(tǒng)治必須嵌入社會有機(jī)體系之中，為有機(jī)體系統(tǒng)提供目標(biāo)設(shè)定的基本作用，并于經(jīng)濟(jì)、教育、文化人格系統(tǒng)形成交互關(guān)系，才能獲得治理的合法性權(quán)威。政治系統(tǒng)的穩(wěn)定不僅僅取決于規(guī)制監(jiān)控能夠提供的強(qiáng)力統(tǒng)攝，還取決于被治理者對政治統(tǒng)治的心悅誠服——即合法性的認(rèn)可。精準(zhǔn)扶貧目的在于能夠準(zhǔn)確研判社會風(fēng)險點并加以監(jiān)控和疏導(dǎo)，從而達(dá)成維護(hù)政治統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)和高效率。

社會指標(biāo)體系是指根據(jù)一定目的、一定理論設(shè)計出來的綜合反映社會現(xiàn)象的具有科學(xué)性、代表性、系統(tǒng)性和可行性的一組指標(biāo)的有機(jī)體系。通過社會指標(biāo)進(jìn)行項目檢驗便于進(jìn)行定量分析以檢測目標(biāo)達(dá)成及服務(wù)效度，便于進(jìn)行社會、經(jīng)濟(jì)等方面效益的綜合評判。正是根據(jù)指標(biāo)體系的上述優(yōu)勢，19世紀(jì)80年代以來掀起的指標(biāo)運動一直流行至今，雖然受到多方面的批判和否定，但并不能動搖其基本地位。正是由于其理性化和便于計算呼應(yīng)了社會祛魅的發(fā)展趨勢而普受歡迎。精準(zhǔn)扶貧社會指標(biāo)體系的構(gòu)建可以發(fā)揮以下幾個方面的功能。第一，精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系的構(gòu)建能夠及時檢驗、驗證扶貧方案的切合性和適用性，通過相應(yīng)數(shù)據(jù)的基線、介入期調(diào)查比較，分析考察項目實施的效果。為此，客觀性指標(biāo)設(shè)定和可測量性就成為指標(biāo)體系成熟完善的重要指標(biāo)；第二，精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系的完善程度有利于進(jìn)行項目執(zhí)行的過程管理和監(jiān)控，保證項目資金、物質(zhì)投入的準(zhǔn)確到位，有利于提升精準(zhǔn)扶貧的公信度；第三，指標(biāo)體系的構(gòu)建有利于發(fā)揮比較和評價的功能，指標(biāo)化可以客觀具化項目管理、進(jìn)行歷時性和橫貫性比較，從而為導(dǎo)向和激勵建立依托平臺。國內(nèi)有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的政策倡議和機(jī)制構(gòu)建已經(jīng)比較成熟和全面，但績效考核相應(yīng)研究則明顯不足。

為此，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系并進(jìn)行具體的效度、信度檢驗就成為精準(zhǔn)扶貧工作的應(yīng)有之意和最終落腳點，通過指標(biāo)體系的檢測反饋便于進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧效果的定量化分析、考察具體政策方案和實務(wù)手段的實效性，從而真正發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的作用。從精準(zhǔn)扶貧實務(wù)操作的層級關(guān)系來看，精準(zhǔn)扶貧的核心工作包括貧困縣摘帽、貧困村出列以及貧困戶脫貧三個層次。為此現(xiàn)有脫貧工作績效考核的指標(biāo)體系構(gòu)建一般應(yīng)該按照三級遞進(jìn)的方式進(jìn)行設(shè)計，側(cè)重于既定指標(biāo)是否達(dá)成等具體效果的檢驗和驗收，并將責(zé)信考量納入系統(tǒng)之中，具體指標(biāo)融定性與定量指標(biāo)為一體。按照國家標(biāo)準(zhǔn)，貧困村出列的標(biāo)準(zhǔn)有貧困發(fā)生率低于2%、村集體有集體收入、有特色產(chǎn)業(yè)、村公共設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)明顯改善；貧困戶脫貧的指標(biāo)可以簡約的概括為“兩不愁、三保障”；縣級考量指標(biāo)涉及產(chǎn)業(yè)項目、資金投入、發(fā)展規(guī)劃等。指標(biāo)體系構(gòu)建是分層設(shè)計還是縣域內(nèi)統(tǒng)籌，必須在實務(wù)中加以具體分析和檢驗。

