■ 郭關(guān)玉/戴修殿

（中國地質(zhì)大學(xué)(武漢）馬克思主義學(xué)院,湖北 武漢 430074）

學(xué)習(xí)與借鑒

英美頁巖氣開發(fā)模式對比及其對中國的啟示

■ 郭關(guān)玉/戴修殿

（中國地質(zhì)大學(xué)(武漢）馬克思主義學(xué)院,湖北 武漢 430074）

英美兩國頁巖氣開發(fā)模式的共性是都重視國家政策扶持，最大差異在于英國始終將環(huán)境安全放在首位，能源供給安全必須以不損害環(huán)境安全為前提，美國則通過持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新和寬松的環(huán)境監(jiān)管始終將保障頁巖氣增產(chǎn)放在首位。中國應(yīng)理性學(xué)習(xí)英美兩國的經(jīng)驗，在今后的頁巖氣開發(fā)中既堅持國家政策扶持，同時也要加大技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)境監(jiān)管力度，真正走出一條創(chuàng)新、綠色的頁巖氣開發(fā)之路。

頁巖氣；環(huán)境安全；能源安全；技術(shù)創(chuàng)新；英國；美國

開發(fā)頁巖氣既是增加我國能源總量供給、保障能源供應(yīng)安全的重要措施，也是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃中“建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”的重要著力點(diǎn)。2005年以來我國的頁巖氣開發(fā)已取得較大進(jìn)步，但總體看來仍處于起步階段，還存在著核心技術(shù)缺失、環(huán)境保護(hù)有待加強(qiáng)等突出問題。探尋適合中國國情的頁巖氣開發(fā)模式迫在眉睫。美國是世界上首個成功實(shí)現(xiàn)頁巖氣革命的國家，在其長期的頁巖氣開發(fā)過程中，形成了能源供給安全優(yōu)先的開發(fā)模式。英國同中國一樣，是頁巖氣開發(fā)大軍中的后來者。但其在開發(fā)頁巖氣過程中，并沒有以美國經(jīng)驗為藍(lán)本，而是始終將環(huán)境安全放在首位。本文擬對英美兩國的頁巖氣開發(fā)模式進(jìn)行較全面的介紹和比較，以期為探尋適合中國國情的頁巖氣開發(fā)模式提供借鑒。

1 環(huán)境安全優(yōu)先的英國頁巖氣開發(fā)模式

1875年，英國在基默里奇（Kimmeridge）的一次鉆井活動中，無意中發(fā)現(xiàn)了頁巖氣。但由于當(dāng)時英國擁有較豐富的常規(guī)能源，且開發(fā)頁巖氣的成本較高，英國政界和商界在隨后的一個多世紀(jì)里都沒有對頁巖氣開發(fā)予以足夠重視。直到進(jìn)入21世紀(jì)，英國政府才開始大力推進(jìn)頁巖氣開發(fā)。

英國政府態(tài)度的轉(zhuǎn)變，主要是為了維護(hù)能源供給安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。英國一直是一個以天然氣消費(fèi)為主的國家。20世紀(jì)90年代以來，在北海天然氣產(chǎn)量逐年下降的情況下，尋找新的天然氣來源成為英國的當(dāng)務(wù)之急。英國的頁巖氣儲量豐富，約有1300～1700萬億立方英尺，是理想的天然氣新來源?！叭绻_發(fā)出預(yù)估儲量的10%，就夠英國使用50年?！盵1]與此同時，開發(fā)頁巖氣也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的有效手段。2008－2009年的國際金融危機(jī)嚴(yán)重影響到了英國。2010年，英國政府仍處于第二次世界大戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的財政赤字之中，1/4的花費(fèi)需要借款[2]。開發(fā)頁巖氣，可有效促進(jìn)投資并增加就業(yè)。據(jù)英國能源與氣候變化部估計，開發(fā)頁巖氣每年可吸引37億英鎊的投資，提供74,000個工作崗位[3]。

