劉志堅(jiān)

（福州大學(xué)，福建福州 350116）

高校基金會(huì)的法律關(guān)系探析

劉志堅(jiān)

（福州大學(xué)，福建福州 350116）

隨著我國(guó)高等教育與慈善事業(yè)發(fā)展，高校基金會(huì)取得快速發(fā)展，但相應(yīng)法律治理機(jī)制與理論研究滯后，潛在法律風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)。因此，在《慈善法》等法律規(guī)范框架下，系統(tǒng)論述高校基金會(huì)法律關(guān)系的理論范疇，即高校基金會(huì)的法律關(guān)系實(shí)質(zhì)是高?；饡?huì)、高校、政府、捐贈(zèng)人、受益人等主體間的法律關(guān)系總匯。在此基礎(chǔ)上分析我國(guó)高?；饡?huì)法律關(guān)系的主要問(wèn)題，并從法律規(guī)范配置、優(yōu)化縱向與橫向法律關(guān)系、構(gòu)建現(xiàn)代治理法律關(guān)系等方面提出調(diào)適路徑。

慈善法；高?；饡?huì)；法律關(guān)系；治理

高?；饡?huì)是高校吸納社會(huì)資源的重要平臺(tái)，也是社會(huì)力量支持高等教育發(fā)展的重要載體。高校基金會(huì)在一流大學(xué)的建設(shè)與發(fā)展中具有重要作用，部分大學(xué)已建立高效有序的基金會(huì)治理體系，通過(guò)大學(xué)基金會(huì)吸納的社會(huì)捐贈(zèng)日漸成為世界一流大學(xué)主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源之一①英國(guó)高校獲得的捐贈(zèng)占教育經(jīng)費(fèi)收入7%。而這一比率在日本公立高校中高達(dá)15%，美國(guó)公立、私立高校則分別為4.7%和14.4%。來(lái)源于人民網(wǎng)“高校獲得社會(huì)捐贈(zèng)靠什么”http://edu.people.com.cn/n1/2016/0221/c1053-28137172.html。。截至2016年12月31日，根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)基金會(huì)總數(shù)達(dá)到5470家，其中本科院校基金會(huì)共440家，職業(yè)院?；饡?huì)83家，兩者合計(jì)523家，較上年增加20家，約占全國(guó)基金會(huì)總數(shù)的9.6%[1]。隨著我國(guó)高校基金會(huì)規(guī)模擴(kuò)張，相關(guān)法律治理機(jī)制未能及時(shí)更新，特別是《慈善法》公布后，慈善治理機(jī)制已出現(xiàn)邏輯轉(zhuǎn)向，我國(guó)高?；饡?huì)的法律風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。實(shí)現(xiàn)高?；饡?huì)的良法善治，首先應(yīng)厘清高?；饡?huì)的法律關(guān)系及運(yùn)行機(jī)理。法律關(guān)系是法學(xué)研究的基本概念，也是高?；饡?huì)依法治理的核心要素。但截至2017年3月1日，以“基金會(huì)法律關(guān)系”“高?；饡?huì)法律關(guān)系”“大學(xué)基金會(huì)法律關(guān)系”為檢索詞在中國(guó)知網(wǎng)中未檢索到相關(guān)研究成果。鑒于此，本文從法律關(guān)系的基本問(wèn)題與理論切入，在《慈善法》等現(xiàn)有法律規(guī)范框架下研究高?；饡?huì)法律關(guān)系。

