農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中各方權(quán)益平衡問(wèn)題研究

萬(wàn)凱

宅基地是農(nóng)民的生命線。在農(nóng)村，土地不僅是人們居住的環(huán)境，更多的，是他們賴以生存的勞作生產(chǎn)對(duì)象。比起城市人的所居住的房屋，從前的農(nóng)村的宅基地承擔(dān)著很多屬性，人們可以在其中進(jìn)行建設(shè)，也可以在其中居住生活。然而，而這四十年來(lái)，農(nóng)村也漸漸走向城鎮(zhèn)化，農(nóng)民從一個(gè)身份慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)職業(yè)，因此土地對(duì)農(nóng)民的性質(zhì)就開(kāi)始轉(zhuǎn)變。因此土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村也開(kāi)始自發(fā)進(jìn)行。因此，宅基地改革順勢(shì)而生，就目前來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)有超過(guò)二十個(gè)地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始根據(jù)其自身的特點(diǎn)進(jìn)行了“個(gè)性化”的試點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革最佳窗口期已到來(lái)。

房屋的出租和轉(zhuǎn)賣是目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵方式。由于政策的約束，在這流轉(zhuǎn)過(guò)程中諸多條件限制了宅基地的使用權(quán)交易。因此，對(duì)各方權(quán)益的保障也產(chǎn)生了不少的影響。一方面阻礙了農(nóng)村權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，造成集體資源的空置與浪費(fèi)。另一方面延緩了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使得地方治理出現(xiàn)了更多矛盾，造成政府管理成本提高。

1 研究背景及意義

1.1研究背景

伴隨著城鎮(zhèn)化我國(guó)大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始走向城市，謀求新的發(fā)展，農(nóng)村流動(dòng)人口逐年增加，出現(xiàn)大量的農(nóng)村閑置宅基地，這在一定程度上也促進(jìn)了改革宅基地使用制度的進(jìn)程加快。目前的現(xiàn)狀是，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和其他實(shí)力正在慢慢強(qiáng)大，由此帶來(lái)的是土地交易的多元化和愈加豐富，土地的價(jià)值也越來(lái)越高，同時(shí)，其升值空間也越來(lái)越被人發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在逐漸改變世代通過(guò)耕作作為獲得收入的唯一途徑的狀況，農(nóng)民也開(kāi)始希望通過(guò)宅基地的流轉(zhuǎn)獲得經(jīng)濟(jì)利益，被嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)制度開(kāi)始動(dòng)搖；同時(shí)我國(guó)以城鄉(xiāng)二元體制為特點(diǎn)的戶籍制度也在不斷的進(jìn)行改革，并且取得了一定的成效。這從根本上撼動(dòng)了保證我國(guó)宅基地使用權(quán)制度得以存在運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，造成一系列的土地問(wèn)題，主要表現(xiàn)為農(nóng)村存在兩個(gè)問(wèn)題，首先便是宅基地的規(guī)劃管理不到位，以至于其占地情況混亂，第二，農(nóng)村還有很多宅基地目前無(wú)人使用；這兩個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)根源其實(shí)就是管理能力差，當(dāng)?shù)卣荒軌驅(qū)r(nóng)民進(jìn)行有序管理，并可能間接的影響到其利益。

1.2研究意義

通過(guò)研究我國(guó)農(nóng)村宅基地使用制度的改革與創(chuàng)新，是解決我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問(wèn)題的一個(gè)很好的方法和選擇，也能夠使城鎮(zhèn)化的腳步加快。與此同時(shí)，我國(guó)社會(huì)發(fā)展的另外一個(gè)影響因素便是我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡現(xiàn)狀。作為一個(gè)人口眾多，農(nóng)民占多數(shù)人口的發(fā)展中國(guó)家，要想實(shí)現(xiàn)從發(fā)展中國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)變，降低甚至消除城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性，實(shí)施的關(guān)鍵是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。通過(guò)研究新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中暴露出的我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的問(wèn)題，進(jìn)一步研究我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革與創(chuàng)新，對(duì)于提高我國(guó)新型城鎮(zhèn)化水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有重要意義。因此，通過(guò)對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的改革與創(chuàng)新進(jìn)行深入的研究，豐富了我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論研究，也是一種理論支持的提供。