正是基于以上原因，英國政府采取了多項措施來加快推動頁巖氣開發(fā)。其一，加大財稅政策刺激。2013年英國財政部宣布，將頁巖氣開發(fā)收益稅率由62%大幅下調(diào)至30%，以調(diào)動開發(fā)商的積極性。為調(diào)動地方政府的積極性，英國財政部又宣布壓裂鉆井所在社區(qū)可在勘探階段按每口井10萬英鎊的比例獲得補(bǔ)貼。如果開發(fā)成功，鉆井所在社區(qū)還能再獲得至少1%的開發(fā)總收益[4]。2014年1月，英國政府再次宣布英格蘭地方政府可獲得對頁巖氣開采點(diǎn)征收的全部稅收。其二，簡化頁巖氣的審批流程。2015年8月，英國政府宣布地方政府擁有頁巖氣開采審批權(quán)，可直接批準(zhǔn)或拒絕頁巖氣開采。其三，包括前首相卡梅倫在內(nèi)的多位英國政要公開呼吁歐盟放開對水力壓裂法的限制，為頁巖氣開發(fā)掃清障礙。

盡管英國政府力促頁巖氣開發(fā)，但其始終堅持以環(huán)境安全為前提。這集中體現(xiàn)在以下三個方面。

1.1 嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件

英國政府規(guī)定，開發(fā)商進(jìn)行頁巖氣開發(fā)，必須同時獲得勘探生產(chǎn)許可證和鉆井許可證。首先，開發(fā)商需要從能源與氣候部獲得勘探生產(chǎn)許可證。1995年頒布的《碳?xì)浠衔镌S可指令》第3條規(guī)定，只有擁有專業(yè)技術(shù)、嚴(yán)格依照許可證進(jìn)行經(jīng)營且沒有不良記錄的申請者才能獲得此證[5]。

在取得勘探生產(chǎn)許可證后，開發(fā)商還需要經(jīng)過“走四步拿四證”的嚴(yán)格程序才能獲得鉆井許可證。第一步，開發(fā)商需與土地所有者協(xié)商取得土地使用證。第二步，開發(fā)商根據(jù)2010年頒布的《環(huán)境許可法規(guī)》從環(huán)境局獲得環(huán)境許可證并從當(dāng)?shù)氐V物規(guī)劃局獲得鉆井建筑許可證。第三步，在正式鉆井前的21天，開發(fā)商需將鉆井目標(biāo)上報給健康與安全部，并聘請獨(dú)立檢查機(jī)構(gòu)對鉆井計劃進(jìn)行全面檢查。只有檢查通過者，才能進(jìn)入到下一階段的申請工作。第四步，開發(fā)商從環(huán)境局獲得水資源利用和廢水處理許可證。只有以上四個環(huán)節(jié)均通過的開發(fā)商，才能獲得鉆井許可證。（圖1）

1.2 嚴(yán)格的環(huán)保法律法規(guī)

英國的頁巖氣開發(fā)受到嚴(yán)格的環(huán)保法律法規(guī)監(jiān)管。為了保護(hù)頁巖氣開發(fā)過程中最易受到污染的水資源，英國法律對抽取地下水、鉆井、壓裂液的配方以及返排液的處理都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。

首先，1991年頒布的《水資源法》第24條對地下水抽取做出了嚴(yán)格規(guī)定：任何人均不得從水源地抽水；除非有環(huán)境局頒發(fā)的許可證，禁止任何從地層抽取水資源的鉆井、鑿洞和其他工作；禁止任何需要經(jīng)過鉆井、鑿洞和其他工作獲得額外水資源的機(jī)械和儀器的安裝、維修。為防止廢棄礦井對水資源造成污染，該法第91條還規(guī)定：開發(fā)商在礦井廢棄前6個月，必須告知環(huán)境局，并附上開發(fā)商對廢棄礦井的處理意見。如果開發(fā)商違反規(guī)定，將受到罰款或起訴的懲罰[6]。

其次，《海上設(shè)施和礦井（設(shè)計與施工等）法規(guī)》對鉆井的各個流程均予以了詳細(xì)規(guī)定，以防止礦井泄露對水資源造成污染。該法第四部分規(guī)定，所有鉆井的設(shè)計、維修、建設(shè)、裝備、運(yùn)營、停工或廢棄都要“合理可行，以確保礦井沒有液體滲漏”“不對人的安全和健康造成任何損害”[7]。

圖1 英國頁巖氣開發(fā)許可證獲取流程圖

第三，為防止返排液對水資源造成污染，英國政府規(guī)定開發(fā)商必須從環(huán)境局獲得廢物管理計劃許可證并遵照歐盟2006年頒布的《關(guān)于采掘行業(yè)的廢物管理規(guī)定》。按照該規(guī)定，頁巖氣開發(fā)商必須遵照可持續(xù)發(fā)展原則，采取一切必要措施最大限度地防止或減少返排液對環(huán)境和人體健康造成負(fù)面影響。為此，開發(fā)商需要擬訂減少、處理返排液的詳細(xì)計劃，計劃內(nèi)容應(yīng)包括返排液處理設(shè)備的分類、返排液的特征、返排液對環(huán)境和人體健康的潛在負(fù)面影響、防止返排液惡化的措施以及返排液處理設(shè)施對土地的影響等[8]。