目前看，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對扶貧開發(fā)績效評價的研究和框架設(shè)計主要基于以下兩方面的理論考量。第一，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本效益出發(fā)，著重扶貧資金的經(jīng)濟(jì)成本核算、扶貧資源的使用效率和扶貧的經(jīng)濟(jì)效益及公眾滿意度。第二，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的同時，增加了政治績效和社會績效。即政府扶貧政策的推行效果應(yīng)充分體現(xiàn)政府效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會進(jìn)步等多方面的內(nèi)容。[6]從政策運行的角度來看，精準(zhǔn)扶貧涉及動力源開發(fā)、運行管理、績效考核等環(huán)節(jié)，其中績效考核則是整個精準(zhǔn)扶貧運行體系中最為關(guān)鍵地方，是檢驗考察精準(zhǔn)扶貧工作目標(biāo)實現(xiàn)程度、資源投入和產(chǎn)出比例最為恰當(dāng)?shù)氖侄?。在制度設(shè)計上，貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效考核機(jī)制不僅要關(guān)注到扶貧開發(fā)工作的質(zhì)量與效率、政府為脫貧所付出的努力，同時還應(yīng)考慮到扶貧攻堅中各類資源的節(jié)約、扶貧項目的經(jīng)濟(jì)和社會效益等。

國內(nèi)有關(guān)精準(zhǔn)扶貧績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建的研究主要呈現(xiàn)出以下幾個方面的趨勢。第一，精準(zhǔn)扶貧績效評估的定義與表現(xiàn)手段分析。精準(zhǔn)扶貧績效評估是指運用一定的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，對中央部門為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，及為實現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性評價。[7]指評定者運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對行為主體的與評定任務(wù)有關(guān)的績效信息（業(yè)績、成就和實際作為等）進(jìn)行觀察、收集、組織、貯存、提取、整合，并盡可能做出準(zhǔn)確評價的過程。第二，精準(zhǔn)扶貧績效評估的構(gòu)成要素和內(nèi)容分析。學(xué)者普遍認(rèn)為，扶貧工作績效考核應(yīng)該從這幾個方面具體推進(jìn)，考察識別績效、幫扶績效、管理績效、效果等方面的業(yè)績并分析扶貧開發(fā)在動力源培育、過程管理、激勵機(jī)制以及保障體系構(gòu)建完善程度等方面的實務(wù)積淀和具體成效。學(xué)者按照階段評估、結(jié)果評估、項目化評估、指標(biāo)體系構(gòu)建等內(nèi)容對精準(zhǔn)扶貧績效考核的構(gòu)成要素進(jìn)行了較為深入的研究。[8]第三，精準(zhǔn)扶貧績效評估的必要性、原因和方法研究。通過精準(zhǔn)扶貧績效評估有利于保證精準(zhǔn)扶貧資金、人員等資源投入的集約化使用，有利于實現(xiàn)扶貧工作的針對性和實效性，有利于提升措施與致貧原因之間的匹配性，從而有利于發(fā)掘貧困戶自身的潛能、整合社區(qū)資源進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，從而最終有利于實現(xiàn)社會的發(fā)展穩(wěn)定，促進(jìn)社會成員共享發(fā)展成果。不論是從舊扶貧制度本身的缺陷，還是從扶貧工作中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題來看，解決扶貧工作的粗放問題、提高扶貧的精準(zhǔn)度是對我國扶貧工作良性開展的必然要求。梳理分析不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的考核辦法主要有定性分析與定量測量兩大方面，學(xué)者李延認(rèn)為，在學(xué)理上通過層次分析法、主成分分析法、聚類分析法可將系統(tǒng)論和層次結(jié)構(gòu)論與扶貧工作的績效考核相互聯(lián)系。[9]慶天輝等人梳理總結(jié)了因子分析法、回歸分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、評估指標(biāo)體系法、扶貧評價指標(biāo)法、結(jié)合主觀賦權(quán)和定量分析的AHP層次分析法、TOPSIS法等方法系統(tǒng)，以便指導(dǎo)進(jìn)行考核指標(biāo)的設(shè)計與實務(wù)操作工作。[10]