一、高?；饡?huì)法律關(guān)系的理論源流辨析

法律關(guān)系學(xué)說(shuō)源于古羅馬法，具有法律效力的法律規(guī)范與法律事實(shí)共同作用產(chǎn)生法律關(guān)系。法律關(guān)系是法微觀運(yùn)行的載體。薩維尼將“法律關(guān)系”定義為“所有的具體法律關(guān)系就是通過(guò)規(guī)則而界定的人與人之間的聯(lián)系”[2]。法律關(guān)系是法律的本體，鄭玉波指出：“法書萬(wàn)卷，法典千條，頭緒紛繁，莫可究詰，然一言以蔽之，其所研究或所規(guī)定者，不外法律關(guān)系而已”[3]。法學(xué)學(xué)者從多維度解讀法律關(guān)系，產(chǎn)生了法律關(guān)系本座說(shuō)等學(xué)說(shuō)。從法學(xué)教材的通說(shuō)與各學(xué)派的共鳴點(diǎn)而言，高校基金會(huì)的法律關(guān)系可定義為高?；饡?huì)在活動(dòng)過(guò)程中各參與主體間被法律規(guī)范調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包含法律關(guān)系的三大基本構(gòu)成要素：法律關(guān)系主體為高?；饡?huì)法律關(guān)系參與者，即享受一定權(quán)利，承擔(dān)一定義務(wù)的自然人、政府、高校和其他組織；法律關(guān)系內(nèi)容為法律關(guān)系主體間在高?；饡?huì)活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；法律關(guān)系客體為法律關(guān)系主體間權(quán)利義務(wù)指向的物質(zhì)和非物質(zhì)利益對(duì)象，包括慈善捐贈(zèng)中產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)與非財(cái)產(chǎn)利益。高?；饡?huì)的法律關(guān)系建立在《民法》《合同法》《慈善法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)框架下，受高校和高校基金會(huì)管理規(guī)范影響，并非所有關(guān)涉高?；饡?huì)的關(guān)系與事件均可列入法律關(guān)系框架中，如慈善文化、捐贈(zèng)意識(shí)、高校基金會(huì)內(nèi)部分工等問(wèn)題不宜列入法律關(guān)系的調(diào)整范疇。

高校基金會(huì)的法律關(guān)系建立在法律關(guān)系理論上，因其多學(xué)科交叉的理論與實(shí)踐形態(tài)，具有多種理論源流：一是財(cái)團(tuán)法人制度。大陸法系將法人分為以人合為主的社團(tuán)法人及以目的財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的財(cái)團(tuán)法人。德國(guó)學(xué)者迪特爾·梅迪庫(kù)斯認(rèn)為財(cái)團(tuán)法人是“可以把有權(quán)利能力的財(cái)團(tuán)稱為法律上獨(dú)立的、服務(wù)于某個(gè)特定目的的財(cái)產(chǎn)”[4]。從總體而言，財(cái)團(tuán)法人的主要形態(tài)表現(xiàn)為基金會(huì)等組織，捐助財(cái)產(chǎn)、組織等是其主要要素。隨著西方福利國(guó)家與慈善捐贈(zèng)事業(yè)興起，西方財(cái)團(tuán)法人的治理機(jī)制日漸完善，形成董事會(huì)（理事會(huì)）與監(jiān)事會(huì)、公共信托等內(nèi)部治理以及集中、分散等外部監(jiān)管的系列理論。我國(guó)法律文本中未采用財(cái)團(tuán)法人概念，但高?；饡?huì)作為西方舶來(lái)物，在組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制上具有鮮明財(cái)團(tuán)法人特征。因此，高?；饡?huì)的法律關(guān)系必然在此理論平臺(tái)上討論；二是高教管理理論。來(lái)源于管理學(xué)與教育學(xué)的高教管理理論，具有極強(qiáng)實(shí)踐色彩。高教管理理論既包括高等教育管理的本質(zhì)特征、規(guī)律性、原則性、體制、機(jī)制等宏觀理論，也包括以學(xué)生、教師、校友等個(gè)體與高校內(nèi)部管理體系為分析對(duì)象的微觀理論。從國(guó)內(nèi)高?；饡?huì)實(shí)際形態(tài)而言，其運(yùn)作機(jī)制整體嵌入高校運(yùn)行機(jī)制中，由全國(guó)300多家高?；饡?huì)組成的中國(guó)高教學(xué)會(huì)教育基金會(huì)工作研究分會(huì)是中國(guó)高教學(xué)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)，高?；饡?huì)理論研究也被歸類于高教管理理論組成部分。鑒于此，分析高?；饡?huì)的法律關(guān)系，必然涉及高教管理理論知識(shí)與分析方法。

二、高?；饡?huì)法律關(guān)系基本類型

法律關(guān)系類型是分析法律關(guān)系的要點(diǎn)，按照不同分類標(biāo)準(zhǔn)，可劃分不同法律關(guān)系類型。如按照法律主體地位可劃分為橫向與縱向法律關(guān)系；按照產(chǎn)生依據(jù)可分為調(diào)整性與保護(hù)性法律關(guān)系等[5]。各參與主體在高校基金會(huì)活動(dòng)中形成復(fù)雜法律關(guān)系，涉及多種法律關(guān)系類型，高校基金會(huì)的法律關(guān)系實(shí)質(zhì)上是各參與主體間的法律關(guān)系總匯。本文僅選取高?；饡?huì)法律關(guān)系中較重要的主體論述其法律關(guān)系。

