金融腐敗背后的監(jiān)管真空

賀斌

金融風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)已經(jīng)由過(guò)去主要是資本不足的風(fēng)險(xiǎn)，過(guò)渡到一個(gè)資本不足和透明度不足的

雙重風(fēng)險(xiǎn)階段，這就需要對(duì)目前的監(jiān)管架構(gòu)做適時(shí)的調(diào)整

消失了一個(gè)多月的楊家才，在經(jīng)歷了各種版本的傳言后，還是出現(xiàn)在了中央紀(jì)委的紀(jì)律審查公告中。

5月23日傍晚，中央紀(jì)委發(fā)出一條消息，“中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)黨委委員、主席助理?xiàng)罴也派嫦訃?yán)重違紀(jì)，目前正接受組織審查?！?/p>

這條消息并沒有引起太大的震動(dòng)，早在一個(gè)多月前，關(guān)于楊家才被紀(jì)檢部門帶走的傳聞就已在坊間流傳，甚至有部分主流媒體特意報(bào)道出來(lái)，以較為肯定的語(yǔ)氣作出揣測(cè)。

隨著楊家才的落馬，作為金融監(jiān)管部門的“三會(huì)”各有部級(jí)高官因貪腐被抓，金融反腐工作正逐步走向深入。

金融領(lǐng)域成為腐敗高發(fā)區(qū)

今年以來(lái)，金融反腐的案件層出不窮，僅4月份就披露了4起金融系統(tǒng)腐敗大案：4月9日，前保監(jiān)會(huì)主席項(xiàng)俊波、中國(guó)進(jìn)出口銀行北京分行原行長(zhǎng)李昌軍被查。4月13日，中國(guó)民生銀行北京航天橋支行行長(zhǎng)張穎被查，原總行副行長(zhǎng)趙品璋也幾乎在同一天被帶走。4月21日，前深交所人員、曾任股票發(fā)審委員的馮小樹涉嫌違法買賣股票被查。

而在查處的對(duì)象中，不僅有監(jiān)管部門“高官”和金融機(jī)構(gòu)的“高管”，也有一般干部和普通員工?！吨袊?guó)新聞周刊》對(duì)中央紀(jì)委監(jiān)察部公布的信息進(jìn)行梳理，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2013年5月到2017年5月，四年間，僅在中央紀(jì)委網(wǎng)站通報(bào)的金融監(jiān)管官員和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)工作人員就有35人，其中，包括原保監(jiān)會(huì)主席項(xiàng)俊波，原證監(jiān)會(huì)副主席姚剛、原證監(jiān)會(huì)主席助理張育軍，以及此次被通報(bào)的銀監(jiān)會(huì)主席助理?xiàng)罴也旁趦?nèi)的監(jiān)管層官員有12人，銀行10人，保險(xiǎn)公司4人，投資機(jī)構(gòu)7人，其他相關(guān)政府部門2人。

在中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員喬梁看來(lái)，腐敗通常有三種類型：裙帶關(guān)系、內(nèi)幕交易和敲詐勒索?！斑@三類對(duì)于金融腐敗也是共通的?！彼颉吨袊?guó)新聞周刊》解釋道，盡管金融領(lǐng)域給大家的印象是有很多的市場(chǎng)規(guī)則和嚴(yán)格的交易規(guī)則，但是畢竟還是一個(gè)掌握著大量資源的行業(yè)，腐敗的根源主要在于權(quán)力或資源的分配被一種壟斷的方式所掌控，因此，只要存在豐厚的利益分配，就可能產(chǎn)生腐敗，而且這種腐敗的機(jī)會(huì)是相當(dāng)大的。

“從目前暴露出來(lái)的金融領(lǐng)域腐敗案件來(lái)看，呈現(xiàn)出一些共同的特點(diǎn)?！敝袊?guó)政法大學(xué)反腐敗與廉政建設(shè)研究中心副秘書長(zhǎng)于國(guó)旦向《中國(guó)新聞周刊》介紹，一是整個(gè)金融領(lǐng)域涉案人員多，發(fā)案數(shù)量大，而且可能存在一部分?jǐn)?shù)量較為龐大的隱案;二是涉及的罪名除較為傳統(tǒng)的受賄、挪用公款、貪污罪等職務(wù)犯罪外，涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的犯罪也逐步增多，如內(nèi)幕交易等;三是涉案資金大，影響范圍廣，危害極為嚴(yán)重;四是技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)，隱蔽性強(qiáng)，查處難度大。