1.3 嚴(yán)格的風(fēng)險防范和監(jiān)管

為確保頁巖氣開發(fā)過程中不出現(xiàn)或少出現(xiàn)環(huán)境污染事故，英國政府采取了嚴(yán)格的風(fēng)險防范和監(jiān)管措施。

為預(yù)防頁巖氣開發(fā)誘發(fā)地震，英國政府對礦物規(guī)劃局、地質(zhì)調(diào)查局和開發(fā)商的職責(zé)均予以了明確規(guī)定。首先，礦物規(guī)劃局應(yīng)與地質(zhì)調(diào)查局進(jìn)行積極協(xié)商，提出避免誘發(fā)性地震的建議。其次，地質(zhì)調(diào)查局應(yīng)與礦物規(guī)劃局一起，監(jiān)控地震信號燈的使用情況。第三，開發(fā)商應(yīng)嚴(yán)格做到以下四個基本環(huán)節(jié)：①在鉆井前通過一切可以獲得的資料信息對即將鉆井的地方斷層進(jìn)行評估；②在鉆井過程中盡量少地使用壓裂液；③在壓裂過程中和壓裂結(jié)束之后都必須監(jiān)測地震活動；④在壓裂過程中嚴(yán)格按照地震信號燈指示進(jìn)行操作（詳見表1）[9]。

表1 地震信號燈顏色和生產(chǎn)活動表[10]

此外，為確保開發(fā)商安全鉆井，健康與安全部可以隨時對鉆井開發(fā)商進(jìn)行檢查，并有權(quán)對開發(fā)商的違規(guī)操作采取強(qiáng)制措施，直至其改正錯誤。與此同時，環(huán)境局也密切監(jiān)控鉆井活動對周邊環(huán)境的影響。一旦發(fā)現(xiàn)開發(fā)商違規(guī)操作，就有權(quán)命令開發(fā)商停止施工并修復(fù)對環(huán)境造成的損害。

總之，盡管英國政府渴望快速開發(fā)頁巖氣，并出臺了系列措施促進(jìn)頁巖氣開發(fā)，但其始終堅持環(huán)境安全優(yōu)先原則。這不僅體現(xiàn)在嚴(yán)格的頁巖氣開發(fā)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上，也體現(xiàn)在嚴(yán)格的環(huán)保法監(jiān)管和風(fēng)險防范上。

2 能源供給安全優(yōu)先的美國頁巖氣開發(fā)模式

早在1821年美國就發(fā)現(xiàn)了頁巖氣。但由于技術(shù)的限制和利潤微薄，美國政府直到20世紀(jì)70年代才開始大力推動頁巖氣開發(fā)。1970年美國國內(nèi)的石油產(chǎn)量達(dá)到峰值，而恰逢70年代又爆發(fā)了兩次世界石油危機(jī)，這使“能源問題瞬間成為美國國家安全事務(wù)的核心問題”[11]。增加能源本土供給、減少能源對外依賴、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)成為美國能源戰(zhàn)略的核心目標(biāo)。正是在此背景下，美國政府開始高度重視頁巖氣開發(fā)，并走出了一條以保障增速為中心的頁巖氣開發(fā)之路。

2.1 持續(xù)的財稅政策扶持

據(jù)不完全統(tǒng)計，20世紀(jì)70年代以來，美國先后共通過了五個法案來促進(jìn)頁巖氣開發(fā)。這些法案或廢除頁巖氣的價格控制，或?qū)嵭卸愂諟p免，或予以開發(fā)補(bǔ)貼，其最終目的都是通過擴(kuò)大開發(fā)商的盈利來提升其開發(fā)頁巖氣的積極性。（詳見表2）

表2 美國促進(jìn)頁巖氣開發(fā)的相關(guān)法律[12]

2.2 不斷推進(jìn)的技術(shù)研發(fā)

