用法律守護(hù)失地農(nóng)民的利益

鄭坤

【摘要】失地農(nóng)民是我國(guó)改革開(kāi)放的重要貢獻(xiàn)者，同時(shí)也是社會(huì)生活的弱勢(shì)群體。國(guó)家亟需建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系，為失地農(nóng)民更好的生活提供社會(huì)保障和法律保障。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 社會(huì)保障 法律體系建設(shè) 【中圖分類(lèi)號(hào)】D90-052 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家大力推進(jìn)城市化和工業(yè)化，城市周邊和工業(yè)園區(qū)周?chē)絹?lái)越多的農(nóng)民土地被開(kāi)發(fā)利用，這部分失地農(nóng)民成為了社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的特殊群體，既不能得到繼續(xù)享受土地帶來(lái)的保障，同時(shí)也不能像城市居民享受到最為基礎(chǔ)的社會(huì)保障。面對(duì)日益增長(zhǎng)的失地農(nóng)民群體，如何解決這部分群體的基本生活保障問(wèn)題已經(jīng)成為政府需要研究的重要課題。

當(dāng)前失地農(nóng)民生活的現(xiàn)實(shí)困境

在我國(guó)城市建設(shè)、工業(yè)園區(qū)發(fā)展及國(guó)家項(xiàng)目和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，因?yàn)橥恋匦枨螅瑢?duì)需要占用的土地進(jìn)行有償占用，農(nóng)民擁有的農(nóng)業(yè)用地從性質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用，失去土地的農(nóng)民會(huì)獲得相應(yīng)的一筆補(bǔ)償，但由于我國(guó)失地農(nóng)民不善于投資理財(cái)，導(dǎo)致這部分資金會(huì)很快用掉，之后就會(huì)面臨諸多問(wèn)題。

一是農(nóng)民失去土地就失去了最根本的生活保障。在農(nóng)村地區(qū)土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的基礎(chǔ)性要件，一旦失去土地就意味著失去了最為穩(wěn)定的收入，同時(shí)也失去了最后的保障。盡管政府會(huì)按照國(guó)家和各地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行一次性補(bǔ)償，但一般補(bǔ)償金額有限，特別是沒(méi)有將未來(lái)物價(jià)上漲和通貨膨脹的因素考慮進(jìn)去，面對(duì)有限的補(bǔ)償既不能將其作為自我保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也不能發(fā)揮出最低保障的社會(huì)功能。一旦一次性補(bǔ)償和安置費(fèi)用使用之后，生活水平將會(huì)直線下降，逐漸成為社會(huì)困難群體。

二是失地農(nóng)民缺乏生存技能就業(yè)困難。失地農(nóng)民在失去土地之前始終以土地作為其主要?jiǎng)趧?dòng)對(duì)象，對(duì)于其他行業(yè)都不夠了解，在就業(yè)方面難以找到合適崗位。同時(shí)，農(nóng)民缺少就業(yè)技能，年齡都比較偏大，要想從事收入可觀的崗位比較難，只能從事收入低廉的重體力勞動(dòng)。由于部分農(nóng)民對(duì)理財(cái)沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)，用掉補(bǔ)償和安置費(fèi)用之后，沒(méi)有長(zhǎng)久打算只是想通過(guò)政府救濟(jì)度日，個(gè)別人還容易染上其他惡習(xí)，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。

三是融入城市生活較為困難。很多農(nóng)民在失去土地之后，就會(huì)利用現(xiàn)有的資金在城市中購(gòu)買(mǎi)房子定居，但這部分失地農(nóng)民很難在城市中尋找滿(mǎn)意的工作，在生活上缺少基礎(chǔ)和保障，很少在城市中有自己的生活圈子，也很難享受到城市居民應(yīng)有的待遇和福利，更不能享受到城市的各種社會(huì)保障。這種被城市排外的心理感受，對(duì)失地農(nóng)民的打擊是巨大的，特別是當(dāng)失地農(nóng)民用自身的價(jià)值觀念和審美觀點(diǎn)來(lái)評(píng)判社會(huì)事務(wù)更容易遭到城市人的嘲笑，這種心理不適應(yīng)也很難讓農(nóng)民融入城市生活。

失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系缺失

失地農(nóng)民社會(huì)保障之所以不能得到有效落實(shí)，歸根結(jié)底就是政府沒(méi)有相關(guān)的法律依據(jù)進(jìn)行具體安排，因此法律體系的缺失造成了失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。主要集中在三個(gè)層面：

一是失地農(nóng)民社會(huì)保障相關(guān)立法不夠完善。從目前看，我國(guó)還沒(méi)有針對(duì)社會(huì)保障問(wèn)題設(shè)立的專(zhuān)門(mén)法律條文，相關(guān)部門(mén)針對(duì)社會(huì)保障存在的問(wèn)題都是從各自角度出發(fā)，通過(guò)政策文件和臨時(shí)性的法律條文進(jìn)行解答。這種缺乏系統(tǒng)性的法律對(duì)于指導(dǎo)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題顯然缺乏合法性，同時(shí)這些法律條文出臺(tái)的時(shí)間非常早，已經(jīng)不適合解決當(dāng)前失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的諸多難題。雖然我國(guó)《憲法》在2004年對(duì)土地征收補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但規(guī)定缺乏具體可操作性；再比如《土地管理法》也對(duì)失地農(nóng)民的一次性補(bǔ)償進(jìn)行了相關(guān)說(shuō)明，但由于其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于靜態(tài)化，也缺少動(dòng)態(tài)指導(dǎo)意義，在實(shí)際操作中也容易混淆；我國(guó)《物權(quán)法》在2007年籠統(tǒng)地涉及到了征地補(bǔ)償安置問(wèn)題，但對(duì)于具體操作并沒(méi)有提及，也具有其內(nèi)在局限性。綜合上述法律，我們能夠看到，幾乎沒(méi)有涉及到失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，在個(gè)別地方政府探索制定的失地農(nóng)民社會(huì)保障辦法中，由于缺少相關(guān)法律依據(jù)，其實(shí)效性不強(qiáng)。即使能夠執(zhí)行，但由于缺少相關(guān)法律責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制，保障資金很難落到失地農(nóng)民頭上，多數(shù)被擠占、挪用。