這些研究體現(xiàn)了強(qiáng)烈的時代使命感和價值介入性，對于豐富研究方向、深化扶貧工作機(jī)制構(gòu)建平臺體系具有積極的意義。但現(xiàn)有研究客觀上也存在著理論分析范式過于狹窄、深度不夠；重理論推演和宣傳推介，輕績效評估和實際效果的實踐反饋；屏蔽主體感受和參與性等問題。就績效考核而言，部分學(xué)者論述了精準(zhǔn)扶貧績效考核的意義和必要性，但有關(guān)具體落實的問題則顯得十分不足。為此，運用社會學(xué)、社會調(diào)查研究方法等專業(yè)理論構(gòu)建具有一定普適性的考評指標(biāo)體系，并進(jìn)行相應(yīng)效度和信度檢測就顯得十分必要和關(guān)鍵。如何進(jìn)行概念的操作化和指標(biāo)化處理，構(gòu)建科學(xué)、合理的指標(biāo)體系就成為學(xué)術(shù)屆必須加以關(guān)注的重點領(lǐng)域和方向之一。

二、中國特色社會主義精準(zhǔn)扶貧績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則

作為指標(biāo)體系和概念操作化的下屬范疇，精準(zhǔn)扶貧績效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建必須將政治性、政策性考量、指標(biāo)體系建構(gòu)學(xué)科性等多元素加以整合。根據(jù)價值中立和可測量、可驗證、可證偽的學(xué)科規(guī)范，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系必須貫徹以下幾個方面的基本原則。

（一）參與性原則

指標(biāo)體系的構(gòu)建一方面要體現(xiàn)過程管理、績效考核的需要即資源投入主體方的目標(biāo)達(dá)成性需求，同時也要關(guān)注被扶貧主體感受、認(rèn)知等方面信息的收集考量，以切實評判工作實效、工作方式的切合性、本土適應(yīng)性，避免其主體失聲。所以在指標(biāo)設(shè)計時既要關(guān)注客觀性指標(biāo)考量，也要關(guān)注主體性意見的表達(dá)和互動，必須將扶貧工作利益相關(guān)者尤其是扶貧對象、非扶貧對象的滿意度考量納入指標(biāo)系統(tǒng)之中，真實、客觀地檢測扶貧工作的社會效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益。

（二）整合性原則

扶貧工作是一個系統(tǒng)性工程，關(guān)系服務(wù)對象生理、心理、能力素質(zhì)和外部環(huán)境等多方面的元素，所以在指標(biāo)設(shè)計過程中，必須貫徹全人理論，涵蓋社會經(jīng)濟(jì)文化、能力提升等多方面的構(gòu)建，將國家治理性目標(biāo)、科層化行政性任務(wù)和市民生活改善有機(jī)銜接。

（三）可計量原則

所有指標(biāo)設(shè)計都必須體現(xiàn)為最終能夠加以測量，能夠用數(shù)據(jù)加以檢測和統(tǒng)計分析。借用國際通用指標(biāo)體系并進(jìn)行本土化改造以具體檢測扶貧的過程性和績效，從而為精準(zhǔn)扶貧的成功范例提供數(shù)據(jù)支撐和考核依據(jù)。