此外，犯罪人往往作案時(shí)間較長(zhǎng)，并出現(xiàn)金融系統(tǒng)人員和微觀經(jīng)濟(jì)體人員相互勾結(jié)，共同作案的情況。領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)案率也有所增加。

“金融犯罪非常嚴(yán)重，觸目驚心，如不采取措施，可能影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，國(guó)家安全?！庇趪?guó)旦說(shuō)。

實(shí)際上，中央早就對(duì)金融領(lǐng)域的反腐進(jìn)行了部署。早在2014年3月，中央紀(jì)委啟動(dòng)新一輪機(jī)構(gòu)調(diào)整，紀(jì)檢監(jiān)察室數(shù)量增至12個(gè)，其中第四監(jiān)察室對(duì)口的就是金融單位。2015年2月11日，在中央巡視工作動(dòng)員部署會(huì)上，中央決定完成對(duì)中管金融企業(yè)巡視全覆蓋。當(dāng)年10月，中央第三輪巡視啟動(dòng)，在31家被巡視單位中，有21家金融機(jī)構(gòu)，包括五大國(guó)有銀行在內(nèi)的14家中管金融企業(yè)和“一行三會(huì)”等監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

證監(jiān)會(huì)原副主席姚剛、原主席助理張育軍就是在此時(shí)被通報(bào)接受調(diào)查的，銀行業(yè)協(xié)會(huì)原黨委書記王巖岫以及3名來(lái)自銀監(jiān)系統(tǒng)的官員也在不久之后被通報(bào)。從時(shí)間來(lái)看，和中央巡視的時(shí)間較為吻合。

四年來(lái)，中國(guó)的反腐逐漸向縱深發(fā)展，力度不斷加大，隨著金融系統(tǒng)貪腐案件不斷被查處，一些“金融老虎”“金融大鱷”接連落馬，反腐已經(jīng)從以政府機(jī)關(guān)為主的第一戰(zhàn)場(chǎng)，轉(zhuǎn)向以金融機(jī)構(gòu)為主的第二戰(zhàn)場(chǎng)。

就在4月9日下午，項(xiàng)俊波被查消息公布幾個(gè)小時(shí)后，中國(guó)政府網(wǎng)全文刊發(fā)了國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)3月21日在全國(guó)廉政工作會(huì)議上的講話，似乎大有深意。李克強(qiáng)在會(huì)上指出，要嚴(yán)防金融風(fēng)險(xiǎn)和腐敗，嚴(yán)厲打擊銀行違規(guī)授信、證券市場(chǎng)內(nèi)幕交易和利益輸送、保險(xiǎn)公司套取費(fèi)用等違法違規(guī)行為?！皩?duì)個(gè)別監(jiān)管人員和公司高管監(jiān)守自盜、與金融大鱷內(nèi)外勾結(jié)等非法行為，必須依法嚴(yán)歷懲處，以儆效尤?！?/p>

然而，在金融反腐過(guò)程中，作為金融監(jiān)管部門的一行三會(huì)，與紀(jì)檢監(jiān)察部門各自承擔(dān)了不同的職能。據(jù)了解，金融領(lǐng)域本身有自己的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在金融反腐中也發(fā)揮著重要作用，比如馮小樹的案件就是中央第7巡視組在對(duì)證監(jiān)會(huì)開展專項(xiàng)巡視期間，向證監(jiān)會(huì)移交的線索。案件從調(diào)查、審理到處罰，都是由證監(jiān)會(huì)完成。那么，該如何有效地分工，形成反腐合力？

喬梁認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察部門必須在腐敗發(fā)生后才能介入，而且還得有舉報(bào)才能開展調(diào)查，而金融監(jiān)管部門在事前就可以通過(guò)內(nèi)部監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)異常交易或其他違法行為，提前介入，將腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)。

補(bǔ)齊監(jiān)管短板

隨著腐敗案件頻發(fā)，加強(qiáng)事前監(jiān)管、日常監(jiān)管也成為監(jiān)管部門的工作重心，特別是要從制度上補(bǔ)齊監(jiān)管短板，防患于未然。

