國有資本布局過寬過散。調(diào)整國有資本布局，既要充分考慮國有資本的“逐浪”和“逐利”特性，讓不同的國有資本實(shí)現(xiàn)不同的功能，更要建立國有資本布局調(diào)整的決策機(jī)制，探索國有資本投資運(yùn)營公司加快存量國有資本的調(diào)整，使得國有資本布局調(diào)整能夠更好地適應(yīng)新常態(tài)的要求。

袁東明

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所所長助理、研究員

國有資本布局調(diào)整的主要特征

國有資本不斷向基礎(chǔ)行業(yè)、重化工業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)集中，但布局仍過于分散。航空、鐵路、公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施的國有資本增長速度顯著高于總體增長速度；煤炭、石油石化、電力、冶金等四個(gè)重化工業(yè)，國有資本規(guī)模快速增長；社會(huì)服務(wù)業(yè)的國有資本投入也在大幅增長。盡管過半國有資本布局于基礎(chǔ)行業(yè)和重化工業(yè)，但仍有40%多的國有資本處于一般生產(chǎn)加工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)。幾乎所有國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)都有或多或少的國企存在，如皮革制品、紡織服裝、家具制造等一般加工業(yè)，仍有占行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量1%左右的國企。一些行業(yè)的國資規(guī)模不大，但國企數(shù)量眾多，如商貿(mào)餐飲業(yè)。

國有資本在一些重要行業(yè)中的比重大幅下降，在具有壟斷地位的行業(yè)中仍保持著極高控制力。在國務(wù)院國資委確定的國有經(jīng)濟(jì)要保持較強(qiáng)控制力的鋼鐵、有色、裝備制造、建筑、化工等重要行業(yè)中，國有資本的比重已大幅下降。在煤炭開采、石油天然氣開采、煙草制品、石油加工、供電供水等工業(yè)領(lǐng)域及電信、民航、鐵路、港口等服務(wù)業(yè)，國有資本仍保持著極高的控制力。國有資本在上述領(lǐng)域保持極高比重主要是基于行政壟斷。電信、民航、石油、電力及部分市政公用事業(yè)改革雖已啟動(dòng)，但只是實(shí)現(xiàn)了政企分離、形成或初步形成國企之間的相對競爭、初步建立了行業(yè)監(jiān)管框架，在放寬市場準(zhǔn)入方面，改革仍不到位，非國有資本難以進(jìn)入。

國企總體效益有所改善，但與其他企業(yè)間的差距在擴(kuò)大，尤其是一般性行業(yè)的國企競爭力持續(xù)弱化。從縱向比較來看，國有工業(yè)企業(yè)業(yè)績指標(biāo)有較大幅度改善，以利潤總額測算的凈資產(chǎn)收益率由2000年的7.4%，提高到2014年的10.3%。從橫向與其他企業(yè)比較，2000-2014年間，外資和私營工業(yè)企業(yè)分別由11.6%提高到18.9%、由11.4%提高到23.6%，均遠(yuǎn)高于國企。這一特征與國有資本大量布局在重資產(chǎn)行業(yè)有關(guān)，但同時(shí)也表明國企與其他企業(yè)間的效率差距在擴(kuò)大，尤其是在食品制造、紡織服裝、家具制造等一般性行業(yè)，甚至鋼鐵、煤炭等重要行業(yè)，國企經(jīng)濟(jì)效益和競爭力持續(xù)弱化。

國有資本布局調(diào)整產(chǎn)生上述特征的內(nèi)因

國有資本與其他資本一樣，具有“逐浪”和“逐利”的特性。首先，在工業(yè)領(lǐng)域的國有資本中，煤炭、石油石化、冶金、電力、機(jī)械等重化工業(yè)的占比一直都非常高，保持在70%以上，中間幾年還有較大幅度上升；其次，城市化快速推進(jìn)使得房地產(chǎn)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要引擎，國有資本在房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了大量布局，在總量中的比重由2.4%上升到7.8%。盡管國家多次要求大多央企退出房地產(chǎn)，但國企仍趨之若鶩，根本原因就在于房地產(chǎn)具有高額利潤；第三，大型國企尤其是央企，基本都將金融作為主要業(yè)務(wù)，這些對企業(yè)的利潤貢獻(xiàn)率非常大，如之前的寶鋼集團(tuán)，很早就將金融業(yè)務(wù)確定為重點(diǎn)發(fā)展的非鋼業(yè)務(wù)，利潤貢獻(xiàn)率一直保持在20%以上。