（一）高校基金會(huì)與高校的法律關(guān)系

高?；饡?huì)與高校的法律關(guān)系是高?；饡?huì)發(fā)展的核心命題之一?？蓮牟煌S度界定二者的法律關(guān)系：一是從法律規(guī)范配置而言，《慈善法》第八條規(guī)定：“本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利性組織。慈善組織可以采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式?！薄痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第二條明確指出：“本條例所稱基金會(huì)，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人?！睆姆缮厦鞔_了高?；饡?huì)非營(yíng)利性法人的法律地位。對(duì)于高?；饡?huì)是否屬于獨(dú)立法人問(wèn)題，從法人的一般學(xué)理而言，是否獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任是判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第八條明確指出，設(shè)立基金會(huì)，應(yīng)當(dāng)具備的條件之一即獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。因此，高?；饡?huì)是與所屬高校平行的獨(dú)立非營(yíng)利性法人，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，應(yīng)從法律上區(qū)分高?；饡?huì)與所屬高校的關(guān)系；二是高校基金會(huì)的實(shí)際行政管理關(guān)系表現(xiàn)出與法律規(guī)范不同形態(tài)。很多高?；饡?huì)的原始資金、日常辦公經(jīng)費(fèi)大部分來(lái)源于所屬高校撥款，高?；饡?huì)工作人員除部分由高?；饡?huì)自聘外均納入學(xué)校教職工編制或合同管理，高校基金會(huì)理事會(huì)的秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)人選基本由學(xué)校提前確定，再履行選舉程序，部分高校甚至將高?；饡?huì)列為校內(nèi)職能部門，與學(xué)生處、科技處等部門實(shí)行同質(zhì)化管理②通過(guò)查閱近百所高校網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)高校基金會(huì)大多作為校內(nèi)機(jī)構(gòu)，與學(xué)校其他職能部門一同位列學(xué)校組織機(jī)構(gòu)名單中。通過(guò)筆者一年來(lái)的課題研究和業(yè)內(nèi)工作調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高?；饡?huì)的地位不明確，同質(zhì)化管理已經(jīng)成為廣泛關(guān)注的問(wèn)題。。從各高?；饡?huì)的章程與簡(jiǎn)介可知，服務(wù)所屬高校建設(shè)發(fā)展是基金會(huì)的主要目的，北京大學(xué)教育基金會(huì)在簡(jiǎn)介中明確提出“基金會(huì)是在北京大學(xué)和基金會(huì)理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下”?！督逃控?cái)政部民政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高校教育基金會(huì)財(cái)務(wù)管理的若干意見(jiàn)》中也提出：“基金會(huì)作為學(xué)校多元化籌資體系的重要組成部分和接受社會(huì)公益捐贈(zèng)的窗口，圍繞學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)開(kāi)展活動(dòng)，通過(guò)籌資、投資等方式為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)等支持?！币虼?，從現(xiàn)實(shí)形態(tài)分析，高校基金會(huì)與高校法律關(guān)系呈現(xiàn)二元化格局，即法律地位相互獨(dú)立，但行政管理關(guān)系上高?；饡?huì)依托、服務(wù)于高校。

（二）高?；饡?huì)與政府的行政管理關(guān)系

高校基金會(huì)與政府的行政管理關(guān)系由法規(guī)直接確立?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第七條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的組織，是國(guó)務(wù)院民政部門登記的基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的組織，是省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門登記的基金會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位?！本唧w而言，高?；饡?huì)的日常登記、年檢、免稅資格申報(bào)等事項(xiàng)由民政、教育、稅務(wù)等部門負(fù)責(zé)。高?；饡?huì)與政府間是地位不平等的縱向法律關(guān)系，政府及其職能部門有權(quán)依法檢查、管理高?；饡?huì)，依法處罰高?；饡?huì)的違法行為。高?；饡?huì)作為行政相對(duì)人，對(duì)政府及其職能部門的違法、不合理行政行為也可通過(guò)提起行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護(hù)自身合法權(quán)益，二者存在雙向權(quán)利與義務(wù)邊界。

