徐高峰

由于憲法和法律對人民代表大會與人大常委會的立法權限沒有明確劃定，人民代表大會制定的地方性法規(guī)不多，存在立法權虛置的現(xiàn)象。發(fā)揮人大代表在立法中的作用，既是人民代表大會制度的應有之義，也是發(fā)揮人大及其常委會立法主導作用的主要體現(xiàn)。

人民代表大會是國家權力機關，立法權是其重要職權。雖然地方人大和地方人大常委會在立法上具有同樣效力，但地方人代會的立法權多年來一直比較欠缺。筆者認為，有立法權的縣級以上地方人代會要行使好憲法和法律賦予的職權，使人代會立法成為常態(tài)，以此推動本地經(jīng)濟社會發(fā)展和法治化進程。

當前地方人代會立法存在的

問題及原因

近年來，隨著民主法治化進程的加快，特別是依法治國的理念提出后，地方各級人代會立法工作開始活躍起來。

2013年2月貴陽市十三屆人大三次會議審議通過了《貴陽市建設生態(tài)文明城市條例》，這是我國首部生態(tài)文明建設的地方性法規(guī)；同年12月，長春市十四屆人大二次會議審議通過了《長春市人民代表大會議事規(guī)則（修正案）》，這也是繼2001年后該市人代會再次審議該項法規(guī)；2014年1月，湖北省十二屆人大二次會議審議通過了《湖北省水污染防治條例》，這是湖北省首次人代會立法；北京市十四屆人大二次會議期間，更是審議了代表法實施辦法、代表建議批評和意見辦理條例、大氣污染防治條例3部地方性法規(guī)，也是有史以來地方人代會一次性審議法規(guī)案最多的一次人代會。各地在行使人代會立法權方面，制定采取的一系列措施，推動了人代會立法工作的不斷開展。

但從全國各地人代會的實踐看，還普遍存在著一些問題。

一是對提請人代會審議法規(guī)案的認識不到位。根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，制定地方性法規(guī)是縣級以上地方人民代表大會的一項重要職權。究其原因，從客觀上說，每年省級的人代會，會期都在一周以內(nèi)，議程包括審議政府工作報告、人大常委會工作報告、“兩院”工作報告，有時還會有選舉事項。議程非常滿，時間比較緊。從主觀上說，人代會立法在程序上比較繁瑣，需要討論的地方比較多，而常委會用于討論立法的時間則很多，一年開七八次會議，效果也不錯。因此，有時本該提請人代會審議的法規(guī)案往往由常委會會議審議，在一定程度上存在著“常委會立法代替人代會立法”的傾向。

二是提請人代會審議的法規(guī)案范圍不明確。關于人代會立法范圍，立法法第67條提出：“規(guī)定本行政區(qū)特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由人民代表大會通過。”但具體什么事項是特別重大事項，沒有具體規(guī)定。

三是提請人代會審議的法規(guī)案程序不嚴謹。有的地方人大在人代會立法中，對提請審議的法規(guī)案沒有由提案人在全體會議上向代表作說明，往往以書面草案的形式下發(fā)給人大代表，使代表對為什么要制定或者修改法規(guī)、有哪些具體舉措等內(nèi)容不夠了解。加上會期短，代表們沒有充分的時間討論，在一定程度上影響了審議質量和效果。

進一步健全地方人代會

立法的工作機制

一是要健全人代會立法的提出機制。人代會立法有助于使更多的人參與進來，提高立法的民主含量和科學含量。當然，事無巨細不分大小都交人代會立法也是不切實際的。

要從立法的角度明確人代會立法范圍。各地人大應及時修改制定地方性法規(guī)條例，進一步明確地方人大和地方人大常委會的立法分工，將在人代會上立法作為一項制度固定下來。

在制定立法規(guī)劃和年度立法計劃時要予以明確?，F(xiàn)在各地人大在制定立法規(guī)劃時，都稱之為地方人大常委會立法規(guī)劃，這一概念嚴格來講是不科學的，突出強調了人大常委會立法，忽視了人代會立法。

完善人代會期間法規(guī)案提出程序。按照地方組織法規(guī)定，人代會期間，大會主席團、專門委員會、地方人民政府、一個代表團或者10名以上代表聯(lián)名，均可提出法規(guī)案，由大會主席團決定列入或者不列入會議議程。雖然法律規(guī)定了大會期間提出法規(guī)案的提案主體，但在實踐中尚未見各個提案主體行使過提案權。今后，地方人代會應當在這方面進行嘗試。

二是健全人代會立法的審議機制。在人代會上審議法規(guī)案，可以更好地整合利益、凝聚共識，提高立法質量。從各地的實踐看，提請人代會審議的法規(guī)案，往往經(jīng)過了常委會的二審、三審，多是由人代會全體會議審議后進行表決。在提請人代會全體代表審議法規(guī)案前，人大及其常委會要廣泛聽取意見和建議，盡可能把成熟的法規(guī)案提交人大代表在人代會上審議。同時，按照立法法規(guī)定，常委會決定提請人代會審議的法規(guī)案，應當在會議舉行的一個月前將法規(guī)草案發(fā)給代表，以便代表提前完成調研論證。另外，必要時可將法規(guī)草案交由政協(xié)開展立法協(xié)商，請各黨派、各界別的政協(xié)委員提出意見和建議，以更好地集思廣益，提高立法質量。

三是健全地方人代會立法的表決機制。從當前各地人代會表決方式上，對法規(guī)案的表決多是采取按電子表決器的方式。這種表決體現(xiàn)了民主法治建設的進步，也能夠充分尊重代表自由表達意愿的權利。在表決法規(guī)案時，法規(guī)草案修改稿經(jīng)各代表團審議，并經(jīng)法制委員會根據(jù)各代表團的審議意見進行修改，提出法規(guī)草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決。目前，各地在表決法規(guī)案時一般采取一攬子表決的方式，這就可能出現(xiàn)代表對法規(guī)文件某款（條、節(jié)、章）有意見，從而對整個法規(guī)文件投反對票或者棄權票的現(xiàn)象。因此，必要時可以改進表決方式，對有些比較重要，或者爭論比較多的重要條款，先單獨表決，再整體表決，以提高立法的質量和效率。

（作者系長春市人大常委會辦公廳副主任）