劉建偉，朱道榮，王 棟，房 健

（連云港市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊，江蘇連云港 222000）

連云港市假劣農(nóng)資銷毀、利用現(xiàn)狀及對策

劉建偉，朱道榮，王 棟，房 健

（連云港市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊，江蘇連云港 222000）

假劣農(nóng)資的銷毀和利用已成為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法過程中一個重要步驟。文章在對連云港市假劣農(nóng)資的銷毀和利用工作調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了罰沒假劣農(nóng)資管理處理現(xiàn)狀，闡述了主要經(jīng)驗做法，指出其存在的問題，并提出了相應(yīng)對策。

假劣農(nóng)資 銷毀 利用 現(xiàn)狀 對策

1 罰沒假劣農(nóng)資管理處理現(xiàn)狀

1.1 法律法規(guī)依據(jù)

1986年財政部頒布了《財政部罰沒財物和追回贓款贓物管理辦法》，對行政機關(guān)依法沒收的農(nóng)資的處理進行了明確的規(guī)定，但是由于該辦法的立法層次較低，沒有規(guī)定統(tǒng)一管理機構(gòu)，對罰沒農(nóng)資的處置規(guī)定過于簡單，內(nèi)容過于簡單，而且?guī)в杏媱澖?jīng)濟的痕跡，已不能適應(yīng)迅速變化的執(zhí)法實踐需要。

1996年起施行的《行政處罰法》對作出沒收非法財物處罰決定應(yīng)當遵循的程序進行了較為詳細的規(guī)定，因而沒收決定的實施往往比較嚴謹。但關(guān)于罰沒物品的處置僅有該法第五十三條有所規(guī)定，給出了除依法應(yīng)當予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規(guī)定公開拍賣或者按照國家有關(guān)規(guī)定處理3種方法，由于過于簡單、原則化而操作性不強。

《中華人民共和國種子法》、《動物防疫法》、《農(nóng)藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《植物檢疫條例》、《植物新品種保護條例》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》等法律法規(guī)[1]，只是對涉嫌違法的產(chǎn)品或工具設(shè)定了查封扣押或者沒收的措施，但是對如何處置沒有具體規(guī)定。

2011年江蘇省人民政府令第177號《江蘇省罰沒財物、追回贓物和無主財物管理規(guī)定》對罰沒財物、追回贓款贓物和無主財物的管理和處理都做出了規(guī)定，但是可操作性還是不強。

1.2 經(jīng)驗做法

1.2.1 建立規(guī)章制度

連云港市農(nóng)業(yè)主管部門先后制定了《連云港市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)罰沒農(nóng)資管理規(guī)定》和《連云港市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)罰沒農(nóng)資處置流程》等內(nèi)部管理制度，實現(xiàn)了罰沒農(nóng)資管理的具體操作有章可循。

1.2.2 嚴格出入庫管理

市縣兩級農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門均按要求設(shè)立了罰沒農(nóng)資專用庫房，并對倉庫管理實行雙人雙鎖制度，建立了罰沒農(nóng)資專用賬簿，對罰沒農(nóng)資的入庫時間、數(shù)量、品名、包裝、規(guī)格、型號逐一登記，等級入庫的罰沒農(nóng)資來源、增減變動及庫存數(shù)量對庫存罰沒農(nóng)資進行定期匯總、盤點，保證罰沒農(nóng)資的賬物相符（表1）。根據(jù)罰沒農(nóng)資產(chǎn)品的種類、特點集合處置方式，對其實施分類保管并對其流向進行記錄，實現(xiàn)罰沒農(nóng)資管理事前、事中和事后的全程監(jiān)控。對按規(guī)定需退回的暫扣（登記保存）農(nóng)資，制訂了完善的農(nóng)資轉(zhuǎn)賬手續(xù)和賬務(wù)處理程序，嚴格保證農(nóng)資在存放期間的完整。

1.2.3 實行分類處理

（1）常規(guī)稻麥種子的處理。為防止假劣種子第2次進入市場流通，對于大部分種子連云港們都是以商品糧形式進行公開拍賣，一般情況下，每年處理兩次，都是選擇在同批種子銷售季節(jié)結(jié)束后進行，將包裝的種子破包后散裝銷售。2011年以來，全市農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)共處理假劣水稻小麥種子14.6萬kg。

（2）按規(guī)定需銷毀的農(nóng)資。各地區(qū)基本都是采取燒毀的辦法處理[2～4]，近年來，由于擔心會造成土壤及水體的污染，不利于環(huán)保，對部分農(nóng)資委托具有相應(yīng)處置資質(zhì)的危險廢物持證經(jīng)營單位進行處置，近年來，連云港市光大環(huán)保（連云港）固廢處置有限公司、連云港市賽科廢料處置有限公司等固廢處理企業(yè)直接銷毀罰沒假劣農(nóng)資2 470 kg。但是由于經(jīng)費限制，而更多的是采取集中倉庫統(tǒng)一保管待銷毀的方式，詳見表2。