（三）高?；饡?huì)與捐贈(zèng)人、受益人的捐贈(zèng)法律關(guān)系

慈善捐贈(zèng)法律關(guān)系極富實(shí)踐價(jià)值，是高?；饡?huì)日常業(yè)務(wù)活動(dòng)中必然涉及與經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。近年來(lái)捐贈(zèng)糾紛案件大多與慈善捐贈(zèng)法律關(guān)系相關(guān)。首先，學(xué)界對(duì)于捐贈(zèng)法律性質(zhì)存在不同觀點(diǎn)，如代理行為說(shuō)、無(wú)因管理說(shuō)、信托關(guān)系說(shuō)、贈(zèng)與合同說(shuō)、名義受贈(zèng)說(shuō)、捐贈(zèng)合同說(shuō)等[6]。產(chǎn)生觀點(diǎn)差異的核心在于捐贈(zèng)是否有償、受贈(zèng)人是否承擔(dān)義務(wù)、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。從中西方慈善文化傳統(tǒng)而言，慈善代表無(wú)償。從現(xiàn)有法律角度，《合同法》第一百八十五條規(guī)定：“贈(zèng)與合同是贈(zèng)與人將自己的財(cái)產(chǎn)無(wú)償給予受贈(zèng)人，受贈(zèng)人表示接受贈(zèng)與的合同。”2016年公布的《慈善法》延續(xù)此立法思路，第三十四條明確指出：“本法所稱慈善捐贈(zèng)，是指自然人、法人和其他組織基于慈善目的，自愿、無(wú)償贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)的活動(dòng)?！币虼?，捐贈(zèng)人與高校基金會(huì)是無(wú)償捐贈(zèng)的法律關(guān)系，二者間是單務(wù)合同關(guān)系，盡管在捐贈(zèng)協(xié)議上可約定受捐贈(zèng)人的合理義務(wù)，如捐贈(zèng)人有權(quán)約定捐贈(zèng)用途以監(jiān)督基金會(huì)，但整體上不應(yīng)為對(duì)價(jià)關(guān)系，受捐贈(zèng)人不應(yīng)承擔(dān)義務(wù)，且財(cái)物贈(zèng)與高?；饡?huì)后即轉(zhuǎn)化為公益資產(chǎn)，高?；饡?huì)僅是公益資產(chǎn)的托管人并非財(cái)產(chǎn)所有人。其次，從實(shí)際運(yùn)作角度，盡管捐贈(zèng)合同由高?；饡?huì)與捐贈(zèng)人簽署，但捐贈(zèng)人捐贈(zèng)給高?；饡?huì)的財(cái)物往往轉(zhuǎn)交高校其他部門運(yùn)作，受捐人與受益人往往不一致，如獎(jiǎng)助學(xué)、獎(jiǎng)教金的受益人是受獎(jiǎng)助的師生，捐建校園景觀的受益人是高校，具體實(shí)施部門是高校的學(xué)生處、基建處等部門，形成捐贈(zèng)人、受捐人、受益人三方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。

（四）高校基金會(huì)與社會(huì)的監(jiān)督關(guān)系

高?；饡?huì)管理的公益資產(chǎn)本質(zhì)上屬于社會(huì)，應(yīng)接受社會(huì)監(jiān)督，高校基金會(huì)接受社會(huì)監(jiān)督是《慈善法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等規(guī)定的責(zé)任。“基金會(huì)沒(méi)有公權(quán)力，但有公信力”，這種公信力主要通過(guò)接受社會(huì)監(jiān)督獲得社會(huì)認(rèn)可實(shí)現(xiàn)。因此，高?；饡?huì)與社會(huì)形成監(jiān)督關(guān)系。高?；饡?huì)的社會(huì)監(jiān)督應(yīng)由多元廣泛的主體完成，包括通過(guò)信息公開(kāi)等方式接受社會(huì)公眾監(jiān)督，師生、校友監(jiān)督，審計(jì)事務(wù)所年度審計(jì)，校內(nèi)監(jiān)察部門監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等，即使非利益相關(guān)方也擁有監(jiān)督權(quán)利。

（五）高?；饡?huì)理事與監(jiān)事的法律關(guān)系

高?；饡?huì)是來(lái)源于財(cái)團(tuán)法人與公司法人組織結(jié)構(gòu)的公益組織，運(yùn)行的核心機(jī)構(gòu)是理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)（監(jiān)事），其內(nèi)部法律關(guān)系主要體現(xiàn)為理事與監(jiān)事的關(guān)系。此法律關(guān)系與公司董事、監(jiān)事、股東的法律關(guān)系及權(quán)利義務(wù)不同，具體見(jiàn)表1。