頁巖氣主要存在于封閉的、低滲透性的頁巖層中，必須通過水力壓裂法和水平鉆井等專業(yè)技術(shù)才能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；慨a(chǎn)。美國國家石油委員會甚至將頁巖氣定義為：“除非鉆井使用大量水力壓裂技術(shù)處理，使用水平井筒，或者使用多個井筒……否則不能以經(jīng)濟(jì)流量比例或者以經(jīng)濟(jì)體積生產(chǎn)的天然氣”[13]。多年來，美國一直非常重視頁巖氣開發(fā)的相關(guān)技術(shù)研究。1976年美國能源部專門投入2億美元設(shè)立東部頁巖氣項目，加強(qiáng)與頁巖氣相關(guān)的地質(zhì)學(xué)、地質(zhì)化學(xué)和油氣工程研究，以提高美國東部地區(qū)的頁巖氣產(chǎn)量。1977年，美國成立了天然氣研究院，以加強(qiáng)對包括頁巖氣在內(nèi)的天然氣技術(shù)研究。20世紀(jì)90年代末，美國又成立國家能源技術(shù)實(shí)驗室，加強(qiáng)對天然氣管道的研究。2004年美國《能源法案》規(guī)定未來10年內(nèi)每年投入4500萬美元用于非常規(guī)天然氣研究。不斷推進(jìn)的技術(shù)研發(fā)，終于結(jié)出碩果。在1991至2007年期間，美國先后成功地將定向鉆井技術(shù)、微地震波壓裂成像技術(shù)、水平鉆井技術(shù)、水力壓裂技術(shù)、集成鉆井技術(shù)運(yùn)用到頁巖氣開發(fā)中，為實(shí)現(xiàn)頁巖氣的規(guī)?；慨a(chǎn)提供了堅實(shí)的技術(shù)支撐。

2.3 寬松的市場準(zhǔn)入制度

為了在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)頁巖氣產(chǎn)量的大幅提升，美國政府實(shí)行寬松的市場準(zhǔn)入制度，對投資者的資質(zhì)、規(guī)模和能力均不設(shè)任何準(zhǔn)入限制。據(jù)統(tǒng)計，美國共有8000多家公司參與頁巖氣開發(fā)，而其中7900多家是中小油氣公司、油田服務(wù)類公司或設(shè)備供應(yīng)商[14]。寬松的市場準(zhǔn)入制度固然可以讓更多的開發(fā)商參與頁巖氣開發(fā)，在較短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)頁巖氣產(chǎn)量上的突破，但也因缺乏統(tǒng)一的最低行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，頁巖氣開發(fā)行業(yè)內(nèi)難免出現(xiàn)良莠不齊的混亂現(xiàn)象。

2.4 寬松的環(huán)保法律法規(guī)監(jiān)管

美國貌似擁有眾多的環(huán)保法來監(jiān)管頁巖氣開發(fā)，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，美國政府常將頁巖氣開發(fā)豁免于相關(guān)環(huán)保法的監(jiān)管之外。如因壓裂液中包含大量污染水源的化學(xué)物質(zhì)，依照美國的《安全飲用水法》，水力壓裂應(yīng)列入地下灌注，接受環(huán)保署的嚴(yán)格監(jiān)管。而水力壓裂一旦受到監(jiān)管，將使“美國一半以上的油井、1/3以上的天然氣井關(guān)閉，美國天然氣年產(chǎn)量將因此減少2450億立方英尺（約合69.38億立方米）”[15]。為保證頁巖氣的高速增長，美國政府至今仍將水力壓裂排除在地下灌注監(jiān)管之外。再如按照美國的《資源保護(hù)和恢復(fù)法》，頁巖氣開發(fā)過程中產(chǎn)生的包含大量鹽和放射性物質(zhì)的返排液應(yīng)屬于危險廢棄物接受監(jiān)管。而一旦返排液被列為危險廢棄物，“頁巖氣生產(chǎn)商處理這些廢物將可能花去數(shù)十億美元，平均每口井將多花10萬美元以上的廢物處理費(fèi)”[16]。為了減小生產(chǎn)商的生產(chǎn)成本，維持頁巖氣的高速增長，美國環(huán)保署至今仍將返排液排除在危險廢棄物之外。