（四）系統(tǒng)性原則

社會流動理論中結(jié)構(gòu)性流動這一概念，泛指因為外部系統(tǒng)環(huán)境改變和社會變遷而導(dǎo)致的整體性變遷。為此在指標(biāo)設(shè)計中，必須既要關(guān)注微觀層面的個人、家庭社會生活的改善，同時也必須關(guān)注經(jīng)濟(jì)投入、文化轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級等宏觀方面的要素。將微觀、中觀、宏觀、社會系統(tǒng)等方面要素加以有機(jī)整合。

三、中國特色社會主義精準(zhǔn)扶貧績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建方法與檢驗

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建的方法與研究假設(shè)

績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建比較常見的設(shè)計方法有成本效益法、價值分析法、功效系數(shù)法、層次分析法、模糊綜合評價法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、主成分分析法、聚類分析法、因子分析法、綜合評分法、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法和得分排序法（ Delphi ）等等。綜合以上方法并貫徹落實上文分析所強(qiáng)調(diào)的基本原則，結(jié)合社會政策制定基本程序和社會行動理論，項目組構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧的績效考核指標(biāo)體系。社會行動理論認(rèn)為，任何一個社會性行為都有四個方面的基本要素，分別為主體、目標(biāo)、手段和環(huán)境。按照這一理論來看，精準(zhǔn)扶貧作為社會行動同樣包含著以上四個方面的內(nèi)容。為此，指標(biāo)體系構(gòu)建則必須具體考核精準(zhǔn)扶貧的主體、目標(biāo)、手段和環(huán)境四個方面的問題。

精準(zhǔn)扶貧主體問題實質(zhì)就是扶貧動力源開發(fā)的問題，通常來說，能夠作為扶貧主體的有市場（企業(yè)）、政府、社會自群體以及社會公益性組織等，涉及政策配套、人力和財政投入等方面問題。市場的逐利性限制了通過它進(jìn)行扶貧開發(fā)的價值賦予和公正性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密曾經(jīng)說過，市場只能提高收入的平均水平而不能解決收入不平等的問題。為此，政府、社會組織的積極介入對于社會公平體系的構(gòu)建就顯得十分必要。精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)問題主要關(guān)注的則是對象自身能力、自我抗逆性的提升問題，雖然它往往表現(xiàn)為物質(zhì)獲得、生活境遇改善等方面。學(xué)界關(guān)于扶貧目標(biāo)的設(shè)定有多層次的表示，有生存方面的、有安全方面的，但最終目標(biāo)可以借用阿馬蒂亞·森的表述界定為個人自由的充分發(fā)展?！笆袌鲭m然很好地保護(hù)了個人相對于過程中的自由，但往往導(dǎo)致對人的能力的剝奪，從而剝奪了他的主動自由”，因此“我們應(yīng)該更多地關(guān)注貧富差距和人們基本能力的喪失，用可分解的指標(biāo)建立一個基于能力的綜合評估模型”。這些方面的論述和馬克思主義有關(guān)共產(chǎn)主義的論述有著本質(zhì)上的切合性與一致性。就條件媒介來說，主要表現(xiàn)為扶貧介入方案、介入策略以及執(zhí)行方式等方面的要素構(gòu)建。舊式扶貧被詬病很大程度上就是源于扶貧策略、方式方法的不確切性、與生態(tài)環(huán)境之間的脫嵌性以及在識別、幫扶和管理等環(huán)節(jié)上存在的系列性問題，這屬于典型的缺乏視角。該視角源于對貧困的誤識，這種誤識是近現(xiàn)代西方啟蒙運動以來“發(fā)展”、“進(jìn)步”、“征服”等現(xiàn)代性話語體系的衍生物。在現(xiàn)代性語境下，“貧困與反貧困話語倡導(dǎo)個體主義和自由主義的價值觀，以物質(zhì)財富占有的多寡來界定貧困，以手段——目的的工具理性作為人們擺脫貧困的行為準(zhǔn)則，以直線發(fā)展觀作為擺脫貧困的目標(biāo)，通過技術(shù)進(jìn)步、發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為脫貧的基本手段，同時還將貧困群體設(shè)想為越軌的‘他者，強(qiáng)調(diào)對窮人的規(guī)訓(xùn)和管制?！盵11]