今年3月2日，銀監(jiān)會(huì)主席郭樹清在履職3日的“首秀”中，用“牛欄里關(guān)貓”來(lái)比喻監(jiān)管制度的缺失，提出要及時(shí)彌補(bǔ)監(jiān)管短板，排查監(jiān)管制度漏洞，完善監(jiān)管規(guī)制。有媒體曾報(bào)道，他在上任后一個(gè)多月的時(shí)間里，找出銀監(jiān)會(huì)成立以來(lái)所有的監(jiān)管規(guī)則，從中尋找規(guī)則的短板。

3月末，銀監(jiān)會(huì)部署開展對(duì)“三違反”（違反金融法律、違反監(jiān)管規(guī)則、違反內(nèi)部規(guī)章）、“三套利”（監(jiān)管套利、空轉(zhuǎn)套利、關(guān)聯(lián)套利）和“四不當(dāng)”（不當(dāng)創(chuàng)新、不當(dāng)交易、不當(dāng)激勵(lì)、不當(dāng)收費(fèi)）的專項(xiàng)治理工作。

4月7日，銀監(jiān)會(huì)對(duì)外表示，2017年上半年將組織全國(guó)銀行業(yè)集中進(jìn)行市場(chǎng)亂象整治工作，以回歸本源、服務(wù)實(shí)體、防范風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，重點(diǎn)對(duì)股權(quán)和對(duì)外投資、機(jī)構(gòu)及高管、規(guī)章制度、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品、人員、廉政風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管行為、內(nèi)外勾結(jié)違法、非法金融活動(dòng)等十大方面進(jìn)行整治。

4月7日、10日和12日，銀監(jiān)會(huì)先后出臺(tái)《關(guān)于提升銀行業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效的指導(dǎo)意見》（4號(hào)文）、《關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的指導(dǎo)意見》（6號(hào)文）和《關(guān)于切實(shí)彌補(bǔ)監(jiān)管短板提升監(jiān)管效能的通知》（7號(hào)文）。在短短兩周內(nèi)，銀監(jiān)會(huì)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域制定了7大行動(dòng)方案，實(shí)行“一險(xiǎn)一策”，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控。

保監(jiān)會(huì)在短期內(nèi)密集出臺(tái)了一系列政策。4月20日，保監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管維護(hù)保險(xiǎn)業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的通知》;4月28日，又印發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化保險(xiǎn)監(jiān)管打擊違法違規(guī)行為 整治市場(chǎng)亂象的通知》。兩個(gè)文件直指虛假出資、公司治理亂象、資金運(yùn)用亂象、產(chǎn)品不當(dāng)創(chuàng)新、銷售誤導(dǎo)、理賠難、違規(guī)套取費(fèi)用和數(shù)據(jù)造假等八個(gè)方面的保險(xiǎn)市場(chǎng)亂象，并部署開展專項(xiàng)整治。

此外，保監(jiān)會(huì)還加強(qiáng)了風(fēng)控和服務(wù)的制度建設(shè)：4月23日，保監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的通知》;4月26日，又調(diào)整《中國(guó)保監(jiān)會(huì)保險(xiǎn)消費(fèi)投訴情況通報(bào)》的口徑和內(nèi)容，并發(fā)布《保險(xiǎn)公司章程指引》。

或許是由于此前險(xiǎn)資進(jìn)入資本市場(chǎng)，特別是股市，引發(fā)了極大爭(zhēng)議，保監(jiān)會(huì)開始從制度層面對(duì)險(xiǎn)資投資方向進(jìn)行引導(dǎo)，先后發(fā)布三個(gè)文件，分別推進(jìn)險(xiǎn)資支農(nóng)支小、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，以及投資PPP項(xiàng)目等。

在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，監(jiān)管層也加強(qiáng)了問責(zé)，對(duì)于違規(guī)者施以重罰，以示懲戒。

據(jù)銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2017年一季度，銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)作出行政處罰485件，罰沒金額合計(jì)1.9億元，處罰責(zé)任人員197名，其中取消19人的高管任職資格，禁止11人從事銀行業(yè)工作。