二是現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難與土地實(shí)際收益對(duì)等。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》征收征地主要為前三年平均年產(chǎn)值的六倍到十倍標(biāo)準(zhǔn)。這其中對(duì)于農(nóng)業(yè)所遇到的自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)未來(lái)發(fā)展境況，市場(chǎng)通貨膨脹和物價(jià)上漲等諸多因素都沒(méi)有進(jìn)行充分考慮。對(duì)安置補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行了限額，不能夠超過(guò)前三年平均年值的十五倍。這種硬性的靜態(tài)規(guī)定，很難讓農(nóng)民對(duì)當(dāng)前的土地征收政策信服，特別是一些人口多土地少的地區(qū)，本身就依靠土地生活，由于補(bǔ)償數(shù)額較少，出現(xiàn)了大量的信訪事件和維穩(wěn)事件，究其根源還是法律的滯后性和不系統(tǒng)性。一方面土地收益和土地價(jià)值之間無(wú)法對(duì)等，受到自然災(zāi)害和未來(lái)科技影響，土地產(chǎn)值在不同條件下出現(xiàn)很大變化。另一方面，對(duì)土地增值問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行考慮，未來(lái)土地增值空間巨大，僅僅憑最近三年平均值作為參考標(biāo)準(zhǔn)不太合理。此外，征地補(bǔ)償與農(nóng)民實(shí)際生活需求并不掛鉤，由于補(bǔ)償數(shù)額有限，僅僅能夠農(nóng)民幾年生活，這種不合理性也源于法律缺失問(wèn)題。

三是當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有構(gòu)建起針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。當(dāng)前，受到多重因素影響，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建還不夠系統(tǒng)，靠地吃飯、靠家庭實(shí)現(xiàn)自我保障的局面依然沒(méi)有太大改觀。一旦失去土地，農(nóng)民的身份就有些名副其實(shí)，這種土地和家庭的保障體系也將被打破。在二元制的現(xiàn)實(shí)背景下，失地農(nóng)民又不能進(jìn)入城市保障體系之中，失地農(nóng)民就夾在兩難境地之間。特別是這些失地農(nóng)民自身的特殊性，在進(jìn)入城市居民社會(huì)體系之后，并不能享受到同等的待遇和條件。

失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系建設(shè)

通過(guò)法律體系建設(shè)促成失地農(nóng)民社會(huì)保障體系構(gòu)建成為失地農(nóng)民當(dāng)前最為關(guān)心的問(wèn)題，為此我們應(yīng)該從失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系建設(shè)上尋找現(xiàn)實(shí)出路。

一是構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系應(yīng)該首先破解二元制結(jié)構(gòu)問(wèn)題。二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，我國(guó)刑法、民法和勞動(dòng)法等諸多法律無(wú)法有效的維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益。因此，在構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系過(guò)程中，一定要解決二元制結(jié)構(gòu)問(wèn)題，在立法理念和立法體系上消除二元制結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出一套符合國(guó)家現(xiàn)實(shí)國(guó)情和失地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)情況的社會(huì)保障法律體系，通過(guò)社會(huì)保障法律體系的構(gòu)建，讓失地農(nóng)民的社會(huì)保障能夠有法律依據(jù)，各級(jí)政府在解決失地農(nóng)民問(wèn)題上也能夠依法行政，為失地農(nóng)民提供更加有效的服務(wù)。

二是在構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系過(guò)程中要站在農(nóng)民角度。我國(guó)還沒(méi)有從宏觀上出臺(tái)一部針對(duì)失地農(nóng)民加入城市社會(huì)保障的法律文件，同時(shí)較高的進(jìn)城成本也讓缺少收入的農(nóng)民望而卻步。因此在制定農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系過(guò)程中一定要從失地農(nóng)民角度多思考、多研究。一方面，這一法律體系要將失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度進(jìn)行全面的規(guī)范，在具體內(nèi)容上要盡量向城市社會(huì)保障體系靠攏。在就業(yè)和培訓(xùn)教育方面也要制定一定的規(guī)范和支持政策，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和一次性安置費(fèi)用上進(jìn)行調(diào)整，提升法律體系的全面性。另一方面，要明確失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施主體和相關(guān)運(yùn)行機(jī)制。在法律條文中要對(duì)政府、失地農(nóng)民、征地人等相關(guān)責(zé)任和義務(wù)予以明確，在運(yùn)行機(jī)制上要明確監(jiān)督責(zé)任主體，對(duì)所有程序予以監(jiān)督，推動(dòng)運(yùn)行的科學(xué)化和透明化。

總之，失地農(nóng)民作為我國(guó)改革開(kāi)放的重要貢獻(xiàn)者，同時(shí)也是社會(huì)生活的弱勢(shì)群體，亟需國(guó)家建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系，為失地農(nóng)民更好的生活提供社會(huì)保障和法律保障。

（作者為漢江師范學(xué)院旅游與管理系副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①林俏：《城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第2期。

②扶廷鳳：《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律體系建構(gòu)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2015年第4期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