2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的問(wèn)題

2.1法律滯后，無(wú)法可依

在法規(guī)方面，我國(guó)并不是沒(méi)有關(guān)于土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度的法律，在相關(guān)法律中已經(jīng)對(duì)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了許可，提出了土地的使用權(quán)是可以遵從法律進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的，但不能占有和購(gòu)買。但是類似的法律缺少具體的辦法，而且沒(méi)有規(guī)定流轉(zhuǎn)的方式。法律中還規(guī)定了一種不得申請(qǐng)宅基地的情況，村民的房屋被轉(zhuǎn)賣或轉(zhuǎn)租。《憲法》中也有和這兩條類似的法規(guī)，但是也存在一些問(wèn)題，即規(guī)定有些太過(guò)不具體，雖然宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是被允許的，但在真正實(shí)施時(shí)沒(méi)有具體的法規(guī)可以借鑒，因此會(huì)遇到很多坎坷?！段餀?quán)法》雖然對(duì)宅基地使用權(quán)的問(wèn)題作了專門的規(guī)定，然而法規(guī)的數(shù)量非常少，而且缺少具體的細(xì)則，另外適用范圍有限，僅是土地管理法。然而這類法規(guī)也并沒(méi)有很具體，綜上所述，目前的法律法規(guī)的狀態(tài)就是雖然并未禁止，但是也并不具體，這會(huì)給農(nóng)民辦理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的時(shí)候帶來(lái)很多困擾，也沒(méi)有為相關(guān)案件的判決起到明顯的支撐作用。

2.2農(nóng)民意愿沒(méi)有得到尊重

國(guó)家規(guī)定在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，需要采取公告、通知以及舉行村民代表大會(huì)等方式向農(nóng)戶告知宅基地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施情況，這些必備的政策程序往往在實(shí)施的實(shí)踐中被省略或者忽視，農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)也被剝奪和架空。作為村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)，并不能承擔(dān)本身應(yīng)盡的職責(zé)，部分村干部甚至繞開(kāi)民眾，私自與開(kāi)發(fā)商簽訂宅基地流轉(zhuǎn)合同，置農(nóng)民群眾的合法土地權(quán)益于不顧；村委會(huì)內(nèi)部信息的不按時(shí)公開(kāi)，財(cái)務(wù)狀況也不進(jìn)行及時(shí)公示，這樣的情況導(dǎo)致了不要說(shuō)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，連最基本的弄明白大部分農(nóng)民都無(wú)法做到。此外，處于提高政績(jī)的考慮，部分地方政府屈從于招商引資帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益和政治效應(yīng)，督促農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，甚至采取強(qiáng)制手段損害流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的合法權(quán)益。同時(shí)，信息的不對(duì)稱也使農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中更加被動(dòng)，參與權(quán)的行使需要及時(shí)獲取足夠的政策知識(shí)和實(shí)踐信息，這些信息的缺乏使得常年經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)戶土地權(quán)益受到侵害。

2.3利益分配及補(bǔ)償不合理

目前，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)主要由三種成分組成，這三種組分由于其補(bǔ)償?shù)姆较虿煌?，其補(bǔ)償金給予的對(duì)象和數(shù)額也不同。首先是，安置補(bǔ)助費(fèi)，這部分補(bǔ)償不能全部交給農(nóng)民，其作用是維持被征地農(nóng)民在喪失土地不需要降低生活質(zhì)量；土地補(bǔ)償費(fèi)一般不會(huì)直接交給農(nóng)民，雖然補(bǔ)償對(duì)象也是農(nóng)民，但是資金是發(fā)放到當(dāng)?shù)卣?，是?duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，多用于集體的公共設(shè)施建設(shè)；在補(bǔ)償金中全部發(fā)放給農(nóng)民的一項(xiàng)是青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償?shù)姆较蚴墙ㄖ锏纫恍┎荒芤苿?dòng)的設(shè)施以及農(nóng)作物。

3 平衡農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中各方利益的對(duì)策建議

首先是產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有序運(yùn)行的必要前提，對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的諸多侵犯農(nóng)民權(quán)益的不公平現(xiàn)象，深究其原因根本在于農(nóng)村土地所有權(quán)被曲解，法律無(wú)明晰定義，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際缺位，這些導(dǎo)致某些政府組織權(quán)力凌駕于農(nóng)民之上。

其次，通過(guò)立法的方式建立完善的流轉(zhuǎn)程序?，F(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是持禁止態(tài)度，宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)沒(méi)有得到明顯的體現(xiàn)。同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，市場(chǎng)的逐利性，宅基地使用權(quán)者必然會(huì)為了自身利益私下為轉(zhuǎn)讓行為即常說(shuō)的地下交易，可以說(shuō)是越是限制，宅基地使用權(quán)地下交易現(xiàn)象嚴(yán)重。這種地下交易根本沒(méi)有規(guī)范性可言，所以建立完善的流轉(zhuǎn)程序就顯得格外的重要。筆者認(rèn)為宅基地的流轉(zhuǎn)程序可以借鑒其他不動(dòng)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)程序，通過(guò)立法的形式加以確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。

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