晉 海，胡漫漫

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098)

非法占用農(nóng)用地罪實(shí)證研究

晉 海，胡漫漫

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098)

為了更好地保護(hù)農(nóng)用地，保護(hù)稀缺的耕地、林地、草地等資源，更有力打擊非法占用農(nóng)用地犯罪行為，運(yùn)用實(shí)證研究的方法對14年間20個(gè)省份的500例非法占用農(nóng)用地案件的審理情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與分析。研究結(jié)果表明：我國近14年的非法占用農(nóng)用地案件呈波浪式發(fā)展態(tài)勢，非法占用農(nóng)用地的行為并未得到有效控制；非法占用林地、耕地違法行為是非法占用農(nóng)用地行為的主要構(gòu)成要素，且非法占用基本農(nóng)田現(xiàn)象較為普遍；非法占用農(nóng)用地現(xiàn)象具有地域性，農(nóng)用地被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的現(xiàn)象嚴(yán)重；審判質(zhì)量較高，但存在法院適用刑罰輔助性措施較少，判處的罰金數(shù)額波動(dòng)幅度較大，鑒定機(jī)構(gòu)混亂等問題。針對非法占用農(nóng)用地罪的法律適用現(xiàn)狀，提出森林、礦產(chǎn)資源豐富的省份尤其應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)用地的保護(hù)，集體土地的出租人應(yīng)與非法占用人作為共犯處理以及設(shè)置統(tǒng)一的國家級鑒定標(biāo)準(zhǔn)等對策建議。

非法占用農(nóng)用地罪；實(shí)證研究；法律適用；罰金適用；環(huán)境犯罪

土地是立國之本和立民之基，農(nóng)用地包括耕地、林地、草原等資源，這些既是重要的生產(chǎn)資料與生活資料，也是寶貴的生態(tài)財(cái)富。國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，2015年違法用地面積達(dá)3.44萬 hm2，耕地破壞1.45萬 hm2，且違法用地件數(shù)上升達(dá)10%。其中，工廠倉儲(chǔ)違法用地行為、采礦項(xiàng)目破壞林業(yè)資源行為、農(nóng)村宅基地違法用地行為上漲明顯，形勢十分嚴(yán)峻。如何減少違法占用行為的發(fā)生，在綠水青山的生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中尤為緊迫。此外，從1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)修正的“非法占用農(nóng)用地罪”，為農(nóng)用地的利用增添了更好的保護(hù)。但是，近14年的文獻(xiàn)成果中，有關(guān)非法占用農(nóng)用地罪的研究著重于理論研究與立法探討，缺乏專門的實(shí)證研究成果。目前，少量司法工作者(包括國土資源部門行政人員或法官、檢察官)的理論成果中，在對經(jīng)辦案件的總結(jié)中呈現(xiàn)實(shí)證研究色彩，但存在涉及區(qū)域性小、樣本容量小、對策與建議難以廣泛借鑒等不足。因此，本文通過對2003年以來14年間20個(gè)省份500件非法占用農(nóng)用地案件的審理情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與數(shù)據(jù)分析，試圖從實(shí)證研究的角度梳理非法占用農(nóng)用地行為的基本規(guī)律，分析其原因，從立法、司法、行政管理等多角度為預(yù)防和懲治非法占用農(nóng)用地犯罪行為提出針對性建議。

1 研究對象和數(shù)據(jù)來源

研究我國20個(gè)省(市、區(qū))2003—2016年間非法占用農(nóng)用地案件審理的基本情況與司法適用現(xiàn)狀，并就法律適用中的問題展開討論。同時(shí)，這一時(shí)期處于“非法占用農(nóng)用地罪”的修正實(shí)施期，故可以在案件的統(tǒng)計(jì)與分析過程中進(jìn)行地區(qū)間的橫向比較，從而將總結(jié)、歸納好的審判經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。

