□溫州甌江口產業(yè)集聚區(qū)土地儲備中心 鄭巧鳳

溫州市耕地耕作層土壤剝離和再利用工作淺析

□溫州甌江口產業(yè)集聚區(qū)土地儲備中心 鄭巧鳳

開展耕地耕作層土壤剝離和再利用是保護優(yōu)質土壤資源、提高補充耕地質量、深化耕地保護的重要舉措，是當前加強土地資源管理、堅守耕地紅線的必然要求，是實現“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田、數量質量并重”耕地占補平衡新機制的重要手段，也是功在當代、利在千秋的民生工程、生態(tài)工程和搶救性工程，意義重大。在推進耕地耕作層土壤剝離和再利用工作中應積極探索創(chuàng)新，加強規(guī)范化管理，建立激勵機制，加快推進，“應剝盡剝、充分利用”。

一、耕地耕作層土壤剝離和再利用概念

耕地耕作層土壤剝離和再利用（以下簡稱表土剝離再利用）是指采取工程手段，對建設占用耕地的優(yōu)質表土層進行剝離，并將其用于開發(fā)整理復墾項目的表層覆土或中低產田土壤改良、旱地改水田等工作，是剝離、存放、搬運、耕層構造與檢測等一系列相關技術的總稱。

表土剝離再利用技術具有五方面優(yōu)點：一是有效保護地表熟土資源不流失、不浪費；二是減少復墾造地時外調土產生的額外資金投入；三是剝離的表土進行造地復墾，土壤肥力充足，作物產量高；四是減少造地外調土的熟化費用和時間，增效顯著；五是保證了建設使用土地面積。

一般形成1厘米表土腐殖質層需要200-400年的時間，因此優(yōu)質耕地表土層是難以再生的寶貴資源。如果能將建設所占優(yōu)質耕地的表土有計劃的剝離，用于土地復墾、土壤改良、造地及景觀用土等用途，無疑是保護耕地數量、提高耕地質量，實現耕地占補平衡目標的有效途徑之一。

▲溫州甌江口產業(yè)集聚區(qū)表土剝離再利用

二、表土剝離再利用的類型

從占地性質劃分，表土剝離的類型包括：一是永久用地表土剝離，例如公路建設，運河建設，露天采礦用地等，即耕地將被永久占用；二是臨時用地表土剝離，例如建設工程用土取土場、石油鉆井泥漿處理場等，施工完成后，表土可回填于原址。

從復墾對象上劃分，表土剝離再利用的類型包括：對水災、地質災害及其它自然災害引起的災后土地復墾；對礦山開采引起的礦地復墾；對各種污染引起的污染土地復墾；對交通水利等已廢棄的建設用地復墾。

三、表土剝離再利用國內外通行做法

從國際經驗看，許多發(fā)達國家都建立了耕作層土壤剝離利用的法律與機制。如美國、澳大利亞、英國、法國、日本、加拿大等國家，均制定了耕作層土壤剝離利用的法律法規(guī)。

國土資源部自2006年發(fā)文，明確提出各地尤其是人均耕地資源偏緊的省份，應積極推行被占用耕地耕作層土壤剝離；2012年，《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》下發(fā)，要求積極推行“移土培肥”，統(tǒng)籌做好建設占用耕地耕作層剝離和再利用工作；2015年中央1號文件提出，全面推進建設占用耕地剝離耕作層土壤再利用，認真總結地方經驗，研究制定相關部門和地方聯(lián)動推進耕作層土壤剝離利用工作的激勵和約束政策。

四、當前表土剝離再利用存在的問題

實施責任主體問題。目前，耕作層剝離土壤利用尚未形成完整體系。

用地成本問題。按剝離厚度30厘米測算，綜合剝離、運輸、儲存等因素每畝費用約在1.5萬元左右，工程建設周期較不剝離增加15天-20天。這些都在客觀上造成了用地成本增高。

資金來源及技術規(guī)范問題。耕作層剝離再利用投入資金成本較高，所需資金的來源渠道和投入標準尚未明確。

政策依據問題。《土地管理法》第三十二條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良?！钡撘?guī)定屬于推薦性要求，而非硬性約束，因此強制要求開展建設占用耕地耕作層剝離再利用尚無法可依。