很明顯，在能源供給安全和環(huán)境安全中，美國始終將能源供給安全放在第一位。這不僅體現(xiàn)在財稅政策扶持、大力科技攻關(guān)和寬松的市場準(zhǔn)入上，更體現(xiàn)在多部環(huán)保法的人為“失效”上。美國不重視環(huán)保的做法，已經(jīng)導(dǎo)致了較嚴(yán)重的環(huán)境污染。據(jù)報道，賓夕法尼亞和懷俄明州的飲用水都曾受到壓裂液的污染；馬塞勒斯頁巖氣田的1944口井就有1218項違規(guī)，出現(xiàn)廢水溢出問題。紐約市環(huán)境保護(hù)部警告：水力壓裂對城市飲用水供應(yīng)的累積影響已經(jīng)造成“災(zāi)難性后果”[17]。此外，美國部分地區(qū)的地震頻率也大幅增加。如在頁巖氣開采之前奧克拉荷馬州的地震頻率約為2～6次/年，而在頁巖氣開采之后，該地區(qū)的地震頻率在2010年已經(jīng)猛增到1,047次[18]。更為嚴(yán)重的是，有些頁巖氣開發(fā)事故已經(jīng)直接對居民健康造成重大影響。如2010年7月休斯頓的一次頁巖氣井噴就使當(dāng)?shù)?5%的居民體內(nèi)檢測出甲苯，53%的人體內(nèi)檢測出二甲苯[19]。

3 英美頁巖氣開發(fā)模式對中國的啟示

英美兩國頁巖氣開發(fā)模式的共性是都重視國家政策扶持，最大差異在于英國始終將環(huán)境安全放在首位，能源供給安全必須以不損害環(huán)境安全為前提，美國則通過持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新和寬松的環(huán)境監(jiān)管始終將保障頁巖氣增產(chǎn)放在首位。中國的頁巖氣開發(fā)，必須秉持理性和開放的態(tài)度，真正做到吸他國之長，避他國之短。

3.1 中國必須繼續(xù)從財稅政策方面對頁巖氣開發(fā)予以扶持

較之于常規(guī)天然氣，頁巖氣具有開發(fā)難度大、開發(fā)成本高、投資風(fēng)險大、投資回報慢等不利于開發(fā)的特點(diǎn)。如果沒有國家財稅政策的大力扶持，將很難吸引企業(yè)從事開發(fā)工作。這正是英美兩國都從財稅政策上大力扶持頁巖氣開發(fā)的主要原因。中國在推進(jìn)頁巖氣開發(fā)過程中，也必須給予財稅政策扶持。2012年11月，財政部和國家能源局印發(fā)了《關(guān)于出臺頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》，規(guī)定在2012－2015年對頁巖氣開采企業(yè)按0.4元/m3標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。2013年10月國家能源局出臺《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》，對頁巖氣開采企業(yè)減免礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)。

以上價格補(bǔ)貼和稅收減免政策無疑對我國的頁巖氣開發(fā)起到了積極促進(jìn)作用。今后較長一個時期，我國仍要繼續(xù)堅持對頁巖氣開發(fā)予以扶持。我國的頁巖氣資源廣泛分布于南方地區(qū)、華北地區(qū)和新疆塔里木盆地、準(zhǔn)噶爾盆地、吐哈盆地、鄂爾多斯盆地、渤海灣盆地和松遼盆地等，可采資源量達(dá)到25萬億m3，甚至超過常規(guī)天然氣資源[20]。但當(dāng)前我國的頁巖氣開發(fā)僅集中于中石化的涪陵區(qū)塊和重慶南川區(qū)塊，中石油的長寧區(qū)塊和滇黔北昭通區(qū)塊以及延長石油集團(tuán)的鄂爾多斯盆地頁巖氣產(chǎn)區(qū)?？梢姡覈捻搸r氣開發(fā)離實(shí)現(xiàn)大規(guī)模量產(chǎn)還有很長的路要走。其次，受制于全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇困難和能源地緣政治,近幾年全球油價持續(xù)低迷。這使與常規(guī)油氣資源相比本就不具備成本優(yōu)勢的頁巖氣在勘探、開發(fā)和資本投入各方面都進(jìn)入收縮期。我國的頁巖氣開發(fā)也明顯受到影響。2014年6月，第二輪招標(biāo)的十九個頁巖氣區(qū)塊中標(biāo)者之投入遠(yuǎn)未達(dá)其承諾，某些原本準(zhǔn)備參與第三輪頁巖氣區(qū)塊招標(biāo)的‘磨拳擦掌’者亦快步后撤或原地踏步。……中國頁巖氣項目整體降溫[21]。如果國家不繼續(xù)從財稅政策方面予以扶持，中國的頁巖氣開發(fā)很可能進(jìn)入到低速或停滯時期。而從長遠(yuǎn)來看，全球油價回升是必然趨勢。因此，中國的明智選擇是充分利用油價低迷這一難得機(jī)遇，堅定不移地推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。開發(fā)頁巖氣是能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的重要組成部分，因而國家必須繼續(xù)予以財稅方面的扶持，通過維持相關(guān)企業(yè)的盈利空間和積極性促進(jìn)整個行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