在進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧條件媒介設(shè)計時，必須堅持整合性、動態(tài)性視角進(jìn)行相應(yīng)項目的開發(fā)以實現(xiàn)目標(biāo)系統(tǒng)的具體規(guī)定，從扶貧手段開發(fā)、項目評估和主體參與等方面提升服務(wù)對象的自我維持能力。系統(tǒng)環(huán)境強(qiáng)調(diào)是扶貧工作必須充分研判具體工作開展所處的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)以及媒體環(huán)境，充分研判資源、規(guī)則等制度性元素的規(guī)制作用。

結(jié)合社會政策執(zhí)行的一般程序和績效管理的流程，在充分總結(jié)國內(nèi)外指標(biāo)體系構(gòu)建的合理建議的基礎(chǔ)上，通過專家訪談、德爾菲法、模糊層次方法，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系。根據(jù)李克特量表設(shè)計方法所確定的項目分辨力計算辦法，對項目的重要性進(jìn)行五層次定序賦值，各層次重要性所對應(yīng)的權(quán)重系數(shù)。

在綜合考核現(xiàn)有文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合專家評審?fù)扑]，通過具體化操作設(shè)定考核計量三級體系，并加以具體賦值和權(quán)重設(shè)定，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧量化指標(biāo)體系，見表3。

這一指標(biāo)體系具有三方面特點。第一，強(qiáng)調(diào)績效考核的過程性，一級指標(biāo)的設(shè)定基本遵循社會政策制定、項目執(zhí)行的流程來設(shè)計，強(qiáng)調(diào)過程性材料的收集和整理，以實時監(jiān)控服務(wù)開展和項目績效，保障項目實施的公開透明。第二，強(qiáng)調(diào)主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)的綜合運用，突出能力建設(shè)的考評以實現(xiàn)扶貧工作的根本目標(biāo)。第三，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代性技術(shù)的使用，通過“大數(shù)據(jù)”、現(xiàn)代社會調(diào)查方法的綜合使用構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)平臺，以提升項目實施的針對性和追蹤檢測。注重扶貧對象外部生態(tài)環(huán)境、內(nèi)在發(fā)展動力的優(yōu)化提升并強(qiáng)調(diào)結(jié)合實際情況加以具體分析實現(xiàn)個案管理。個案管理是指根據(jù)不同扶貧對象的需求特點采取個別化、差異化的幫扶措施，提升其外部生態(tài)環(huán)境和內(nèi)生動力，實現(xiàn)精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)落實責(zé)任人、過程管理嚴(yán)密等，并實現(xiàn)對行政村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣三級政府的綜合評判，推動精準(zhǔn)扶貧工作的程序正義、實現(xiàn)扶貧績效的效果經(jīng)濟(jì)，從而強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)的理性化、科學(xué)化。[12] 為進(jìn)一步檢測指標(biāo)體系的適用性，后期將通過專家訪談以及實務(wù)考證，以檢測指標(biāo)體系的切合性。并通過精準(zhǔn)扶貧項目評估的有利契機(jī)，進(jìn)行項目權(quán)重的精細(xì)設(shè)定和指標(biāo)效度、信度的檢測。任何指標(biāo)體系的設(shè)定都是相對的，根據(jù)公開、開放和價值中立設(shè)定的指標(biāo)系統(tǒng)能夠保證其遵循科學(xué)邏輯的基本學(xué)術(shù)要求，這一體系的最終完善成型需要學(xué)界的共同努力以及實務(wù)工作的不斷驗證。[7]