研究樣本為500份非法占用農(nóng)用地罪案件的判決書，主要由中國裁判文書網(wǎng)、北大法意網(wǎng)、中國知網(wǎng)搜集。樣本涵蓋2003—2016年共14個(gè)年份以及貴州、河南等20個(gè)省份，涉及467個(gè)被告人，從而保證了基本情況調(diào)查與案件審理情況調(diào)查的整體覆蓋面。鑒于研究樣本僅限各級法院的裁判文書，故而不能對每個(gè)案件的具體情況進(jìn)行系統(tǒng)地了解。這是本文分析與研究法律適用疑難問題的局限所在，但這一局限性并不影響本文從上述案件中總結(jié)分析非法占用農(nóng)用地案件行為的犯罪規(guī)律、犯罪原因等，以及司法實(shí)務(wù)中的法律適用問題，從而有針對性地提出操作建議。

2 非法占用農(nóng)用地案件基本情況統(tǒng)計(jì)與理論分析

2.1 案件的時(shí)間、地區(qū)統(tǒng)計(jì)與分析

在統(tǒng)計(jì)的500例樣本中，案件從林地資源豐富的西南地區(qū)云貴川三省到土地、林地、草原多資源覆蓋的東北三省，從廣東、上海等東部沿海到甘肅、青海等西部荒漠地區(qū)，共計(jì)20個(gè)省份，時(shí)間跨度達(dá)14年。整體呈現(xiàn)波浪式的波動(dòng)發(fā)展，在2009年呈井噴式達(dá)到高峰時(shí)期。結(jié)合2015年國土資源部的數(shù)據(jù)分析，我國違法用地、非法占用農(nóng)用地的行為只增不減，并沒有得到有效控制(表1)。

表1 非法占用農(nóng)用地案件發(fā)生地區(qū)統(tǒng)計(jì)Tab.1 Relationship between the number and location on the crime of illegal occupation of agricultural land

如表1所示，樣本案件涉及了北京、湖北、山西、遼寧、貴州、河南、云南、四川、重慶、江蘇、河北、甘肅、陜西、湖南、上海、浙江、廣東、福建、內(nèi)蒙古和廣西共20個(gè)省份。就西南地區(qū)的云貴川三省的案件來看，占樣本的三分之一。非法占用林地的案件較多，與多山地、多林地的自然資源分布狀況有關(guān)。發(fā)生于山西、河南、陜西等省的案件共有200例，所占比例高達(dá)39.5%，作為煤礦資源大省，由于煤礦資源的開采密集，多發(fā)非法采礦的行為與非法占用耕地的行為。因此，從全國范圍來看，森林資源以及礦產(chǎn)資源豐富的省份尤其應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)用地的保護(hù)，防止不當(dāng)?shù)淖匀毁Y源開發(fā)利用破壞農(nóng)用地資源。

2.2 案件審級統(tǒng)計(jì)

從案件審級的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，主要為一審案件，共計(jì)478例，所占比例為95.6%；而上訴案件僅占1.2%，存在6例，且案件結(jié)果多為維持原判，達(dá)上訴案件比例的66.7%(表2)。另外2例案件出現(xiàn)改判，也是由于量刑過重，基于被告人犯罪情節(jié)的重新考量后，適用緩刑或罰金減少?？傮w看來，非法占用農(nóng)用地案件的審判質(zhì)量較高，有較低的上訴率，在樣本中無再審案件。

表2 非法占用農(nóng)用地案件審級統(tǒng)計(jì)Tab.2 Trail level statistic

2.3 被告人主要類型統(tǒng)計(jì)與分析

非法占用農(nóng)用地罪的被告人基本類型統(tǒng)計(jì)結(jié)果：1)農(nóng)民2)單位3)村民委員會(huì)。

500個(gè)非法占用農(nóng)用地案件中，90%為自然人犯罪，10%為單位犯罪，單位犯罪較少。以村民委員會(huì)為被告的案件有10件，該類被告的犯罪動(dòng)機(jī)是為了使集體土地不被閑置，所獲利益都是分享給了村民。在我國，農(nóng)用地用途管理制度存在矛盾之處，不可閑置農(nóng)用地，防止農(nóng)用地被閑置從而進(jìn)行利用、開發(fā)，可能因?yàn)樾姓掷m(xù)的不履行或不完全履行而入刑，該罪所侵犯的法益是否僅僅是行政管理秩序。