一些過去由國企主導(dǎo)的重要行業(yè)逐漸被非國企主導(dǎo)。非國企占主導(dǎo)的行業(yè)，大致可以分為三類：一是在國民經(jīng)濟(jì)中地位相對下降的行業(yè)，如輕紡等一些傳統(tǒng)制造業(yè)，國企沒有優(yōu)勢，大量退出讓位于非國企；二是新成長的行業(yè)，如儀器儀表、通訊設(shè)備制造等，對國企和非國企來說都是藍(lán)海，但非國企更具有冒險(xiǎn)精神、創(chuàng)新精神，從而占據(jù)了主導(dǎo)地位；三是在國企具有資源優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和裝備優(yōu)勢的行業(yè)，由于破除了行政壟斷、允許非國有資本進(jìn)入，非國企的地位越來越強(qiáng)，如電解鋁行業(yè)，過去一直由國企主導(dǎo)，但隨著政府管制的取消及民營資本的壯大，國企主導(dǎo)地位隨之喪失。

發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，非國企拔得頭籌，占據(jù)主導(dǎo)。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，國企背負(fù)著轉(zhuǎn)換成本過高、風(fēng)險(xiǎn)容忍度低等歷史包袱。在資本投入方面，民營企業(yè)借助資本市場同樣可以獲得充足的資金；在技術(shù)來源方面，新興產(chǎn)業(yè)都是全球性產(chǎn)業(yè)，技術(shù)來源多樣化，國企過去的技術(shù)積累可能無用武之地；由于一些新興產(chǎn)業(yè)有可能改變甚至顛覆原有產(chǎn)業(yè)格局，大企業(yè)轉(zhuǎn)換成本高，對新興產(chǎn)業(yè)會(huì)本能地抵觸。同時(shí)，在“防止國有資產(chǎn)流失”和“保值增值”壓力下，國企風(fēng)險(xiǎn)容忍度很低，很難承受發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

調(diào)整國有資本布局的建議

我國要求國有資本“更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全”，這個(gè)方向不僅是國有資本增量投資的方向，也是存量調(diào)整的方向。為此，國有資本應(yīng)投向公共服務(wù)領(lǐng)域，投向能引領(lǐng)未來的戰(zhàn)略性領(lǐng)域。

商業(yè)性國企實(shí)現(xiàn)徹底市場化，放棄商業(yè)性國企的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能。如果不刻意要求商業(yè)性國企發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能，那么商業(yè)性國企從績效目標(biāo)考慮，就會(huì)形成該退出的退出，該整合的整合，該發(fā)展的發(fā)展的狀況，自然也就能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

商業(yè)性國企徹底市場化的核心是實(shí)現(xiàn)管理體制市場化，關(guān)鍵是要推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。一是多途徑推進(jìn)一級商業(yè)性國企的股權(quán)多元化改革，可以引入包括社會(huì)資本在內(nèi)的戰(zhàn)略投資者，也可以實(shí)現(xiàn)整體上市；二是形成國企治理的商業(yè)化機(jī)制，國有資本出資人機(jī)構(gòu)要以所出資本為限依照《公司法》參與企業(yè)治理；三是建立更加市場化的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理體制，原則上企業(yè)經(jīng)營管理層都應(yīng)市場化選聘、契約化管理，董事會(huì)成員也要逐步擴(kuò)大市場化選聘比例。

積極探索利用國有資本投資運(yùn)營公司加快存量國有資本的調(diào)整。國有資本投資運(yùn)營公司要有所作為，必須處理好上述問題。首先，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要放權(quán)，讓國有資本投資運(yùn)營公司成為真正的市場化出資人；其次，要規(guī)范國有資本投資運(yùn)營公司對出資企業(yè)的管理，國有資本投資運(yùn)營公司不直接從事任何生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，不干預(yù)出資企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)，僅以出資額為限對出資企業(yè)行使出資人權(quán)利；第三，實(shí)體國企要改革到位，國有資本投資運(yùn)營公司所持國有股份必須可流動(dòng)、可變現(xiàn)，沒有特殊的歷史包袱和社會(huì)負(fù)擔(dān)。

設(shè)立一些特殊國有基金和特殊法人國企，主動(dòng)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能。設(shè)立特殊的國有主導(dǎo)基金，不僅可以發(fā)揮杠桿效應(yīng)，更重要的是能夠作為國家的“指揮棒”，引導(dǎo)更多資本投向促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的方向。如深圳2015年有200億元國有資本規(guī)模的新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，市場化運(yùn)作，對生物、機(jī)器人、互聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了極大地推動(dòng)和支撐作用。設(shè)立特殊法人國企完成重大專項(xiàng)任務(wù)。三峽總公司和商飛公司都是很好的先例，可以發(fā)揮我們“集中力量辦大事”的傳統(tǒng)。

明晰國有資本需控制的領(lǐng)域，采取多元化控制模式。對“關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，要有比較透明和清晰的產(chǎn)業(yè)目錄，在此基礎(chǔ)上，再確定國有獨(dú)資、絕對控股或相對控股。對國家明確需要控制的領(lǐng)域，也可以實(shí)現(xiàn)國家特殊規(guī)制或特殊管理股。特殊規(guī)制可以體現(xiàn)在進(jìn)出口制度、行業(yè)規(guī)制、企業(yè)章程等方面，如對軍工企業(yè)，可以采取派駐軍代表的制度，對軍工產(chǎn)品出口也可以制定特定的出口制度。

編輯/張佩玉