（二）中國特色社會主義精準(zhǔn)扶貧績效考核指標(biāo)體系的實務(wù)檢驗——以安徽*縣扶貧評估為例

為檢驗上述指標(biāo)體系的完善性和效率，研究依托2016年開展的扶貧開發(fā)績效第三方社會組織評估的有利契機(jī)，開展了相應(yīng)的實驗研究以研判指標(biāo)體系的適用性和切合性。實務(wù)工作采取多階段隨機(jī)抽樣的方式選擇25個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一個行政村中12戶已被評為扶貧對象的家庭進(jìn)行調(diào)查研究。運用家庭訪視、重點調(diào)查，并輔之以隨機(jī)走訪的形式進(jìn)行公正性、公平性調(diào)研。成果展現(xiàn)為一戶一檔，一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一份總結(jié)報告。重點圍繞精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶以及幫扶措施等進(jìn)行調(diào)查研究并整理分析相關(guān)數(shù)據(jù)（表4），以推動和修正指標(biāo)體系并進(jìn)行具體賦權(quán)。

入戶調(diào)查所使用的工具主要有《貧困戶家庭結(jié)構(gòu)式訪談提綱》、《*縣精準(zhǔn)扶貧評估指標(biāo)體系》、《扶貧手冊填寫說明》。其中《*縣精準(zhǔn)扶貧評估指標(biāo)體系》含基線調(diào)查、程序操作、致貧原因分析等，共修訂完善扶貧措施一級指標(biāo)4個，家庭收入調(diào)查等二級指標(biāo)17個，工資性收入等三級指標(biāo)52個，另外專設(shè)直接認(rèn)定指標(biāo)4個，直接剔除指標(biāo)8個。

（三）指標(biāo)體系運用的經(jīng)驗總結(jié)

調(diào)查側(cè)重精準(zhǔn)識別與扶貧措施是否精準(zhǔn)兩個方面的內(nèi)容，定性研究側(cè)重具體考核“五比五看三優(yōu)先”、“三評”、“八不評”工作法在實務(wù)工作中的貫徹力度以及數(shù)量化的可能路徑，分析扶貧工作的程序完備性以及覆蓋精準(zhǔn)性問題。采用集中趨勢分析、回歸分析等專業(yè)統(tǒng)計方法對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，不難發(fā)現(xiàn)扶貧指標(biāo)體系的構(gòu)建完善必須圍繞下列主題展開分析。

第一，農(nóng)村特困人群（傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村五保戶）應(yīng)保盡保，扶貧對象識別精準(zhǔn)，識別準(zhǔn)確性比例很高。但也存在著貧困固化現(xiàn)象，貧困代跡傳遞現(xiàn)象比較嚴(yán)重，教育兜底、醫(yī)療預(yù)防等功能發(fā)揮不是特別理想。程序完備性由于農(nóng)村社會治理的特殊情況，存在較為嚴(yán)重的脫嵌性，群眾滿意度不高。按照扶貧文件的規(guī)定，扶貧戶的確立應(yīng)當(dāng)經(jīng)由戶主申請、村民小組討論、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核等環(huán)節(jié)，用于保障群眾的知情權(quán)和表決權(quán)。由于鄉(xiāng)村社會空心化、老齡化，程序性維護(hù)和實現(xiàn)需要很大的成本，村莊空心化趨勢讓貧困戶識別的社區(qū)監(jiān)督機(jī)制難以實施。索取性財政向轉(zhuǎn)移性財政的轉(zhuǎn)變，工作人員編制的限制，客觀上造成了鄉(xiāng)村社會治理、扶貧工作難以細(xì)致化[13]。過于頻繁的各種抽查、驗收，使得鄉(xiāng)村干部處于超負(fù)荷勞作，難以保證工作的延續(xù)性、實效性。鄉(xiāng)土社會重非正式關(guān)系的傳統(tǒng)、正式程序的時滯性、科層制等等消解了扶貧措施的合法性及權(quán)威。

第二，高齡化、因病致貧比例高達(dá)89.7%。大病醫(yī)療救助及合作醫(yī)療制度的托底功能難以發(fā)揮，今后必須在醫(yī)療保險制度完善問題上加大政策研判和資金投入的力度。越是貧困的人群，政府越是應(yīng)該加強(qiáng)對其進(jìn)行疾病預(yù)防、踐行托底醫(yī)療保障，將貨幣保障化為醫(yī)療保險保障。普惠性措施歸為扶貧幫扶措施，消解了扶貧工作精準(zhǔn)扶貧的真正意義，因戶施策難以實現(xiàn)，特殊性扶貧措施的時滯性難以發(fā)揮提升貧困戶抗逆性的能力。