從表1可知，公司董事、監(jiān)事、股東權(quán)利與義務(wù)關(guān)系較具體系統(tǒng)，公司股東具有多項(xiàng)特殊救濟(jì)權(quán)利。高?；饡?huì)理監(jiān)事的關(guān)系則較泛化，二者圍繞維護(hù)基金會(huì)利益產(chǎn)生法律關(guān)系，監(jiān)事監(jiān)督理事與理事會(huì)，理事負(fù)責(zé)基金會(huì)運(yùn)作。從高?；饡?huì)的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)而言，理事會(huì)成員除專職秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)外基本為兼職人員，監(jiān)事也大多為兼職人員④蘇隆中、劉宇陽(yáng)在《我國(guó)高校教育基金會(huì)發(fā)展問(wèn)題與對(duì)策》（高教探索，2016年第8期）一文中提出：“國(guó)內(nèi)多數(shù)高校的基金會(huì)都是隸屬于高校的二級(jí)職能部門，理事會(huì)成員多由校領(lǐng)導(dǎo)兼職，實(shí)際上還是高校管理層掌握著決策權(quán)?！?，高?；饡?huì)理監(jiān)事間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不明晰。

表1 高?；饡?huì)理監(jiān)事與公司董事、監(jiān)事、股東權(quán)利義務(wù)對(duì)比③為直觀論述，本表暫不區(qū)分有限責(zé)任公司和股份有限公司，僅以公司概括。表中具體權(quán)利義務(wù)通過(guò)查閱《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和近百所高?；饡?huì)章程，對(duì)比《公司法》和公司有關(guān)章程規(guī)定，歸納共性。

三、高校基金會(huì)法律關(guān)系問(wèn)題探析

當(dāng)前，我國(guó)高?；饡?huì)的法律關(guān)系面臨挑戰(zhàn)，突出體現(xiàn)在法律風(fēng)險(xiǎn)與治理問(wèn)題上：一是高校基金會(huì)缺乏系統(tǒng)的針對(duì)性法律治理規(guī)范。以“高?；饡?huì)”為題在北大法寶法律法規(guī)庫(kù)內(nèi)檢索，未檢索到任何中央或地方法規(guī)規(guī)章、司法解釋。雖有《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法規(guī)，但高?；饡?huì)作為一種特殊基金會(huì)形態(tài)，與其他基金會(huì)法人相比具有較大區(qū)別。如高校基金會(huì)與其他基金會(huì)相比，未真正獨(dú)立，捐贈(zèng)受益面較窄，募捐對(duì)象集中于校友，章程、收支、項(xiàng)目管理辦法等文件缺乏權(quán)威性和系統(tǒng)性。《慈善法》公布后，對(duì)高?；饡?huì)的法律關(guān)系與運(yùn)作規(guī)則產(chǎn)生沖擊。如大幅放開(kāi)公募資格后，《慈善法》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》相應(yīng)提高公募基金會(huì)的管理與支出標(biāo)準(zhǔn)，但我國(guó)高?；饡?huì)只有5家是公募，大部分為非公募[7]，使高?；饡?huì)在申報(bào)公募與非公募基金會(huì)時(shí)面臨兩難選擇。二是高校基金會(huì)的外部法律關(guān)系尚未理順。根據(jù)中基透明指數(shù)FTI數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)高?；饡?huì)透明度指數(shù)較低，區(qū)域透明指數(shù)失衡，見(jiàn)圖1。