也正是因為如此，2015年4月，財政部和國家能源局印發(fā)《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財政補(bǔ)貼政策的通知》，規(guī)定對頁巖氣開采企業(yè)繼續(xù)實(shí)行直接補(bǔ)貼。2016年至2018年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3元/m3，2019－2020年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/m3。除直接補(bǔ)貼外，國家還應(yīng)按照2013年頒布的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》繼續(xù)研究出臺資源稅、增值稅和所得稅等稅收激勵政策。此外，國家還應(yīng)將優(yōu)惠政策擴(kuò)展到頁巖氣運(yùn)輸管網(wǎng)建設(shè)方面。當(dāng)前，我國油氣管網(wǎng)存在著覆蓋程度低和大面積壟斷問題，“極大地阻礙了頁巖氣的運(yùn)輸”[22]。在過去幾年中，中石化開采的頁巖氣主要供于當(dāng)?shù)厝細(xì)饧瘓F(tuán)，中石油開采的頁巖氣一部分供當(dāng)?shù)鼐用袷褂?，一部分輸往已?jīng)建好的油氣管網(wǎng)，而缺少管道系統(tǒng)支持的延長石油集團(tuán)只能將所開采的頁巖氣直接用于發(fā)電?？梢灶A(yù)見，若不及時加強(qiáng)管道系統(tǒng)建設(shè)，我國頁巖氣產(chǎn)量提升與管道運(yùn)輸能力有限之間的矛盾會更加突出。因此，國家在鼓勵更多企業(yè)參與頁巖氣開采的同時，也必須鼓勵更多企業(yè)參與頁巖氣的運(yùn)輸管網(wǎng)建設(shè)。

3.2 中國的頁巖氣開發(fā)必須走技術(shù)創(chuàng)新之路

作為一種技術(shù)驅(qū)動型資源，頁巖氣的大規(guī)模開發(fā)，須以掌握包括數(shù)據(jù)收集、地層評價、氣藏模擬、大位移水平井鉆井、多級水力壓裂、地質(zhì)導(dǎo)向鉆井和微地震監(jiān)測等核心技術(shù)為前提。美國頁巖氣革命率先獲得成功，得益于其自20世紀(jì)70年代以來不斷推進(jìn)的技術(shù)革命。

“十二五”期間，中國加大了頁巖氣開發(fā)科技攻關(guān)力度，除成立國家能源頁巖氣研發(fā)（實(shí)驗）中心外，還設(shè)立了“頁巖氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)”“南方古生界頁巖氣賦存富集機(jī)理和資源潛力評價”和“南方海相頁巖氣高效開發(fā)的基礎(chǔ)研究”等一批研究項目，以促進(jìn)頁巖氣開發(fā)相關(guān)技術(shù)研究。在國家和企業(yè)的聯(lián)合科技攻關(guān)下,我國已經(jīng)基本掌握3500m淺海相頁巖氣勘探開發(fā)主體技術(shù)，并研制出了以3000型壓裂車為代表的一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的裝備。

但我國頁巖氣開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的突破仍任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，我國仍沒有掌握埋深超過3500m的深層開發(fā)技術(shù)。而據(jù)估計，中國大約65%以上的頁巖埋深都超過了3500m[23]。因此，如果深層開發(fā)技術(shù)不能得到突破，中國一多半的頁巖氣就無法開發(fā)。與此同時，中國復(fù)雜的地形地貌和獨(dú)特的頁巖氣形成與富集地質(zhì)條件都決定中國不能照搬照用他國技術(shù)。即便是世界上頁巖氣技術(shù)最為先進(jìn)的美國，其技術(shù)也主要是針對埋深介于1500m～3500m的頁巖。因此，中國頁巖氣開發(fā)，仍必須以自主科技創(chuàng)新為動力。正因如此，《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》明確指出，我國在“十三五”期間要“緊跟頁巖氣技術(shù)革命新趨勢，攻克頁巖氣儲層評價、水平井鉆完井、增產(chǎn)改造、氣藏工程等勘探開發(fā)瓶頸技術(shù)，加速現(xiàn)有工程技術(shù)的升級換代，有效支撐頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展”[24]。