農(nóng)村貧困戶普遍年齡較大，高齡老人單獨立戶現(xiàn)象比較普遍。子女普遍規(guī)避自己的贍養(yǎng)義務(wù)，家庭養(yǎng)老職能難以發(fā)揮。扶貧識別中必須考察上下三代的綜合情況，引導(dǎo)家庭功能的整體性發(fā)揮。五保戶認(rèn)定的不嚴(yán)謹(jǐn)性，部分有女戶也被定位五保戶，政策既定性被地方性知識不斷消解，破壞了政策的嚴(yán)謹(jǐn)性。

第三，自身脫貧能力較差、存在著馬太疊加效應(yīng)。因自身身體狀況及文化意識落后、地區(qū)生態(tài)環(huán)境限制，很多貧困家庭的分布呈現(xiàn)出區(qū)域性集中分布的特點，公共資源配置的公平性存在一定問題。社會公益力量發(fā)掘不足，市場化扶貧措施缺乏相應(yīng)建設(shè)，扶貧成效填寫與扶貧措施填寫重合度較高，基層干部對扶貧成效的理解存在誤差等等，凸顯了貧困地區(qū)的劣勢疊加，不從外部進(jìn)行現(xiàn)代化元素的植入，依托貧困地區(qū)、家庭實現(xiàn)脫貧存在較大難度。幫扶責(zé)任人的角色定位是一個難題?，F(xiàn)有的幫扶責(zé)任人業(yè)績難以考量和評判，幫扶責(zé)任人自身扶貧能力有限，效用角色和功能考評缺乏相應(yīng)依據(jù)。應(yīng)該鼓勵企業(yè)、工商戶、技能專家參與幫扶工作，并通過資金、財政等政策對參與主體予以獎勵。

第四，扶貧相關(guān)政策宣講力度不夠，民眾根據(jù)自身文化素養(yǎng)難以領(lǐng)悟政策文件精神、數(shù)據(jù)鴻溝問題嚴(yán)重造成了干群關(guān)系的復(fù)雜性和矛盾性，信息不對稱問題在一定程度上客觀存在著。缺乏動態(tài)性管理、指標(biāo)分配化、僵化屬性在一定程度上違背了人口結(jié)構(gòu)的客觀特質(zhì)。扶貧資源配置過程中“大鍋飯”現(xiàn)象較為普遍。材料、檔案管理細(xì)致性不夠，存在應(yīng)急對付、臨時整理的痕跡，扶貧過程性材料保存完整性不足。建議鄉(xiāng)村扶貧專干專門進(jìn)行材料歸檔整理工作，可以按照申請性材料—會議審批性材料—公示性材料的程序；特殊性扶貧措施的落實按照政策信息獲取—通知—接受申請—審批的程序進(jìn)行匯總。

第五，對待貧困的觀念認(rèn)識存在問題。在部分農(nóng)戶看來，政府有責(zé)任為他們解決生活中出現(xiàn)的一切問題。若沒有好的機(jī)制來刺激農(nóng)戶的自我發(fā)展積極性，到戶政策越多，扶貧成本可能會越高。對扶貧對象的負(fù)向激勵，導(dǎo)致更多的人來爭奪有限的扶貧資源，抑制貧困人口自主脫貧的積極性，往往會增加對外部資源的依賴性。結(jié)構(gòu)分析認(rèn)為，貧困是外在支持不足的結(jié)果，只要解決了制度和政策因素，貧困問題自然會迎刃而解；文化解釋則認(rèn)為貧困是個人內(nèi)在條件欠缺所致，扶貧首先要“扶智”，只要發(fā)揮了扶貧對象的主體性和能動性，貧困也會自然消失。[14]因而，結(jié)構(gòu)與文化視角下的扶貧實踐，共同的傾向是從問題/需求角度出發(fā)，采取“缺乏視角”的扶貧觀，認(rèn)為貧困是外在條件缺乏和個人能力不足造成的，預(yù)設(shè)了貧困人群是基本生活需要得不到滿足的群體，而他們又無法憑借自己的能力實現(xiàn)這種需要，而要改變這種狀況，要么對扶貧制度本身進(jìn)行完善，要么提高貧困群體的個人素質(zhì)，卻不考慮發(fā)掘社區(qū)、個人自身存在的優(yōu)勢，發(fā)揮社區(qū)及居民的主動性和創(chuàng)造性，從而造成了貧困依賴在有些地區(qū)日益凸顯。