圖1 我國(guó)大學(xué)基金會(huì)透明度指數(shù)前十名

透明指數(shù)不高說(shuō)明高校基金會(huì)在對(duì)外信息公開(kāi)上存在問(wèn)題，導(dǎo)致與捐贈(zèng)人、社會(huì)監(jiān)督互動(dòng)不暢。長(zhǎng)期以來(lái)政府與高?；饡?huì)呈現(xiàn)單向監(jiān)管與被監(jiān)管形態(tài)，因信息溝通不暢等原因，造成高?；饡?huì)在申報(bào)注冊(cè)登記、年檢、更換法人代表與理監(jiān)事、免稅資格申報(bào)等審批事項(xiàng)上出現(xiàn)障礙。三是高校內(nèi)部法律關(guān)系權(quán)責(zé)不清，缺乏應(yīng)有法律救濟(jì)，與《慈善法》第十二條“慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)，開(kāi)展慈善活動(dòng)”的規(guī)定尚存差距。我國(guó)高?；饡?huì)初步形成行政管理型（如浙江大學(xué)竺可楨教育基金會(huì)）、市場(chǎng)運(yùn)作型（如北大和清華教育基金會(huì)）、委員會(huì)型（如南京大學(xué)發(fā)展委員會(huì)）、海外拓展型（如上海交通大學(xué)基金會(huì)）、行業(yè)依靠型（如中國(guó)礦業(yè)大學(xué)基金會(huì)）等多種發(fā)展模式[8]，但從實(shí)踐上看，行政管理型模式最普遍。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高?；饡?huì)承擔(dān)著“防弊”思維主導(dǎo)下的行政壓力，加之高校過(guò)度行政化，造成現(xiàn)代化治理規(guī)范限于書面，漏洞較多，很多高?；饡?huì)的理監(jiān)事未充分發(fā)揮作用。如未明確慈善信托、捐贈(zèng)資金運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者、容錯(cuò)程度與法律救濟(jì)途徑，導(dǎo)致大部分高校基金會(huì)不愿從事捐贈(zèng)資金的保值增值業(yè)務(wù)；重募捐輕項(xiàng)目管理與捐贈(zèng)服務(wù)，導(dǎo)致復(fù)捐率較低；基金會(huì)專職工作人員匱乏，根據(jù)2011年基金會(huì)中心網(wǎng)統(tǒng)計(jì)我國(guó)高校152家教育基金會(huì)人力資源基本狀況，發(fā)現(xiàn)42家基金會(huì)無(wú)全職工作人員，部分高?；饡?huì)人員是校友會(huì)工作者、對(duì)外聯(lián)絡(luò)工作者，兼職承擔(dān)教育基金會(huì)日常事務(wù)[9]。

這些問(wèn)題造成我國(guó)高?；饡?huì)與歐美一流大學(xué)基金會(huì)的差距。2014年美國(guó)大學(xué)共獲得捐款380億美元，截至2013年12月我國(guó)高?；饡?huì)凈資產(chǎn)總量?jī)H為158億元⑤該數(shù)據(jù)分別來(lái)源于聚焦：新浪公益“美國(guó)人的慈善捐款都用在了哪里”http://gongyi.sina.com.cn/gyzx/qt/2016-01-06/doc-ifxneefs5586196. shtml和中國(guó)教育新聞網(wǎng)“我國(guó)高校基金會(huì)凈資產(chǎn)總量達(dá)158億元”http://www.jyb.cn/high/gdjyxw/201312/t2013 1226_564759.htm。。

四、高?；饡?huì)法律關(guān)系的調(diào)適路徑

建立良好的高?；饡?huì)法律秩序，為建立高?；饡?huì)多元共治的治理模式提供法律保障，是調(diào)適高?；饡?huì)法律關(guān)系的主要目的。

（一）完善法律規(guī)范配置

法律關(guān)系產(chǎn)生依據(jù)是法律規(guī)范，調(diào)適法律關(guān)系第一步應(yīng)有良法可依。首先，可將高?；饡?huì)納入民商事、行政法規(guī)及社會(huì)慈善等領(lǐng)域的立法體系和計(jì)劃中，結(jié)合民法典編撰等法律制定工作，在上位法里適時(shí)體現(xiàn)基金會(huì)的法律原則與規(guī)范內(nèi)容。其次，現(xiàn)有《基金會(huì)管理?xiàng)l例》于2004年頒發(fā)施行，概括性規(guī)定基金會(huì)的一般問(wèn)題，司法實(shí)踐中適用率較低⑥截至2017年4月3日，在最高人民法院主辦的中國(guó)裁判文書網(wǎng)中搜索，以《基金會(huì)管理?xiàng)l例》作為法律依據(jù)的司法文書僅14份。，在管理上存在很多盲點(diǎn)。因高校基金會(huì)的特殊性，一般性規(guī)定很難實(shí)現(xiàn)精細(xì)化與針對(duì)性治理，因此很多業(yè)務(wù)缺乏法律依據(jù)?？稍凇洞壬品ā返确梢?guī)范框架下，由教育部、民政部以及相關(guān)部委聯(lián)合頒布針對(duì)高?；饡?huì)的行政規(guī)章。一是具體規(guī)定高?；饡?huì)的法律地位、治理機(jī)制、權(quán)責(zé)關(guān)系、信息公開(kāi)、高?；饡?huì)與高校、政府、捐贈(zèng)人、社會(huì)的法律關(guān)系、理監(jiān)事法律關(guān)系及與《慈善法》對(duì)接的實(shí)施細(xì)則等，“顯性”界定多方權(quán)利，即法律應(yīng)明確權(quán)利而非抽象概括，在權(quán)利設(shè)置時(shí)應(yīng)考慮對(duì)應(yīng)義務(wù)設(shè)置，形成“制衡”[10]。二是設(shè)計(jì)操作性較強(qiáng)的保障條款，將政府、高校和其他社會(huì)組織支持高?；饡?huì)發(fā)展的有關(guān)政策規(guī)定上升為法規(guī)條款，明確地方政府對(duì)地方高校捐贈(zèng)的配比責(zé)任，解決中央直屬高校享受中央財(cái)政捐贈(zèng)配比，而地方高校無(wú)法享受的問(wèn)題。三是精確設(shè)置法律責(zé)任條款，列舉描述多方主體在高?；饡?huì)運(yùn)作中的違法違規(guī)行為以及行為配置的責(zé)任與處罰措施，并與民法、刑法、行政法等上位法的罰則銜接，保證法律規(guī)范有效實(shí)施。