需要思考的問題是，閑置農(nóng)用地是否侵害了法律所保護(hù)的法益，是否應(yīng)入罪？首先，根據(jù)《土地管理法》第三十七條的規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。” 因此，閑置農(nóng)用地違反了該規(guī)定，具有行政違法性，侵害了行政管理秩序。其次，非法占用農(nóng)用地罪中的閑置農(nóng)用地問題涉及到對農(nóng)用地的解釋，需要對“農(nóng)用地”進(jìn)行法律解釋。刑法的目的是保護(hù)法益，只有當(dāng)非法占有的農(nóng)用地的數(shù)量超過所屬農(nóng)用地具體類型數(shù)量的定量值時(shí)，并且出現(xiàn)毀壞或污染的情況下，才達(dá)到刑法介入的尺度，此時(shí)法益受到侵犯，農(nóng)用地的刑法保護(hù)手段才會(huì)被啟動(dòng)。再次，運(yùn)用實(shí)質(zhì)解釋方法對農(nóng)用地進(jìn)行解釋可知，長期被閑置的規(guī)劃中的耕地并不完全屬于刑法中的耕地。當(dāng)農(nóng)用地的非法占用達(dá)到數(shù)量的定量值以上，并造成其嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染時(shí)，刑法所保護(hù)的法益才受侵犯，此時(shí)刑法才會(huì)介入。所以，僅僅沒有履行相關(guān)行政審批手續(xù)的行為，只是行政管理秩序被觸犯，不應(yīng)該因此入刑。最后，村委會(huì)負(fù)責(zé)人作為村民土地的同意出租者與管理者，出于為村民謀福利的初衷，而被追究刑事責(zé)任，從法律效果來看，存在不合理之處。村民作為土地的所有者與土地收益的享有者，由于個(gè)體的土地?cái)?shù)量較少?zèng)]有被追究責(zé)任，使當(dāng)前的違法用地處罰中盡顯“法不責(zé)眾”的尷尬。筆者認(rèn)為，應(yīng)將土地出租人與非法占用人作為共同犯罪論處，更加合理。

2.4 非法占用農(nóng)用地犯罪對象統(tǒng)計(jì)與分析

農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。大數(shù)據(jù)顯示，主要的犯罪對象仍然為耕地、林地、草地。非法占用耕地和林地的數(shù)量達(dá)460例，占樣本的92%。由此可見，非法占用林地和非法占用耕地現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)成為懲治與預(yù)防非法占用農(nóng)用地犯罪行為的重點(diǎn)。

基本農(nóng)田的保護(hù)關(guān)系到我國的糧食安全問題。違法占用基本農(nóng)田的案件有72例，所占比例達(dá)42.86%。一直以來，不管是行政法規(guī)還是在刑事立法中，都強(qiáng)調(diào)對基本農(nóng)田的特殊保護(hù)，但基本農(nóng)田被違法占用的現(xiàn)象依舊普遍。其原因是不同類型的農(nóng)用地之間沒有設(shè)置明確的標(biāo)識(shí)，農(nóng)用地的性質(zhì)無從得知。因而，在農(nóng)用地間設(shè)置明確的界碑與標(biāo)識(shí)也是當(dāng)前預(yù)防犯罪的重要環(huán)節(jié)之一。此外，根據(jù)劃定永久基本農(nóng)田和規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地管理工作的最新政策，只有明確了基本農(nóng)田的界限，存在明確、可識(shí)的參照物，才能被辯識(shí)，才能受到更好地保護(hù)。因此，加大基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳力度，增強(qiáng)民眾對基本農(nóng)田的保護(hù)意識(shí)，也是預(yù)防非法占用農(nóng)用地行為、保護(hù)耕地的關(guān)鍵。