表1 2011年以來罰沒農(nóng)資逐年入庫數(shù)量和變現(xiàn)收入對照

表2 2011年以來罰沒農(nóng)資處置方式情況

（3）多途徑利用。對于部分雖然違法生產(chǎn)但是產(chǎn)品質(zhì)量沒有問題的種子，進行再利用，采取報農(nóng)業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)同意后，贈送給農(nóng)業(yè)部門的試驗基地進行品種的，用于品種試驗示范和安全性測試。對尚有使用價值的農(nóng)藥、獸藥，如：有效成分含量高于或低于產(chǎn)品質(zhì)量標準的劣質(zhì)農(nóng)藥，以及添加隱形成分（高毒或禁、限用的除外）的假農(nóng)藥，采取廠家回收的辦法進行處理，并跟廠家簽訂相關(guān)責任協(xié)議，防止2次進入市場流通，詳見表2。

1.2.4 實行陽光操作

（1）統(tǒng)一工作流程。所有的假劣農(nóng)資的處置均按照設(shè)定的程序，履行報批審核手續(xù)，由執(zhí)法部門填寫《沒收農(nóng)資處理意見表》報農(nóng)業(yè)主管部門法制部門審核，分管領(lǐng)導(dǎo)批準。（2）實行公開拍賣。對于種子轉(zhuǎn)商的處理，事先委托物價局價格認證中心，對認證標的罰沒農(nóng)資進行認證評估，并多渠道公開信息，最大限度招攬競拍客戶，實行收益最大化。（3）強化監(jiān)督。超過0.5萬kg的種子轉(zhuǎn)商時，堅持邀請農(nóng)業(yè)主管部門計財處（科）和監(jiān)察室（科）派員到現(xiàn)場監(jiān)督全過程。

2 存在的問題

2.1 處置機制缺失

（1）沒收與處置權(quán)不分。目前連云港市罰沒農(nóng)資管理，沒有明確規(guī)定的管理部門，執(zhí)法實踐中遵循著“誰沒收，誰處理”的原則。農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門自己處置本部門沒收的農(nóng)資，缺乏有效的監(jiān)督，自由度大，隨意性強。（2）經(jīng)費不足。市縣都沒有專門的處置經(jīng)費，導(dǎo)致大量的罰沒堆積在倉庫里無法處理。

2.2 罰沒手續(xù)不規(guī)范

（1）適用法律錯誤。對一些法律沒有要求的沒收的農(nóng)藥、化肥、種子等農(nóng)資，基層執(zhí)法實踐中常常會強行沒收。（2）部分先行登記保存或者查封扣押的農(nóng)資，當事人長期置之不理，無主農(nóng)資沒有執(zhí)法部門的認定書，造成沒有合法的手續(xù)，罰沒財物在入庫、出庫上沒有辦手續(xù)。

2.3 保管不善

雖然每個單位都設(shè)有專用庫房，但是庫房的設(shè)備條件有限，造成不同當事人、不同種類、不同存放要求的農(nóng)資混合疊放，還有的同一批農(nóng)資分幾個地方保管，有的倉庫同時放置其他雜物，很難做到農(nóng)資保管存放規(guī)范有序。或者量大的農(nóng)資直接封存于當事人處，導(dǎo)致部分封存于當事人處的農(nóng)資被當事人自行銷售，無法罰沒。

2.4 處置不夠規(guī)范

對于依法扣留的罰沒農(nóng)資，哪些應(yīng)銷毀，哪些該變價收購、拍賣，標準不明、界限不清，操作起來隨意性大，有的甚至一毀了之；由于各縣區(qū)所都設(shè)有保管倉，各所間罰沒的農(nóng)資數(shù)量上又有差別，有的每年處理1次，有的可能2～3年才處理1次，缺乏農(nóng)資處理時間的統(tǒng)一性、及時性。

3 對策

3.1 健全制度

部、省或市農(nóng)業(yè)主管部門盡可能規(guī)范性文件出臺《假劣農(nóng)資管理和處置辦法》，對假劣農(nóng)資的管理和處理、罰沒收入管理、執(zhí)法經(jīng)費管理、票據(jù)管理、監(jiān)督檢查等作出詳細的規(guī)定。

3.2 狠抓2個環(huán)節(jié)

（1）把好出入庫環(huán)節(jié)。辦案人員在外辦案徑行罰沒入庫的假劣農(nóng)資或至當事人處收繳的物品或暫扣轉(zhuǎn)罰沒的假劣農(nóng)資，應(yīng)由辦案人員開具罰沒票據(jù)，在24 h內(nèi)由辦案人員憑《處罰決定書》及當事人簽字的《送達回證》和有關(guān)罰沒票據(jù)至內(nèi)勤處辦理罰沒物移交手續(xù)，內(nèi)勤將罰沒假劣農(nóng)資登記在冊[5]。假劣農(nóng)資需拍賣、銷毀或作其他處理時，應(yīng)由辦案人員憑經(jīng)過上級領(lǐng)導(dǎo)審批過的有關(guān)事項審批表至內(nèi)勤處辦理出庫手續(xù)，內(nèi)勤應(yīng)查驗有關(guān)文書，并在登記臺賬中予以注明。