3.3 中國的頁巖氣開發(fā)必須走綠色開發(fā)之路

頁巖氣開發(fā)隱藏的諸如水資源污染、誘發(fā)地震等高環(huán)境風(fēng)險已經(jīng)是行業(yè)內(nèi)共識。美國多地多起頁巖氣開發(fā)引發(fā)的環(huán)境污染事故表明，只重視能源供給安全的頁巖氣開發(fā)模式已經(jīng)到了必須做出改變的時刻。從經(jīng)濟(jì)效益來看，以犧牲環(huán)境為代價來換取頁巖氣增長是一種得不償失的行為。因為環(huán)境一旦被破壞，“其治理成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過資源開采的收益”[25]。其次，中國的污染已經(jīng)發(fā)展成為了從大氣到水資源和土壤的全覆蓋，環(huán)境承受能力已經(jīng)達(dá)到極限。因此，中國的頁巖氣開發(fā)決不能重走不重視環(huán)境保護(hù)的老路，而是應(yīng)該向英國學(xué)習(xí)，在每個環(huán)節(jié)都嚴(yán)把環(huán)保關(guān)。中國大力倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，就是要大幅減少污染，還人民以健康的生活環(huán)境。中國要實(shí)現(xiàn)的能源安全，必須是供給安全和環(huán)境安全的有機(jī)統(tǒng)一。任何忽視環(huán)境安全的頁巖氣開發(fā)模式都是與我國的環(huán)境保護(hù)國策和綠色發(fā)展理念相悖的。

截至目前，我國仍沒有制定專門的頁巖氣開發(fā)法，頁巖氣開發(fā)中的環(huán)保法律條文散見于以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為代表的六部法律中(表3）。頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)是一個系統(tǒng)工程，涉及到生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃和礦區(qū)建設(shè)、安全生產(chǎn)和安全運(yùn)輸、礦區(qū)保護(hù)和監(jiān)督檢查等各個環(huán)節(jié)，而當(dāng)前的六部法律僅從原則上規(guī)定了頁巖氣開發(fā)中廢物的存放、地下水的抽取、生態(tài)多樣性的保護(hù)和環(huán)境影響評價，針對性和細(xì)化度都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?？梢姡嬲龅巾搸r氣開發(fā)過程中環(huán)境保護(hù)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾，中國還有較長的路要走。加快制定專門的頁巖氣開發(fā)法，已經(jīng)成為全面依法治國中的一個必須完成的任務(wù)。

總之，中國應(yīng)理性學(xué)習(xí)英美兩國經(jīng)驗，在今后的頁巖氣開發(fā)中既堅持國家政策扶持，又同時加大技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)境監(jiān)管力度，真正走出一條創(chuàng)新、綠色的頁巖氣開發(fā)之路。

表3 中國頁巖氣開發(fā)當(dāng)前主要適用的法律法規(guī)

[1] 李慧.道達(dá)爾獲英國頁巖氣開采權(quán)[N].中國能源報,2014-10-2010)．

[2] HM Treasury.Spending Round 2013[EB/OL]. (2013-09-21) [2015-10-30]. https://www.gov.uk/government/ publications/spending-round-2013-documents.

[3] Department of Energy and Climate Change.Developing Onshore Shale Gas and Oil Facts about 'Fracking'[EB/OL].(2015-06-03)[2015-12-28].https://www.gov.uk/government/uploads/ system/uploads/attachment_data/file/270980/Developing_ Onshore_Shale_Gas_and_Oil__Facts_about_Fracking_140113.pdf.

[4] 陳聽雨.英國大幅下調(diào)頁巖氣開發(fā)收益稅率[N].中國證券報,2013-07-22(A06).

[5] Hydrocarbons Licensing Directive Regulations 1995[EB/OL]. (2015-06-21) [2015-12-30].http://www.legislation.gov. uk/uksi/1995/1434/contents/made.

[6] Water Resources Act 1991,CHAPTER 57[EB/OL].(2015-06-21) [2015-12-28].http://www.legislation.gov.uk/ ukpga/1991/57/contents.

[7] The Offshore Installations and Wells (Design and Construction, etc.) Regulations 1996[EB/OL].(2015-06-26)[2015-12-30]. http://www.legislation.gov.uk/uksi/1996/913/contents/ made.