2.5 非法占用農(nóng)用地行為類型統(tǒng)計(jì)與分析

在對土地的保護(hù)中，嚴(yán)格限制將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對農(nóng)用地實(shí)行特殊保護(hù)，對于將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以及轉(zhuǎn)為其他用途等違法行為規(guī)定嚴(yán)格的刑事責(zé)任。保護(hù)好農(nóng)用地的動(dòng)態(tài)數(shù)量，穩(wěn)定我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護(hù)糧食安全，合理開發(fā)利用土地等方面具有重要意義。但是，對于農(nóng)用地之間的用途轉(zhuǎn)變，是否需要規(guī)定刑事責(zé)任予以規(guī)范，值得進(jìn)一步研究。樣本中存在49例案件，在多數(shù)情況下，屬于土地資源的合理開發(fā)利用行為，如果僅僅因?yàn)槲崔k理行政審批手續(xù)而被法院認(rèn)定為非法占用農(nóng)用地罪，雖然在法律適用上是正確的，但是，從法律效果來看，將此類行為認(rèn)定為有罪，確有與非法占用農(nóng)用罪立法原意相悖之嫌。

表3 非法占用農(nóng)用地行為類型統(tǒng)計(jì)Tab.3 Statistic of illegal occupation of agricultural land

2.6 犯罪行為動(dòng)機(jī)統(tǒng)計(jì)與分析

非法占用農(nóng)用地罪的犯罪原因主要是直接利用農(nóng)用地自身的價(jià)值或其內(nèi)含價(jià)值，從而短期內(nèi)取得收益。為謀取經(jīng)濟(jì)利益而非法占用農(nóng)用地的案件共450例，占總案件的90%。1)“貪圖眼前利益，法律意識(shí)淡薄”，該罪的犯罪主體多為農(nóng)民，往往是為了增加收入，進(jìn)行墾荒或?qū)⒘帜究撤ズ蠓N植經(jīng)濟(jì)林木，缺乏違法性認(rèn)識(shí)；2)“以非法占用農(nóng)用地為代價(jià)可以獲取成本的節(jié)省，農(nóng)用地的自身價(jià)值與其內(nèi)部財(cái)產(chǎn)性利益大?！?；3)成本少甚至無需投入，預(yù)期收益大。森林、礦產(chǎn)資源豐富的省份，無需較多的經(jīng)濟(jì)投入就可以開采礦、煤、錳等資源，短時(shí)間內(nèi)即可牟利，經(jīng)濟(jì)效益高；4)非法占用農(nóng)用地罪只有一個(gè)量刑幅度，刑罰的嚴(yán)厲程度較低，刑罰懲罰概率??；5)村民委員會(huì)受“政績”績效的影響，為了避免集體土地閑置，將土地出租獲得經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將所獲收益分給成員；6)護(hù)林監(jiān)管不到位，防護(hù)林管理人員在其看管的林地內(nèi)墾荒、建造房屋、改種經(jīng)濟(jì)作物。反映出相關(guān)部門對于防護(hù)林管理人員的管理與監(jiān)督不善，在農(nóng)用地正確使用與法律普及方面的不足；7)當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)職能部門監(jiān)管不力，也是造成非法占用農(nóng)用地行為延續(xù)多年的重要原因。

需要注意的是，保護(hù)農(nóng)用地受益的是公眾，維護(hù)的是公共利益，而利用農(nóng)用地所獲取的利益歸屬個(gè)人所有，這是私益。所有權(quán)歸屬于集體的土地，經(jīng)由補(bǔ)償金的方式，對限制農(nóng)用地的情況進(jìn)行補(bǔ)償，可以有效防止村民委員會(huì)因?yàn)榇迕裰\取利益而冒險(xiǎn)犯案。由此以來，后期繼續(xù)出現(xiàn)違法占用現(xiàn)象，只能是法律意識(shí)的問題。因此，在推行補(bǔ)償金制度的同時(shí)，更應(yīng)該加大對法律的宣傳力度，增強(qiáng)公眾保護(hù)農(nóng)用地的法制意識(shí)。