（2）保管環(huán)節(jié)。設(shè)置專門的假劣農(nóng)資存放倉庫，專人負責。存放倉庫配備物品進出庫記錄表。物品進出庫記錄表應(yīng)與罰沒物品登記臺賬相互對應(yīng)。物品進出庫要經(jīng)過仔細的數(shù)量清點和重量過磅，并在物品進出庫記錄表上詳細注明。特別要值得注意的是，在案件調(diào)查初期，對今后可能要實施罰沒的物品采取強制措施時，不要過多地考慮當事人的求情和當?shù)卣膭裾f，草率地按照當事人提供的賬面數(shù)額或估值作為強制措施的數(shù)量或重量，必須嚴格依法進行數(shù)量清點和重量過磅，拍攝現(xiàn)場照片并由當事人簽字確認后開具強措手續(xù)。同時對存放在原場所內(nèi)有轉(zhuǎn)移風險的假劣農(nóng)資，不要過多地考慮降低執(zhí)法成本而采取就地封存的強措手段，要防止當事人暗中轉(zhuǎn)移，造成可能對今后執(zhí)法工作的不利局面。

3.3 遵循3個原則

在假劣農(nóng)資處置過程中，應(yīng)該遵循3個原則：（1）依法處置原則。處置的罰沒農(nóng)資必須是行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)依法沒收和追繳的農(nóng)資。處置程序、方法必須符合相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和要求。（2）公開處置原則。罰沒農(nóng)資屬于國家所有，其處置應(yīng)遵循公開、公平、公正原則，處置過程和結(jié)果必須透明、規(guī)范。集中拍賣的罰沒農(nóng)資，應(yīng)通過社會中介機構(gòu)代理，以杜絕處置過程中的暗箱操作。（3）公共利益原則。假劣農(nóng)資銷毀和利用應(yīng)當及時申報、定期處置，拓寬處置渠道，創(chuàng)新處置方式，在不危及人體健康、人身財產(chǎn)安全及生態(tài)環(huán)境等公共利益情況下實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化。

3.4 完善4種機制

（1）建立假劣農(nóng)資銷毀利用的聯(lián)席會議制度。建立與環(huán)保、財政等部門罰沒假劣農(nóng)資管理和銷毀工作機制，進一步明確相關(guān)部門的職責和權(quán)限，定期召開會商會議。罰沒農(nóng)資管理和銷毀資金來源應(yīng)納入財政預(yù)算。罰沒農(nóng)資處置實行屬地管理，各級農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財政部門明確責任，創(chuàng)新工作措施，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和食用農(nóng)產(chǎn)品安全，減少環(huán)境污染，保護人民健康。（2）建立內(nèi)部監(jiān)督約束機制。制訂假劣農(nóng)資處置工作規(guī)程，明確處置原則、處置方式、工作流程、憑證傳遞、辦理時限等。實行辦案與管理相分離、收繳與保管相分離制度，做到應(yīng)收盡收，應(yīng)繳盡繳，保證執(zhí)法人員和農(nóng)資管理人員嚴格依法履行職責。還要公開罰沒農(nóng)資執(zhí)罰和處置情況，做到來源去向明晰、依法及時處理，接受社會監(jiān)督。（3）完善價格鑒證機制。對假劣農(nóng)資進行轉(zhuǎn)商等拍賣處理時，嚴格遵守，公開拍賣標的保留價的確定，直接變價處理和銷毀后殘值變價處理罰沒農(nóng)資價格的制訂，均通過市物價管理部門，進行價格鑒證。（4）建立監(jiān)督檢查機制。建立財務(wù)、監(jiān)察、審計“三位一體”監(jiān)督檢查體系，定期對罰沒農(nóng)資管理的制度建設(shè)、罰沒票據(jù)使用情況、罰沒農(nóng)資移交情況等進行稽查[6]，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。將罰沒農(nóng)資管理工作落實情況納入行政執(zhí)法單位目標考核工作中，提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門對罰沒農(nóng)資統(tǒng)一管理，統(tǒng)一處置工作的認識。

[1] 王帥．關(guān)于打假護農(nóng)問題的法律思考．山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，10（2）：42～44

[2] 劉繼槐．濟南市“綠劍護農(nóng)”假劣農(nóng)資集中銷毀．農(nóng)業(yè)知識：瓜果菜，2010，（5）：7

[3] 劉剛．福建集中銷毀假劣違禁農(nóng)資．農(nóng)藥市場信息，2009，（22）：14

[4] 姜玉蘭．青島市集中銷毀一批假冒偽劣農(nóng)資．農(nóng)業(yè)知識，2014，（3）：46

[5] 王建平，石鷺芳．完善罰沒物資管理的對策．中國財政，2012，（23）：57

[6] 董彬彬．淺析我國罰沒收入管理中存在的問題及對策．經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2014，（35）：261～262