五、溫州市表土剝離再利用工作推進建議

1.明確表土剝離再利用實施范圍和實施責任主體

已經批準的農用地轉用涉及占用耕地，且還未辦理供地手續(xù)的所有建設用地項目（包括臨時用地），凡是耕作層未受破壞可以剝離利用的，在供地之前均要實施表土剝離再利用工作。按照“屬地剝離、屬地管理”原則，縣（市、區(qū)）政府（功能區(qū)管委會）是表土剝離再利用工作的責任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）是表土剝離再利用工作的組織實施主體。單獨選址項目可委托建設用地單位組織實施。

2.切實保障表土剝離再利用工作經費

表土剝離費用列入供地成本，包括方案編制、實施、運輸、堆放、管理等相關費用?？h（市、區(qū)）政府（功能區(qū)管委會）可向建設用地單位積極籌集資金，在農轉用征收手續(xù)審批后、“兩公告一登記”前籌集3萬元/畝表土剝離費用；委托建設用地單位自行組織實施的，在農轉用征收手續(xù)審批后、“兩公告一登記”前籌集0.5萬元/畝表土剝離費用，作為表土堆放儲存管理費用。表土剝離費用列入改田造地費用管理，接受財政、審計、監(jiān)察等部門監(jiān)督。表土剝離費用多余的，可用于新農村建設、基礎設施建設、土地開發(fā)整理復墾及有關受損耕地修復等。

3.規(guī)劃布局表土剝離再利用集中堆放儲存點

縣（市、區(qū)）政府（功能區(qū)管委會）要結合本地建設用地項目情況，根據土地整治規(guī)劃合理選址和布局表土剝離再利用集中堆放儲存點，原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）表土剝離再利用集中堆放儲存點不少于1個。表土剝離再利用集中堆放儲存點可按臨時用地管理，辦理臨時用地手續(xù)。

4.規(guī)范表土剝離再利用工作程序

第一，建設項目農轉用審批后，由組織實施主體編制表土剝離再利用實施方案。第二，實施方案制定后，組織實施主體向縣級國土資源部門申請評審，由國土資源部門牽頭召集同級發(fā)改、財政、規(guī)劃、農業(yè)、交通運輸、環(huán)保、水利、海洋與漁業(yè)等部門，對實施方案進行評審。第三，實施方案通過評審后，開始組織實施。第四，表土剝離實施完工后，組織實施主體向縣（市、區(qū)）政府（功能區(qū)管委會）保護耕地和改田造地領導小組申請驗收。第五，表土剝離實施工程通過驗收合格后，由縣（市、區(qū)）政府（功能區(qū)管委會）保護耕地和改田造地領導小組下發(fā)驗收合格文件。

5.加強表土剝離再利用工作適宜性管理

因表土污染嚴重或缺乏肥力不宜剝離的，由組織實施責任主體向縣級農業(yè)部門提出申請，由農業(yè)部門牽頭，聯(lián)合環(huán)保、國土、進行實地勘測并作出鑒定（農業(yè)部門負責土壤質量的鑒定工作，環(huán)保部門負責土壤污染的鑒定工作），確實不宜剝離的，可以不剝離。原則上對耕地面積少于3畝且難以剝離表土的，由組織實施主體向縣級國土資源部門提出申請，由國土資源部門牽頭，聯(lián)合農業(yè)進行實地勘測，確實難以剝離的，可以不剝離。

6.健全表土剝離再利用工作完善制度

制定適應各轄區(qū)的具體的《表土剝離再利用實施細則》《表土剝離再利用專項資金管理細則》和《表土剝離再利用驗收辦法》等，規(guī)范管理表土剝離、運輸、儲存、再利用、資金使用等各個環(huán)節(jié)。同時，將表土剝離再利用工作列入屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）年度考核工作目標考核。

7.高度重視表土剝離后的回填利用

第一，為提高草皮成活率，植草皮前應先覆土，覆土應控制厚度，一般為3-5厘米，覆土時應適當壓實，增加與邊坡粘合力，避免剝落或因含水量增加與草皮一起順坡向下滑移，如采用框格植草護坡，也應在框格內覆土。 第二，表土回填及整地過程中應地面與周邊地形相協(xié)調，應避免出現中間低四周高，以避免雨天造成洼地積水。 第三，臨時占地利用完畢后應先鏟除地表泥結石層，然后回填表土進行全面整地，全面整地后地面高度應與周邊相一致，以利于復綠、復耕（園）。