2.7 “非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”的認(rèn)定

從事實(shí)認(rèn)定、法律刑罰適用方面對非法占用農(nóng)用地刑事案件審理中的具體問題進(jìn)行研究分析。對進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范非法占用農(nóng)用地罪的法律規(guī)制具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

對“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”的認(rèn)定，相關(guān)司法解釋沒有明釋。學(xué)者們對于何為“非法占用”也存在不同見解。存在3種形式與5種形式的理解之分。

表4 非法占用形式統(tǒng)計(jì)Tab.4 Statistic of illegal occupation types

如表4所示，非法占用形式在司法實(shí)踐中主要有3種形式。最普遍的形式是未經(jīng)批準(zhǔn)的類型。所占比例為97.5%。出現(xiàn)上述情況主要基于以下幾點(diǎn)原因：1)很多情況下普通民眾法律意識(shí)淡薄，并不知道農(nóng)用地的使用需要批準(zhǔn)；2)不存在明確的標(biāo)識(shí)來有效區(qū)分不同類型的農(nóng)用地，往往只能參照傳統(tǒng)利用方式或土地的外觀進(jìn)行判定；3)為了更有利于招商引資，農(nóng)用地相應(yīng)的批準(zhǔn)手續(xù)會(huì)由村委會(huì)代為辦理，企業(yè)往往會(huì)忽略掉行政審批手續(xù)；4)監(jiān)督不力，致使辦理批準(zhǔn)手續(xù)的工作不到位，很多批準(zhǔn)手續(xù)長期缺失。需要注意的是，未經(jīng)批準(zhǔn)在司法實(shí)踐中包含“處于辦理手續(xù)過程中”的情況。這是因?yàn)榉欠ㄕ加棉r(nóng)用地罪的行政違法性，該罪的認(rèn)定前提是違反了土地管理法規(guī)。司法實(shí)踐中，認(rèn)為只要是未完全辦理占用農(nóng)用地手續(xù)而先行施工的行為，就符合非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要件。另外，對于判斷農(nóng)用地性質(zhì)時(shí)，判定標(biāo)準(zhǔn)以土地登記為準(zhǔn)，登記不明時(shí)，應(yīng)以實(shí)際的狀況為準(zhǔn)。因此，加強(qiáng)農(nóng)用地保護(hù)政策的法律宣傳，增強(qiáng)民眾的法制觀念；于農(nóng)用地間設(shè)置明確的標(biāo)識(shí)，使民眾對農(nóng)用地的性質(zhì)明確認(rèn)識(shí)；加大相關(guān)行政部門的監(jiān)管力度，將有效地預(yù)防和減少非法占用農(nóng)用地行為的發(fā)生。

2.8 “改變農(nóng)用地被占用用途” 的認(rèn)定

樣本中發(fā)現(xiàn)2例“超過土地使用權(quán)的使用期限而未辦理繼續(xù)使用農(nóng)用地手續(xù)”這種形式的案件。筆者認(rèn)為，超過土地使用權(quán)的使用期限而未辦理繼續(xù)使用農(nóng)用地的手續(xù)，是否屬于刑法第三百四十二條所規(guī)定非法占用農(nóng)用地的形式，值得研究。未辦理相關(guān)的繼續(xù)使用農(nóng)用地手續(xù)，只是違反了相關(guān)的行政管理法律法規(guī)。此類違反行政管理法律法規(guī)的行為，破壞了國家行政管理機(jī)關(guān)的土地管理秩序，如果被告人不改變土地用途，繼續(xù)按原用途使用農(nóng)地，是否可認(rèn)定為“改變被占用土地用途”？若不能被認(rèn)定為“改變被占用土地用途”，就不符合非法占用農(nóng)用地罪的犯罪構(gòu)成。例如，廣西黃某、浙江省的吳某和余某案件中，在《臨時(shí)用地許可證》、《采礦許可證》到期后，不補(bǔ)辦用地手續(xù)，反而繼續(xù)擴(kuò)大范圍開采，這2例案件屬于繼續(xù)按原用途使用農(nóng)用地，法院將其認(rèn)定為非法占用農(nóng)用地罪。雖然司法實(shí)踐中，在臨時(shí)用地許可證期滿后，不改變土地用途，繼續(xù)按原用途使用農(nóng)地，可以認(rèn)定為“改變被占用土地用途”。但筆者認(rèn)為，應(yīng)該屬于視為“改變被占用土地用途”的情形，且應(yīng)該相對于真正改變被占用土地用途的行為刑罰較輕。