（二）優(yōu)化縱向與橫向法律關(guān)系

高校基金會(huì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中要處理的核心關(guān)系是與上級(jí)管理部門的管理關(guān)系以及與捐贈(zèng)人、受益人等平等主體間的關(guān)系，這兩種關(guān)系在法律上表現(xiàn)為縱向與橫向法律關(guān)系。首先推動(dòng)政府與高?；饡?huì)的縱向法律關(guān)系由行政管理向管理與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變?！洞壬品ā菲呤邨l、九十一條提出：“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，向慈善組織、慈善信托受托人等提供慈善需求信息，為慈善活動(dòng)提供指導(dǎo)和幫助。國(guó)家建立慈善表彰制度，對(duì)在慈善事業(yè)發(fā)展中做出突出貢獻(xiàn)的自然人、法人和其他組織，由縣級(jí)以上人民政府或者有關(guān)部門予以表彰。”政府有關(guān)部門應(yīng)推進(jìn)“管辦評(píng)分離”，精簡(jiǎn)高?；饡?huì)的審批流程，提升服務(wù)實(shí)效。根據(jù)行政法控權(quán)平衡論，賦予高?；饡?huì)、社會(huì)各界更多具體、可量化的監(jiān)督權(quán)利。如在年終考核中增加高?；饡?huì)等社會(huì)組織的滿意度測(cè)評(píng)，定期公布基金會(huì)日常管理和審批的具體流程表、救濟(jì)申訴途徑、業(yè)務(wù)咨詢渠道，給予社會(huì)組織、成員充分話語(yǔ)權(quán)與監(jiān)督權(quán)。其次，優(yōu)化高?；饡?huì)與捐贈(zèng)人、受益人及社會(huì)各界的橫向法律關(guān)系。簡(jiǎn)化捐贈(zèng)人捐贈(zèng)稅前扣除申報(bào)流程，在法規(guī)框架下給予捐贈(zèng)人更多優(yōu)惠與表彰，完善捐贈(zèng)法律促進(jìn)機(jī)制；建立高?；饡?huì)與捐贈(zèng)人、受益人的責(zé)任區(qū)分機(jī)制，可參照《武漢大學(xué)教育發(fā)展基金會(huì)捐贈(zèng)項(xiàng)目管理暫行辦法》，在簽訂捐贈(zèng)協(xié)議后進(jìn)一步劃定捐贈(zèng)項(xiàng)目的責(zé)任單位，也可在捐贈(zèng)協(xié)議中直接明確各方責(zé)任；推行高?；饡?huì)法律顧問(wèn)制度，防范捐贈(zèng)糾紛與投資風(fēng)險(xiǎn)；依法推進(jìn)高?；饡?huì)信息公開(kāi)，鼓勵(lì)高?；饡?huì)制定信息公開(kāi)辦法，暢通捐贈(zèng)人和社會(huì)各界參與高?；饡?huì)治理渠道。