[8] Directive 2006/21/EC of 15 March 2006 on the management of waste from extractive industries[EB/OL].(2015-06-20) [2015-12-30].http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/PDF/?uri=CELEX:32006L0021&from=EN.

[9] Mair R,Bickle M,Goodman,et al.Shale gas extraction in the UK: a review of hydraulic fracturing[R].UK: The Royal Society and The Royal Academy of Engineering 2012:54.

[10] Department of Energy and Climate Change,Fracking UK shale: understanding earthquake risk[EB/OL].(2015-06-03) [2015-12-28].https://www.gov.uk/government/uploads/system/ uploads/attachment_data/file/283837/Seismic_v3.pdf.

[11] 張爽.世界能源戰(zhàn)略與能源外交(美洲卷)[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2011．[12] 林文斌,劉濱.北美頁巖氣政策研究及啟示[J].清華大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版),2013(4):438.

[13] (美)羅伯特W,科布爾.天然氣革命:頁巖氣掀起新能源之戰(zhàn)[M].楊帆,譯.北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2015.

[14] 趙川.頁巖氣美國模式:7900 家中小企業(yè)分羹盛宴[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報,2012-12-18(22 ).

[15] 馮躍威.美國頁巖氣開發(fā)策略研究——美國的頁巖氣之夢[J].國際石油經(jīng)濟(jì),2012(Z1):99.

[16] John M Golden,Hannah J Wiseman.the fracking revolution: a case study in policy levers to promote innovation [EB/OL].(2015-06-20)[2015-12-30].https://kbhenergycenter.utexas.edu/ wp-content/files/Golden-and-Wiseman_Fracking-Rev_v3-15-mar-2014.pdf.

[17] 馮躍威.美國頁巖氣開發(fā)策略研究——美國的頁巖氣之夢[J].國際石油經(jīng)濟(jì),2012(Z1):98.

[18] 劉琛,王洪建,霍君英,等.“頁巖氣革命”背后的潛在環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險及防范措施[J].中國人口·資源與環(huán)境,2014(S2):73-75.

[19] 馮相昭.頁巖氣大開發(fā)莫以環(huán)境為代價——以美國頁巖氣開發(fā)為鑒[J].環(huán)境保護(hù),2012(24):64-66.

[20] 國家發(fā)展改革委,財政部,國土資源部,國家能源局.頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)[N].中國能源報,2012-03-19 (06).

[21] 岳來群.低油價背景下有關(guān)頁巖氣問題的幾點(diǎn)思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2015(10):13-17.

[22] 李世翔,萬佩.我國頁巖氣開發(fā)扶持政策研究——以涪陵國家級頁巖氣示范中心為例[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2015(7):44-47.

[23] 王道富,高世葵,董大忠,等.中國頁巖氣資源勘探開發(fā)挑戰(zhàn)初論[J].天然氣工業(yè),2013(1):8-17.

[24] 中華人民共和國能源局.頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年) [EB/OL].(2016-10-21) [2016-12-30].http://www.gov.cn/ xinwen/2016-09/30/content_5114313.htm.

[25] 毛成棟,張成龍,周鑫,等.國外頁巖氣勘探開發(fā)環(huán)境監(jiān)管給我國的借鑒[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2015(11):53-56.

Anglo-American Shale Gas Exploitation Mode and the Enlightenment China Gained from Them

GUO Guanyu, DAI Xiudian
(Marxism Institute, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Both Britain and America can attach great importance to supporting shale gas development with national policy. The biggest difference is that in British, environmental safety is their number one priority in the exploitation of shale gas; and environmental protection is the focus of their efforts to ensure energy resources supply; in America, by continuous technological innovation and loose environment regulation, ensuring shale gas production is their number one priority in the exploitation of shale gas. For China, we should learn the experience from Britain and the United States rationality. In doing so, not only must we pursue national policy support, but we must step up efforts to technical innovation and environmental monitoring, thus paving a innovation and green shale gas exploitation path.

shale gas; environmental safety; energy security; technology innovation; Britain; U.S.A

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）05-0031-06

2017-01-09；

2017-01-16

國家社科基金重點(diǎn)項目（13AZD078）；國家社會科學(xué)基金項目（13BKS048)

郭關(guān)玉(1974-)，女，湖北省五峰市人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要從事國際關(guān)系研究。