“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞” 是認(rèn)定被告人行為是否符合非法占用農(nóng)用地罪客觀方面的重要條件之一，關(guān)系被告人是否構(gòu)成犯罪的問題。因此，為更好地指導(dǎo)司法實(shí)踐，保證司法統(tǒng)一，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)司法解釋對相關(guān)鑒定制度予以明確規(guī)定。

2.9 刑罰統(tǒng)計(jì)與分析

對自由刑適用情況統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在500例樣本案件中，被告被判處有期徒刑的案件有370例，占樣本總量的74%(表5)；被判處拘役的案件有70例。鑒于耕地、林地、草原等農(nóng)用地的難以恢復(fù)性以及高額的恢復(fù)成本，法官在裁判時(shí)會(huì)多判處有期徒刑加罰金的模式(表6)。

對罰金的適用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，樣本案件中罰金的判處存在數(shù)額差巨大的情況。從千元到接近十萬元之差。地區(qū)間裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，犯罪情節(jié)基本相同的情況下，被告人被判處的刑罰可能存在較大的差異。而當(dāng)前刑法只規(guī)定“并處或單處罰金”，屬于無限額罰金制度。司法實(shí)踐中只能由法官根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和自由裁量權(quán)進(jìn)行判定，不可避免地出現(xiàn)差異。

表5 自由刑適用情況統(tǒng)計(jì)Tab.5 Circumstances of freedom penalty

表6 罰金適用情況統(tǒng)計(jì)Tab.6 Circumstances of sentencing range

而在量刑情節(jié)上，對于非法占用農(nóng)用地罪應(yīng)將生態(tài)修復(fù)金的積極賠償、農(nóng)田的主動(dòng)復(fù)耕、考慮其對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)程度、賠償款的積極預(yù)交等考慮其中。而對于是否將具體農(nóng)用地類型間進(jìn)行轉(zhuǎn)換的情況作為量刑情節(jié)之一，目前司法實(shí)踐中各有不同。筆者認(rèn)為，在目前的制度背景下，此類情節(jié)應(yīng)對量刑情節(jié)予以考慮。

3 研究結(jié)論與建議

1)我國近14年的非法占用農(nóng)用地案件呈波浪式發(fā)展態(tài)勢，非法占用農(nóng)用地的行為并未得到有效控制。案件部分年份數(shù)量的多少，與其是否進(jìn)入訴訟程序有關(guān)，因此，檢察機(jī)關(guān)通過開展刑事案件立案監(jiān)督活動(dòng)，翻閱行政處罰卷宗，對部分進(jìn)行實(shí)際調(diào)查，將非法占用行為暴露于陽光下，避免行政不作為的事后追究。此外，非法占用林地、耕地違法現(xiàn)象最為普遍，加強(qiáng)林地、耕地保護(hù)是我國農(nóng)用地保護(hù)工作的重點(diǎn)。

2)非法占用農(nóng)用地案件的發(fā)生具有明顯的區(qū)域化特點(diǎn)。既與經(jīng)濟(jì)和人口密度有關(guān)，也與森林、草原或者煤礦等資源的豐富有關(guān)，只有根據(jù)不同地區(qū)的資源特點(diǎn)、現(xiàn)狀與存在的問題，在轄區(qū)內(nèi)定期開展打擊非法占用農(nóng)用地的專項(xiàng)行動(dòng)，建立和完善源頭預(yù)防機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，才能有效地提高我國農(nóng)用地法律保護(hù)工作水平。