同樣實(shí)行“強(qiáng)問責(zé)”的還有保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)。2月24日，保監(jiān)會(huì)也就前海人壽編制提供虛假材料、違規(guī)運(yùn)用保險(xiǎn)資金等違法事實(shí)，決定給予時(shí)任董事長(zhǎng)姚振華撤銷任職資格并禁止進(jìn)入保險(xiǎn)業(yè)10年的處罰。

證監(jiān)會(huì)更是對(duì)馮小樹涉嫌違法買賣股票的行為開出了“天價(jià)罰單”，決定沒收其違法所得2.48億元，并頂格處以2.51億元罰款。同時(shí)，采取終身市場(chǎng)禁入措施。

此外，從3月中旬以來(lái)，證監(jiān)會(huì)還分別針對(duì)股票發(fā)行和持續(xù)信息披露等環(huán)節(jié)存在的虛假陳述等違法行為和次新股交易中的各類違法不當(dāng)行為，先后開展了兩次專項(xiàng)行動(dòng)，調(diào)查工作已全面展開。

中國(guó)人民大學(xué)副校長(zhǎng)吳曉求在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，金融監(jiān)管最重要的是制定規(guī)則，根據(jù)規(guī)則做出相應(yīng)的處罰，這樣人們就有預(yù)期，“我覺得給金融一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期非常重要，如果出臺(tái)一些缺乏前瞻性的措施，可能今天應(yīng)對(duì)某一個(gè)問題有效，過(guò)幾天卻會(huì)變成非常嚴(yán)重的阻礙力量?！?/p>

“現(xiàn)在看來(lái)，有的部門就采取了一些相對(duì)比較急的方式。”吳曉求對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

一手抓金融反腐，一手抓金融安全

隨著金融反腐進(jìn)入深水區(qū)，如何加強(qiáng)金融監(jiān)管，維護(hù)金融安全也成為監(jiān)管層需要解決的重點(diǎn)。

4月25日下午，中共中央政治局就維護(hù)國(guó)家金融安全進(jìn)行第四十次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時(shí)指出，必須充分認(rèn)識(shí)金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活中的重要地位和作用，切實(shí)把維護(hù)金融安全作為治國(guó)理政的一件大事，扎扎實(shí)實(shí)把金融工作做好。

“金融安全目前對(duì)我們國(guó)家來(lái)說(shuō)非常重要！金融安全的核心是不能出現(xiàn)系統(tǒng)性的金融危機(jī)，這是一個(gè)底線！”吳曉求說(shuō)。

在他看來(lái)，這兩年實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，會(huì)對(duì)一些在高速增長(zhǎng)時(shí)產(chǎn)生的貸款（包括發(fā)債）造成困難。再加上過(guò)去一段時(shí)期，金融業(yè)的創(chuàng)新非常快，其中有一些背離了世界經(jīng)濟(jì)的需求，或者為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行帶來(lái)了新的困難，包括資金成本的提高等，這些都是潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

“改進(jìn)中國(guó)的金融體制，我們不能夠停下來(lái)或走回頭路，所以金融業(yè)的改革創(chuàng)新，既要成為金融體系安全、高效的目標(biāo)，更要讓實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更有效率，這才是金融創(chuàng)新的重要目的，也是未來(lái)解決金融風(fēng)險(xiǎn)重要的出發(fā)點(diǎn)。”吳曉求說(shuō)。

由于中國(guó)金融業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)處于混業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的模式，加上金融創(chuàng)新不斷推進(jìn)，監(jiān)管的盲區(qū)和真空地帶越來(lái)越多，成為金融改革的一項(xiàng)重點(diǎn)。2016年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件，在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域?qū)嵭小按┩甘健北O(jiān)管，即無(wú)論業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性，對(duì)跨界、交叉型互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管。

然而，作為金融領(lǐng)域的監(jiān)管者，一行三會(huì)對(duì)于行業(yè)的準(zhǔn)入和退出掌握著“生殺大權(quán)”，加上近年來(lái)反腐中，不乏監(jiān)管人員監(jiān)守自盜的案件，如何對(duì)監(jiān)管層進(jìn)行監(jiān)督，將權(quán)力控制在制度的籠子里，也是今后反腐的重點(diǎn)。