四、中國特色社會主義精準(zhǔn)扶貧績效考核指標(biāo)體系進(jìn)一步完善的設(shè)想

共同富裕是社會主義的奮斗目標(biāo)，在實現(xiàn)這一人類壯舉的過程中，政治、道義性原則的宣講固然重要，但其實際推進(jìn)必須充分研判經(jīng)濟(jì)成本和效益考核，必須尊重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律和物質(zhì)財富積累的現(xiàn)實性，必須準(zhǔn)確研判扶貧工作具體環(huán)節(jié)中存在諸多現(xiàn)實性阻隔。通過考評指標(biāo)系統(tǒng)的構(gòu)建能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)過程的標(biāo)準(zhǔn)化，切實規(guī)范政府、市場以及社會組織的行為，從而最終實現(xiàn)脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)，構(gòu)建貧困戶發(fā)展的可行能力支持系統(tǒng)，并從宏觀、微觀等多維視角出發(fā)整合多元主體力量的綜合考評體系，將政治道義宣講和經(jīng)濟(jì)效益考量有機(jī)結(jié)合，基于現(xiàn)實性資源、物質(zhì)稟賦運用市場、行政等手段推動扶貧工作的有效推進(jìn)，最終構(gòu)建具有中國特色社會主義的弱勢群體增能系統(tǒng)，實現(xiàn)社會的公平正義和良序運行。正如表3所顯示的那樣，精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系的構(gòu)建能夠有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化，將流程性、時間性和成本效益等元素納入指標(biāo)體系之中，便于型構(gòu)精準(zhǔn)扶貧的動態(tài)化管理體系。

通過本土化扶貧體系的構(gòu)建，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論從外部支持和自身潛能出發(fā)進(jìn)行項目管理有利于實現(xiàn)扶貧工作的精密化和實效性。[15]積極構(gòu)建梯度考評指標(biāo)體系，針對不同的責(zé)任主體設(shè)計不用的量化指標(biāo)體系，切實落實行政村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣域、幫扶責(zé)任人等主體的責(zé)任，構(gòu)建獎懲考核體系，則有利于推進(jìn)扶貧工作的科學(xué)化、理性化建設(shè)。在政策、制度、資金上予以必要的支持，形成合力機(jī)制，能夠推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作個案管理體制和大數(shù)據(jù)平臺的完善和體系建設(shè)，推動農(nóng)村困難群體幫扶政策的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型和政策因應(yīng)。[16]進(jìn)一步完善豐富表3所示三級指標(biāo)體系中不同指標(biāo)的權(quán)重和具體實務(wù)化操作界定，實現(xiàn)可操作、可測量的技術(shù)目標(biāo)則需要在業(yè)務(wù)實際工作中不斷吸取經(jīng)驗，不斷完善。在不斷試錯的過程中進(jìn)一步完善相應(yīng)指標(biāo)體系，通過中期、終期例行化檢查和不定期抽查，能夠不斷強(qiáng)化扶貧工作的規(guī)范化建設(shè)進(jìn)度和科學(xué)化水平。融入先進(jìn)實務(wù)經(jīng)驗，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧實務(wù)工作的理論化和抽象化，對于中國特色精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系的構(gòu)建必將起到積極地指導(dǎo)和促進(jìn)意義。

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[責(zé)任編輯]王立國