（三）構(gòu)建現(xiàn)代治理法律關(guān)系

推進(jìn)高?；饡?huì)等社會(huì)組織治理現(xiàn)代化進(jìn)程是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的主要思路，針對(duì)高?；饡?huì)內(nèi)部治理不足，應(yīng)從法律層面構(gòu)建高?；饡?huì)現(xiàn)代治理法律關(guān)系。首先，從法律移植角度，立足于本土化需求，參照哈佛大學(xué)基金會(huì)等的商業(yè)運(yùn)作模式、牛津大學(xué)基金會(huì)的信托模式、名古屋大學(xué)基金會(huì)財(cái)團(tuán)法人模式等治理結(jié)構(gòu)，完善我國(guó)高?；饡?huì)治理結(jié)構(gòu)。一是對(duì)高?；饡?huì)采取有別于其他校內(nèi)部門的管理方式。放管結(jié)合，充分保證高?；饡?huì)法人獨(dú)立性和組織運(yùn)作的規(guī)范性，不應(yīng)使高校基金會(huì)承擔(dān)過(guò)多無(wú)關(guān)事務(wù)，保證其募捐和資金運(yùn)作的專業(yè)性；從公益財(cái)產(chǎn)安全、公信力等方面強(qiáng)化對(duì)高?；饡?huì)的監(jiān)督，強(qiáng)化人員配置、日常辦公經(jīng)費(fèi)等保障；二是捐贈(zèng)人、受益人等利益相關(guān)方參與高?；饡?huì)治理，高?；饡?huì)的部分捐贈(zèng)人是校友，校友基于對(duì)母校的感情捐贈(zèng)，參與高?；饡?huì)治理主動(dòng)性較強(qiáng)，受益人作為實(shí)際捐贈(zèng)獲得者，較關(guān)注基金會(huì)實(shí)際運(yùn)作，可聘請(qǐng)有關(guān)捐贈(zèng)人、受益人擔(dān)任高?；饡?huì)的理事或監(jiān)事，定期邀請(qǐng)其參加基金會(huì)理事會(huì)會(huì)議或有關(guān)活動(dòng)；三是依法規(guī)范基金會(huì)理監(jiān)事的獲酬行為，高?？山⒒饡?huì)工作榮譽(yù)表彰制度，根據(jù)基金會(huì)理監(jiān)事以及有關(guān)人員的貢獻(xiàn)給予獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)理事監(jiān)事特別是兼職理事監(jiān)事參與基金會(huì)治理積極性；四是完善高?；饡?huì)的法律救濟(jì)體系?！豆痉ā穼?duì)股東等參與者設(shè)定的救濟(jì)權(quán)利是公司良性運(yùn)行的法律保障，可參考《公司法》結(jié)合基金會(huì)實(shí)際，具體設(shè)定基金會(huì)理事、監(jiān)事以及其他利益相關(guān)人在自身權(quán)益或基金會(huì)利益受損時(shí)的法律救濟(jì)路徑。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)高等教育步入全面建設(shè)“雙一流”時(shí)代，向世界一流大學(xué)邁進(jìn)，校友捐贈(zèng)是重要指標(biāo)之一⑦艾瑞深中國(guó)校友會(huì)網(wǎng)指出：“校友捐贈(zèng)是歐美世界一流大學(xué)的重要工作，是哈佛耶魯?shù)仁澜缫涣鞔髮W(xué)彰顯其綜合實(shí)力、教育教學(xué)質(zhì)量、先進(jìn)校園文化和社會(huì)影響力的核心指標(biāo)，已經(jīng)成為評(píng)價(jià)世界一流大學(xué)綜合辦學(xué)水平、校長(zhǎng)工作成效和學(xué)校凝聚力的重要標(biāo)準(zhǔn)?！保咝；饡?huì)是高校吸納、運(yùn)作校友捐贈(zèng)等資源的載體。高校基金會(huì)法律關(guān)系問(wèn)題不僅是高?；饡?huì)自身或高校問(wèn)題，也是對(duì)接《慈善法》，從法律上追根溯源，為高?；饡?huì)實(shí)現(xiàn)良法善治的現(xiàn)實(shí)命題，更是參照世界一流高校捐贈(zèng)指標(biāo)，助力我國(guó)高校“雙一流”建設(shè)的重要課題。

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1672-3805(2017)02-0052-06

2017-03-05

中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)高等教育科學(xué)研究“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)調(diào)研課題“高?；I款工作調(diào)研”（16ZD022）；福州大學(xué)2015年教育管理研究專項(xiàng)基金課題“校友資源拓展與高水平大學(xué)建設(shè)研究”（15SKZ31）