3)通過多種變相形式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地使用的行為頻發(fā)，唯有加強(qiáng)防范上述行為，方能筑牢糧食安全的最后防線；謀取經(jīng)濟(jì)利益是非法占用農(nóng)用地罪的首要?jiǎng)訖C(jī)，通過建立土地限制利用補(bǔ)償金制度，開展“以案說法”方式的法制宣傳，加強(qiáng)行政部門的跟蹤監(jiān)管，加大行政處罰力度，提高違法成本等方可減少非法占用行為的發(fā)生。

4)非法占用農(nóng)用地案件上訴率低，案件審判質(zhì)量較高。但對于農(nóng)用地的保護(hù)，刑罰輔助性措施的使用是后期的保護(hù)手段，但是當(dāng)前樣本中使用較少。對于罰金的判處存在較大幅度，有必要進(jìn)行罰金使用標(biāo)準(zhǔn)的確立，對于罰金的使用進(jìn)行統(tǒng)一。

5)認(rèn)定農(nóng)用地遭到“嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染”的鑒定機(jī)構(gòu)、國家統(tǒng)一的鑒定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定結(jié)果的認(rèn)可度和鑒定的程序等均需要予以標(biāo)準(zhǔn)化，確定獨(dú)立的第三方對相關(guān)行政管理部門的認(rèn)定進(jìn)行監(jiān)督。對現(xiàn)有的耕地認(rèn)定辦法予以完善，不同質(zhì)量的耕地、后期恢復(fù)時(shí)間成本和人力成本等因素都考慮在內(nèi)，使農(nóng)用地的鑒定于法有據(jù)。

6)在沒有履行相應(yīng)的行政手續(xù)下，就將農(nóng)用地具體類型之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換使用，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。但在量刑時(shí)，應(yīng)該將尚未造成環(huán)境侵害的情形考慮其中，在以后的研究中將需要重點(diǎn)研究該種情形是否存在不入罪的可能性。

環(huán)境犯罪的刑罰目的在于：阻止罪犯重新侵害公共利益，并規(guī)誡與警示他人切莫重蹈覆轍。非法占用農(nóng)用地罪作為環(huán)境犯罪的罪名之一，更要阻止對土地、林地、草原等環(huán)境公益的破壞。農(nóng)用地的大量毀壞與嚴(yán)重污染，再也不是單一的犯罪問題，已然衍化為次生環(huán)境問題，威脅著人類的健康與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，對于農(nóng)用地的保護(hù)更應(yīng)注重其背后的生態(tài)價(jià)值，只有達(dá)到環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面效益的統(tǒng)一，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地的良性循環(huán)與永續(xù)利用。因而，規(guī)范農(nóng)用地的利用，避免因違法占用農(nóng)用地產(chǎn)生次生環(huán)境問題，人人有責(zé)，是當(dāng)前需要防范考慮的主要問題。

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Empirical Research on Crime of Illegal Occupation of Agricultural Land

JIN Hai, HU Manman.

(Law School of Hehai University, Nanjing 210098)

In order to protect the land and ecological interest, and to fight the crime. By using the method of empirical research to statistic and analyze the trial of 500 cases of illegal occupation of agricultural land .The empirical results show that the behavior of illegal occupation of agricultural land has not been effectively controlled. Illegal occupation of forest land, farmland illegal is most common; the phenomenon of illegal occupation of agricultural land is regional; Agricultural land is converted into construction land; the quality of trials is higher, but there are still some problems. For example, there are less applicable penalty auxiliary measures, and the amount of the fine imposed by the large fluctuation, the identification mechanism is disordered. So this paper proposed that resource-rich province should strengthen the protection of agricultural land. The lesser shall be treated as an accomplice in the illegal occupants. And national accreditation standards should be set.

crime of illegal occupation of agricultural land; empirical research; laws apply; Penalty apply; crimes of environment

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.02.027

2017-02-01.

晉 海(1968-)，男，安徽人，教授，博士.研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué).

胡漫漫.

S757；F301.0；DF463

A

1671-3168(2017)02-0127-06